村务监督委员会的制度运行及其创新

2021-09-17李爽

知与行 2021年3期

李爽

[摘要]在脱贫攻坚战取得全面胜利，“三农”工作重心转移到全面实施乡村振兴战略的时代背景下，全国人大常委会通过了《中华人民共和国乡村振兴促进法》，为全面实施乡村振兴战略提供了有力的法治保障。探讨村务监督委员会的制度运行及其创新问题，有利于完善农村基层社会治理理论，也有利于推动农村民主监督制度的实施，维护农民的根本利益。自2004年浙江省武义县后陈村成立全国第一个村务监督委员会以来，在党和国家的高度重视下，村务监督委员会制度不断发展和完善，在加强和改进村务治理、监督党务和村务公开、遏制农村基层腐败现象等方面发挥了重要作用。但是，村务监督委员会还存在一些发展中的瓶颈问题，如村务监督人员配置不尽合理、能力建设力度不够、制度体系不尽完善。解决这些问题的主要途径是：加强村务监督委员会组织机构和制度建设;落实村务监督委员会成员待遇和选任政策;依托新科技拓宽监督与宣传渠道。只有不断进行体制机制创新，才能提升村务监督委员会的治理效能，切实推进农村基层社会治理现代化。

[关键词]基层社会治理;乡村振兴;乡村治理;村务监督委员会

[中图分类号]DO[文献标志码]A[文章编号]2096-1308（2021）03-0034-09

改革开放以来，党中央十分重视农村的稳定和发展，特别是在党的十八大之后，党和国家制定实施了一系列惠农政策，全力建设美丽乡村。党的十九大报告明确提出实施乡村振兴战略，将“三农”问题摆在突出位置。党的十九届五中全会作出“优先发展农业农村，全面推进乡村振兴”的重大决策。2021年4月29日，全国人大常委会通过《中华人民共和国乡村振兴促进法》。这是国家在“十四五”开局之年对全面推进乡村振兴作出的重大部署[1]。村务监督委员会（以下简称“村监委会”）要紧紧围绕党中央重大决策部署，恪尽职守，在乡村振兴过程中精准监督、全程监督，发挥其关键作用，村监委会只有敢于监督，敢于纠正村两委干部决策失误、权力失控等问题，才能从源头上遏制村民群众身边的不正之风和腐败问题，维护广大群众的根本利益，把监督触角延伸到乡村基层，促进基层村级事务公开公平公正，推进农业农村现代化，助力乡村振兴。

农业稳则天下安。农业农村的有效治理是乡村振兴乃至国家民族振兴的基础。而乡村治理的有效性有赖于农村“三委”（村党支部委员会、村民委员会、村务监督委员会）的治理现代化，尤其是村监委会的制度运行及其体制机制创新。当下，相對于村党支部委员会、村民委员会建设而言，村监委会的发展和完善还略显滞后。习近平同志就曾对村监委会制度作过重要批示，即“防止村务监督委员会流于形式、成为摆设”。因此，在脱贫攻坚战取得全面胜利、“三农”工作重心转移到全面实施乡村振兴战略的时代背景下，探讨推进村监委会制度运行现代化问题，不仅有利于完善基层社会治理理论，也有利于为村监委会治理效能的提升提供参考意见和建议，进而从源头上有效遏制村干部的履职不到位态势和农村基层腐败现象，促进农村地区的和谐与稳定。

一、村务监督委员会的制度形成及其发展

村监委会作为农村基层民主监督的重要机构，在村党组织领导下，根据村民会议或村民代表会议的授权或委托，负责监督村党支部和村委会的决策决议执行、党务和村务公开、财务管理、资产资源管理、村干部效能作风，等等。其职责是：广泛联系村民，听取村民意见，及时向村党支部、村委会反映村民对本村党务、决策、宣传、管理的意见和建议，向村民代表会议述职报告并接受测评。推动乡村振兴，民主监督是基础。应当充分发挥村监委会监督作用，强化对村级权力的有效监督，不断赋予其新的时代内涵，为乡村振兴注入新的活力。

（一）村务监督委员会的成立背景

1982年，五届全国人大会议总结了过去村民自治的实践探索和相关经验，确立了村民委员会的合法地位。这次会议通过的“八二宪法”规定：村民委员会是我国农村的基层自治性组织，由村民直接选举的村民代表进行自我管理、自我教育和自我服务。在村民自治过程中，民主选举是自治的基础，民主决策是自治的关键，民主管理是自治的根本，而民主监督是以上全部过程中的重要保障[2]。在乡村自治的实践中通过总结经验教训发现，村民的民主监督尚存一个缺陷，即缺乏一个独立的、切实的、有效的监督机构以真正帮助农民解决村干部权力失控问题。

2004年，在浙江省武义县后陈村，全国第一个村监委会由当地村民选举产生，但当时国家的相关法律法规并没有针对性的规定，以致村监委会在执行过程中受到可行性上的制约。不久，中共中央办公厅、国务院办公厅联合印发了《关于健全和完善村务公开和民主管理制度的意见》，为推广实行村监委会制度提供了现实依据。

2010年10月底，十一届全国人大常委会十七次会议修订发布的《村民委员会组织法》明确规定：农村应当建立村监委会或者其他形式的村务监督机构，主要负责监督村务公开等制度的落实[3]。该部法律的完善给村监委会的建立和运行奠定了坚实的法律制度基础。随后，浙江、山西、山东、河北、湖南等全国多省、自治区、直辖市依据这一法律进一步完善了村级监督机构，并使之在村务公开、民主监督工作中发挥了应有的作用。

（二）村务监督委员会的发展现状

毫无疑问，贪污腐败问题一直是困扰人类社会发展进步的巨大难题。为解决这一难题，中国共产党人从未停止努力。党的十八大以来，以习近平总书记为核心的党中央强化监督执纪问责，“打虎”“拍蝇”“猎狐”，着力构建不敢腐、不能腐、不想腐的机制，保持高压态势，坚持反腐败“无禁区、全覆盖、零容忍”的态度和决心[4]。2018年3月十三届全国人大一次会议审议通过国家监察法，设立了国家监察委员会，依法对公职人员履行监督、调查、处置职责。

国家监察委员会是在中国共产党领导下具有中国特色的反腐败斗争的国家机关。相比于原国务院监察部，国家监委的监察范围从仅针对政府部门工作人员到《监察法》规定的六类人员，实现对所有行使公权力的公职人员监察全覆盖。随着党中央全面从严治党的有序推进，各级党委和政府积极响应党中央号召，严查严惩贪污腐败，所取得的阶段性成果是可喜可贺的，但是，我们必须清醒地认识到：在一些偏远的农村基层，仍有一些贪污腐败现象存在，而乡村农民身边的贪污受贿事关村民的切身利益和合法权益。

党的十九大胜利闭幕后不久，中共中央办公厅、国务院办公厅印发了《关于建立健全村务监督委员会的指导意见》（以下简称《意见》）。《意见》明确指出了建立健全村监委會的总体要求、人员组成、职责权限、监督内容、工作方式以及组织领导。《意见》对遏制村干部不良作风和贪污腐败，以及促进农村和谐稳定发挥了重要作用[5]。

近年来在党的十九大精神指引下，党和国家将乡村基层工作提升到国家战略层面，大力支持乡村高质量发展。这里，通过管窥中央一号文件（全年农业农村发展的总纲领）即可略见一斑。2018年中央一号文件指出：实施乡村振兴战略是党的十九大作出的重大决策部署，是决胜全面建成小康社会、全面建设社会主义现代化国家的重大历史任务，是新时代“三农”工作的总抓手[6]。2019年中央一号文件明确提出任务：理清村级各类组织功能定位，全面建立健全村监委会;进一步明确村监委会的职能，即在村务决策和公开、财产管理、工程项目建设、惠农政策措施落实等事项上发挥监督作用。

2020年的中央一号文件对加强农村基层治理进行全面部署——加快推进乡村治理体系和治理能力现代化，更好地维护农村社会和谐稳定[7]。2021年的中央一号文件进一步指明了加强和改进乡村治理的方向：加快构建党组织领导的乡村治理体系;深入推进平安乡村建设;创新乡村治理方式;提高乡村善治水平。其要点至少有三：一是不搞大拆大建，不得违背农民意愿强迫上楼;二是对耕地“非农化”零容忍;三是土地制度改革稳步推进，两个“三权分置”都会有。尤其是2019年，作为新中国成立70周年的关键历史时期，党和国家立足于乡村振兴，从最初的后陈村尝试到写进法律再到成为国家的治国之策，逐步健全村监委会职责。党的十九届四中全会提出推进国家治理体系和治理能力现代化，而乡村治理（包括村监委会制度的有效运行与创新）作为其重要组成部分，关系到农村基层社会的和谐与稳定。

（三）新时代村监委会的重要功能

自2012年11月党的十八大以来，中国特色社会主义进入新时代，这是党的十九大作出的重大政治论断，是我国（包括广大农村地区）发展的新的历史方位。在新时代乡村振兴的新阶段，村监委会对于农村基层民主监督的制度化、规范化和程序化，以及加强农村基层党风廉政建设、遏制农村基层腐败具有重要的意义。村监委会的具体功能为：

其一，村监委会监督农村自治性组织贯彻落实党的方针政策执行情况。作为农村基层自治性组织，村委会有一定的自治权。权力具有天然的膨胀性和腐蚀性，而村监委会便是我国在村级组织上制约和监督村委会自治权力的有效制度设计。它恪守自身定位和职责权限，监督检查党务村务公开以及各项村务管理、执行情况，确保村级组织廉洁、高效;它通过建立村务监督长效机制，督促查找村务工作存在的突出问题和薄弱环节，真正把廉政要求落实到村务的各个方面，特别是党务、政务、选人用人等，形成廉政与各项工作相互融合、相互促进的良好局面，进而促进村级组织运行公开化、透明化、廉洁化。

其二，村监委会对所有村务及其管理参与者（包括村干部）实施监督。新时代的村监委会监督不能局限于重要村务及其干部、特别是村委会干部，还得重视其他参与乡村治理者及其权力主体，例如政务下延到村后介入乡村治理过程的基层党政部门及其官员，开放化乡村治理环境中的外来单位和个人。由于现代科技的飞速发展和交通方式的便捷多样，现在的农民越来越重视享有与捍卫自身的合法权利，但是有些农民不知道自己应该享有哪些权利，如何正确行使这些权利并防止自己的合法权利不受到侵害，甚至有些农民只求权利却不能自觉履行自己的应尽义务。这就需要村监委会对所有监督对象实施有效监督，及时调查、核实群众反映的问题并及时回应村民关切的事情，更好地保障广大农民群众的合法权利与利益。

其三，村监委会为全面推进乡村振兴战略提供稳定、安全的社会秩序。我国正处于全面振兴乡村的新起点和关键点。从解放初期的田间小户到改革开放之初的乡村小镇，再到现今城乡统筹的一体化发展建设，都是一代代农民群众在党的领导下致力乡村建设所取得的成果。但必须清楚地认识到：我们的城乡发展仍有落差，公共资源和基础设施建设仍不平衡、不充分。诸多农业农村问题的解决，既需要基层领导干部的权力制度化、法治化和程序化，也需要每一个村民群众的自我教育、自我管理和自我约束，更需要村务监督委员会积极探索自治、法治、德治相结合的农村基层监督体系和有效监督方式，从而依法依规切实保障村务监督渠道的顺畅、通达，为乡村振兴战略的有效实施提供稳定、安全的社会秩序。

二、村务监督委员会发展中的问题

一直以来，贪污腐败问题都是整个人类社会的“毒瘤”，严重阻碍社会的发展、进步和稳定。而基层腐败又具有不易觉察和监督不及时的特点，因此，作为农村基层的民主监督机构，村监委会尤需履职尽责、发挥作用，以杜绝农村基层社会的“微腐败”，促进农村治理现代化。从2004年成立全国首个村监委会到2010年全国多省、自治区、直辖市推广村监委会制度已十余年，党和国家不断完善相关制度、逐步修订相关法律法规，但是村监委会的制度运行仍然暴露出监督力不充分、有效性不足等问题，以致影响了自身治理效能的进一步提升。其具体问题主要体现在以下三个方面：

（一）村务监督人员配置不尽合理

村级组织干部队伍年龄结构不合理、知识储备不足问题十分突出，主要存在于边疆地区的空心村或欠发达的村落。当前，在我国农村地区，在推进城乡一体化进程中，大量农村劳动力外流已经形成一种常见的不可逆转和不可阻挡的趋势，越来越多的年轻人选择外地求学务工。仍然坚守的村民大多是老年人、体弱者或妇女儿童，因此，在一些农村地区，村级干部成员主要由五、六十岁以上的大龄人口组成。华中师范大学中国农村研究院发布的《中国农民状况发展报告2014（政治卷）》显示，在全国有效的349个调查样本中，村监委会成员年龄在60岁以上的占比达26.15%，而年龄在49岁以下的比重不到40%，与村委会、村党支部等组织的年龄结构十分相似，都有年龄结构不合理的现象。

云南省昆明市东川区纪委发布的2019年一份报告显示，全区共有148个行政村（社区），其中村监委会成员486人，其中高达85%以上的委员是初中以下学历[8]。这些村干部在履职过程中，不可避免地会存在政策认识不清、工作实施不到位的情况，而这些情况直接影响了农村基层百姓对国家相关政策的理解。

在脱贫攻坚战取得全面胜利以后，尚需巩固拓展脱贫攻坚成果，守住不发生规模性返贫的底线。其中，监测进而帮扶易返贫致贫人口、培育和支持脱贫地区产业、后续扶持易地扶贫搬迁群众、保持脱贫县主要帮扶政策总体稳定等政策的实施过程都容易出现不正之风和腐败问题。尽管在当前人口向城市流动的大环境下农村人口结构不尽合理，但村监委会成员应具备一定的知识技能政策水平和监督能力（包括依法办事能力）确实是必要的。他们有责任熟悉政策、了解实情、全面深入调查村民反映的违纪违法问题，以适应一些较复杂特别是专业化的村务监督事务的需要，切实保障村民群众合法权益和村集体利益。

（二）村务监督能力建设力度不够

作为基层组织“三委”之一的村监委会，其主任多由村党支部副书记、村民委员会副主任或者村委委员兼任。他们除了履行村监委会职责外，还担负着村支部或村委会的一些其他职责，往往很难将自己的精力完全集中到监督工作中来;不仅如此，他们的日常监督行为常常会面对村党支部书记和村委会主任等“上司”，以致工作起来难免畏手畏脚，执行不坚决[9]，甚至村监委会成员本身都有一些错误认识（如“监委会是从属于村党支部或者村委会的”），因此其监督工作不能有效地、自主地进行。

此外，中央和地方政府关于建立健全村监委会的指导性文件都多次强调：“给于监委會成员一定的误工补贴”“为监委会的运行提供必要的经费保障”等。但现实中，由于各地经济社会发展不平衡不充分，有些村监委会的激励机制是不健全的，有的村监委会的专项工作经费和人员补贴也未落实到位，待遇问题暂时无统一的解决办法，以致有些地方的村务监督工作演变成一项自愿性的、义务性的工作[10]，挫伤了村监委会委员们的主动性和积极性，难以打通“小微权力”监督最后一公里，难以从源头上遏制村民群众身边的不正之风和腐败问题，危害村民合法权益和村集体利益。

（三）村务监督制度体系不尽完善

近年来，随着城市化的迅猛发展，城乡一体化进程不断加快，涉及农村征地拆迁、工程建设、“三资”（农村集体经济中的资金、资产、资源）交易等问题日益频繁，村级组织干部的党风廉政建设日益成为群众关注的热点和焦点。但目前村监委会的工作多局限于财务监管，而监管手段多数是核对票据和账目以及在财务公开报表上签字确认，对村务公开的其他事项，特别是村务决策是否合理，决策上是否存在权钱交易等敏感性、关键性问题则监督不够、不力。

另外，在村级干部和村民之间还存在着严重的信息不对称情况，村干部往往第一手掌控村务相关信息，个别村干部因是利益相关者而隐瞒主要信息或者散布虚假消息误导民众，致使村务公开内容流于形式，因此村民对村监委会工作配合的积极性不高。有的村民认为村监委会是由村党支部和村委会一手操纵的，不可能监督到位[11]。这也直接影响到村监委会的工作效能。

目前，村监委会的宏观制度设计逐渐完善、日趋合理，但在微观执行层面仍有与理想设计不符合的情况。村监委会运作的程序、机制、方式等也存在随意性和倾向性，工作效率还有待提高，个别的村监委会欠缺工作方法和计划，比较死板和盲目。

三、村务监督委员会效能提升的路径

坚持党的领导、加强农村基层政权建设和法治建设是实现村监委会制度有效运行的基本前提和根本保障，而要着力提升村监委会的治理效能，应具体着眼于以下三个方面的工作：

（一）加强村监委会组织机构和制度建设

村监委会的成立，使得村级组织从传统的村“两委”变成了村“三委”。如何理顺“三委”关系、摆正各自立场以达到共同的目标、发挥各自的作用，是一个非常关键的问题。应该在乡镇党委纪委监委的指导下，及时召开“三委”联席会议，明确党支部、村委会和村监委会的职责，强调村党支部要加强村委会、村监委会的;同时，党支部、村委会必须自觉接受村监委会的监督[12]。

1.建立健全村务监督委员会工作机制。务必加强党的领导和纪委监委业务指导，建立双重管理机制。一方面，村监委会不仅要在所在村党支部的领导下开展工作，而且要向乡镇纪委监委汇报工作的开展情况，不能让村党支部既是“监考人员”，又是“答卷人员”。让村监委会靠近乡镇纪委监委，让乡镇纪委监委成为村监委会的“撑腰人”，有利于消除村监委会“不敢监督”“不好监督”的难题。另一方面，乡镇纪委监委要加强对村监委会工作情况、委员履职情况的监督管理，按时定期地在村监委会工作台账上进行“回头看”，严格要求，强化督查。

2.严格控制村监委会委员的组成配置。

（1）村监委会具有高度的独立性才不拘泥、不拖沓。对于村监委会主任及其他委员的选用，原则上不应该让担任村党支部和村委会职务的人选担任，要让村监委会成为独立于村党支部和村委会的村级组织，单独开展相关工作。

（2）优化年龄构成、提升委员素质，是高效开展农村民主监督工作的必要保障。应重视村监委会成员的年龄结构和文化水平，提高选才的标准。要根据实际情况，严格设置委员的最大年龄和最低文化程度;同时，乡镇党委政府应高度重视村监委会自身建设，注重后备人才梯队的发掘和培养。要将村监委会成员的教育培训纳入政府日常工作中来，对培训进行考核，严格遵循不合格者不上岗的运行机制，打造一支能监督、敢监督、善监督的村务监督委员会队伍[13]。

3.将村务监督委员会日常工作程序化。村监委会工作程序至少应包括四个阶段：

（1）民意收集阶段。针对村民争议较大或存在利益冲突的决定，村监委会应围绕村民关心的热点难点问题，通过家庭走访、个别面访、集体讨论等形式，主动广泛收集村民意见和建议，建立督查巡防工作薄、问题清单、整改日志工作台账，确定冲突关键点和监督事项。

（2）公正调研分析。围绕冲突事项进行调查，了解和核实有关情况，查阅、收集有关资料，认真分析收集到的意见和建议，及时向乡镇纪委和村党支部报告工作。

（3）监督落实整改。根据调查事实和结果提出公正的监督意见，仔细、认真、客观、公正地开展监督工作，对存在的问题及时纠正，对需要村级两委会纠正的，及时提出意见和建议，并敦促相关责任人整改。

（4）跟进反馈反思。村监委会成员通过询问、列席有关会议、现场检查等方式了解监督意见和建议的落实情况，并将结果及时发布公告，对村民的疑问进行解释，对确实存在制度、落实等问题及时反思。严格的操作程序，促进村监委会成员从流程中明晰工作事项，规范履职。

（二）落实村监委会成员待遇和选任政策

1.保障村监委会成员的基本待遇。作为村级自治组织“三委”中“最年轻”的监委会，其待遇落实问题是解决委员“不愿监督”的现实手段。所在的县乡镇党委和政府应建立村监委会的专用账户，按时按工作量对委员们进行工作补贴，在地方财政充足的情况下统筹村级组织的开支，适当提高村监委会委员的工作待遇，增强委员工作的主观能动性和积极性，让他们开展工作时没有后顾之忧。

2.建立健全奖励和惩罚制度体系。相比于定期开展的民主评议，村民群众对村干部或者村务公开情况的质疑、批评和建议等监督往往容易被村监委会忽视。对于村民经常提出的各种问题、或者多数村民集中关切的问题没有及时解释、回复的，以及缺乏工作责任心、有懈怠心理而不作为的，一旦造成人民群众生命财产损失，就要严格追查相关委员的责任——对其进行警告、停职反省，严重的进行免职撤职处理。对工作认真负责、积极回应社会关切的委员，要适当提高其待遇，并予以优先提拔任用等奖励[14]。

3.实施人才交流和选拔任用机制。乡镇党委和政府在落实大学生村官深入基层一线工作时，既要保障其相关待遇，也可考虑将其作为村监委会主任的提名人选，使得村监委会主任的监督更有“底气”，让监督更加“大胆”;同时，要开通大学生村官直接向乡镇党委书记、乡镇长汇报的“绿色通道”。由于工作内容和同一乡镇的村落情况大体一样，在大学生村官能力范围内，还可考虑兼任多村监委会主任职务。在条件允许的情况下，乡镇党委和政府可以在统筹下辖的村和社区建立人才交流和选用制度。在考虑监委会主任人选时，鼓励符合条件的乡镇按照地理位置接近和易管理的原则，实施监委会主任的异地交流制度，打破本村人监管本村的规矩，解决监管徇私舞弊问题。同时，要坚持选拔任用那些做事公平公正的村干部，并优先对其进行异地交流。

（三）依托新技术拓宽监督与宣传渠道

1.创新监督工作的方式方法。

（1）采用多元监管方式。村监委会设立投诉电话，采取例会、不定期走访等形式进行监督，确保群众和村监委会共同参与、有效监督。

（2）完善主动沟通机制。收集问题线索是基层监督的一项重要职责。村监委会主动发现民众关切的问题，当好收集问题线索“情报员”，并敢抓敢管、敢于斗争、敢于碰壁;要以入户、座谈等方式与群众面对面沟通，倾听群众呼声，及时解决基层矛盾。

（3）建立责任追究制度。在监督过程中，村监委会对村委会和村干部在管理村务过程中的失职和过失行为进行质询，对村级财务状况进行审查，监督村民共同关心的热点问题的解决。

2.依托新技术拓宽监督渠道。随着互联网、大数据、人工智能等新技術在乡村的普及，截至2020年12月，农村网民已经高达3.09亿，占网民总数31.2%，成为互联网结构中的重要力量。网络作为一种传播媒介，既为网络化举报提供了客观条件，也是网民与管理、监督部门有效互动的重要保障。作为基层监督组织的主力军，村监委会应适应时代的发展变化，在乡镇党委和政府的指导下拓宽监督渠道，搭建村民发表意见和建议的网络平台。与书面举报等传统的监管渠道相比，网络平台具有信息及时反馈、公开透明快捷的优势，推进了监督的社会化、大众化发展，有利于发挥民间组织在监督管理过程中的作用。

3.深入基层开展特色宣传活动。“群众事情无小事”，乡村发展和农村和谐稳定关系到国家的发展和稳定。在解决基层民众冲突的过程中，如若不能充分考虑农民的合理诉求、保障农民的合法权益，就极容易发生农村群体性事件。在开展监督工作过程中，应当通过多样性的宣传工作不断解放村民思想，让那些有多一事不如少一事、畏惧权贵以及有明哲保身思想的农村群众卸下思想包袱，增强其对村监委会监督工作的认同感以及坚决打击违法犯罪、惩治贪污腐败的信念。同时，村监委会根据实际明确监督重点，突破监督难点，充分发挥自身的廉政岗哨作用[15]。

总之，村务监督委员会作为一种创新监督的村级组织，其建设是一项复杂的、系统的工程。近年来，村监委会制度运行逐渐融入中国新农村建设实践中，成为乡镇党委和政府重点推进的工作。在乡镇纪委和村党支部的双重领导下，村监委会极大地促进了村务民主管理以及党务政务公开，从源头上预防和解决了一些农村地区存在的纪律问题和腐败问题，加强了乡村基层的党风廉政建设，为乡村社会的和谐稳定和经济发展打下了坚实的基础，也为乡村振兴打通了全国监督管理体系的“最后一公里”。随着乡村振兴战略的全面推进，在村庄社会开放化的条件下，如何把自身体制机制完善好，如何打造一支思想过硬、作风过硬、能力过硬的队伍，必将成为村监委会制度运行及其创新中面临的新任务、新要求和新挑战。

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