上海合作组织安全命运共同体的协约式机制

[摘要]2021年上海合作组织成立整整20年，给地区乃至世界创造了执法安全合作的巨大财富。安全命运共同体是人类命运共同体的一个组成部分。它在维护地区非传统安全问题上涵盖了利益安全的共同体、安全保护的共同体。各国的利益、安全相互承载，境内、境外安全与共，国内与国外安全互为，新的安全观与安全保护密不可分。这一以人类命运的发展为基本命题的共同体，决定了上合组织地区安全秩序的维护体系是一个以人类文明发展为使命的综合的应对体系。安全命运的共同体的建设是以人心相同为基础，以人文相吸为土壤，以执法相助为动力的。上合组织在安全领域能取得成效的重要因素，取决于该组织持续构建和完善的法律基础。法律基础的构建成为组织框架下的协约式合作机制的核心要务，这不仅丰富了上合组织的安全合作行动依据，而且促进了各个成员国之间的国内法的发展，同时也为上合组织与其他国际组织的合作打开了合作的空间。

[关键词]上海合作组织;安全命运共同体;协约式机制

[中图分类号]D416[文献标志码]A[文章编号]2096-1308（2021）03-0027-07

上海合作组织即将迎来20周年的诞辰。该组织20年来伟大的成果之一是构建了地区的安全共同体，从极端思想的防范到执法领域的务实合作，从信息情报的交流到从资金链上斩断恐怖组织活动的后备资源，不断提升效率。在国际组织风起云涌的时代，协约式机制助力该组织积极扩大了预防和治理本地区非传统安全犯罪的范围和地理空间，战略上强化了上合组织的维护地区安全的角色和定位，全面系统地构建了线上线下集反恐、禁毒等综合的安全命运共同体。

一、协约式合作机制

（一）协约在上海合作组织执法安全合作中的功能

协约是法律约定的泛指，它是国际合作的基础和依据。犯罪分子逃往的目的国是否和中国签定过引渡条约、刑事司法协助条约或其他双边条约，往往决定着后续合作是否顺利。自古以来，法的构建是随着实践的碰撞而不断创新和完善的。法与执法是相互促进发展的。在国际警务合作发展的初期阶段更是经历了检验。

与任何国家的合作包括与国际组织框架内的警务合作，大多是在一定的法律基础上开展的，即便两国外交关系很好，涉及执法安全合作时，也是法律基础越完备越有利于合作的开展，成功的机会就越大、效率也更高，否则，会陷入合作的被动。例如，赖昌星的走私案，因我国和加拿大先前无合作条约基础而使遣返合作期变得十分漫长。

比起法律健全的欧洲和西方发达国家，中亚国家是新的年轻的国家，法律基础薄弱，合作中可完善的空间还很大。当然，警务合作的形式是灵活的，在法律基础上，警务外交和警务关系可以提升主观能动性。在毫无协议的基础上通过商定达成一定互惠条件，根据互惠的约定，就某一特定事件展开必要的合作，这一合作形式往往被称之为互惠原则，本质上也是一种约定。中国警方得益于与成员国家间良好的警务关系和外交关系，彼此在互惠原则下频频开展合作。上海合作组织的执法安全合作内涵广泛，既包括预防和遏制恐怖主义犯罪，也包括预防和打击毒品犯罪、有组织犯罪、网络犯罪等等非传统安全领域的问题。成员国之间除了在互惠原则的基础上开展维护地区安全与秩序的合作，还需要在协约的框架内开展体系性的合作，从而形成长期的持续不断地优化地区秩序安全生态的良性空间。成员国各自的法律基础存在差异，尤其是中国与中亚国家、俄罗斯等成员国之间的法律基础和体系差别较大。中亚国家作为年轻的国家，法律基础主要延续了前苏联时期的法律体系，个性成长处于初建阶段。从执法安全合作的长效目标看，在组织框架下不断完善协约，有助于消除国家之间的法律障碍和差异，较快地达成行动上的共识，也有利于实践部门开展具体化和务实化的合作。

（二）协约式合作类型

国际合作所依据的法律形式是多元的，包括备忘录、协议、议定书、双边条约、多边条约、国际公约等等。这里按照与我国签署法律条约的情况、完备与否和实用性，把合作国划分成两个大的类群：一类是欧洲、美国、拉美等为典型代表的国家群。这类国家对合作法律基础（协约）的态度首先是关注“人权”的问题;其次，注重合作各方法制的完备性。这一类群的国家签署协议时，更重视程序性的东西。例如，我国与他国开展遣返嫌犯的合作时，对方着重考虑确保被遣返人回到原国籍国后不受酷刑、迫害的保证等。大多数西方国家主要通过引渡制度遣返犯罪分子或嫌疑人。引渡制度对程序的要求比较严苛，合作的灵活性不高。

在和拉美、欧洲国家群的合作中，彼此冲突往往集中于对案件的管辖权归属问题。警务合作中对跨国案件的管辖权表现为积极管辖权和消极管辖权，积极管辖权是指主权国家针对某跨国案都争取拥有更多的管辖权（也可称之谓积极管辖冲突），消极管辖权是指各国都对某个案件表示放弃管辖权或者努力证明自己不是负有主要管辖权的一方（也可称之谓消极管辖冲突）。消极管辖冲突的案件往往和领海、水域发生的案件有关，积极管辖冲突则多发生在陆地主权国家领土范围内。当然，消极与积极的冲突是基于管辖者的态度和意愿而产生的从国际法的表现看，国际管辖权包括属人管辖、属地管辖、普遍管辖和保护管辖，四者之间存在的冲突包括：属人管辖与属地管辖的冲突、属地管辖与保护管辖的冲突等。。中国目前与这一类国家群签署的条约数量占整个已签署协约量的比率不高。因此，在国际法框架下开展合作更多，而可以依据的双边法律基础不十分充分。

另一类国家群是非洲国家和上合组织成员国等，与之的警务合作不同于和发达国家的合作。我国与这类国家建立的法律基础相对完备。上合组织警务合作实践总体上是先立法（完善合作条约、协约等）后实践的（打击恐怖主义犯罪的个案合作），这凸显了上海合作组织执法安全合作协约式的特征，这一特征的形成，应该说早期受到俄罗斯的影响较大。中国在立法的实践上体现出了先以丰富的实践活动为基础，逐步形成法律条文。在上合组织协約式合作形成的过程中，不断地调整国家个体的立法发展与形成的习惯。先立法、后实践的这一过程，使得上合组织在执法安全合作发展的初级阶段给外界造成了大量立法而缺少实践的印象，最近的十年逐步得到改善，由于上合组织早期不断地完善法律基础，使得后来的实践活动越来越有序，呈现出依法反恐合作的鲜明特征。

（三）协约合作机制的发展

上合组织的两家重要的支撑性车轮被认为是安全和经济。而安全问题是上合组织存在的核心要务，尤其是该组织确定以反恐合作为主要目标以来，持续不断构建法律基础，并以成员国双边法律基础的构建为开端的。如中俄在一系列双边法律条约框架下开展警务合作，是典型的双边合作程式。在此基础上向多边警务合作程式发展，再进一步则是在组织框架下的合作程式。上合组织框架内的反恐法律机制完善的过程是其他国际组织学习的典范。

为加强协作效力，一些法律明确主管机关责任义务。2009年签署的《公安内务部长会议关于打击跨国犯罪的联合声明》，是首个实战部门之间达成的组织框架内的行动声明，它的战略意义大于实际意义。它强调了相关国家边境地区公安、内政机关之间要密切合作。确定未来的合作意向，上合组织因此而形成了以法律形式规范下来的惯例。例如，上合组织成员国主管机关制定了《2017至2021年上合组织成员国缉毒战略方案》，积极落实《边防合作协定》[1]。由此可见，上述组织框架内的法律基础紧密地反映了对时代性、紧迫性的问题的治理意愿和方案。法完善到一定阶段，必用实践以修缮。

上合组织为能在更广泛的空间内开展合作，持续构建新的多元的法律文件，以满足本组织与外部国家、国际组织合作增多的需要。联合国大会决议使上合组织进一步利用全球组织平台，解决组织面临的问题，全面推动成员国在全球框架下的合作;2016年与东南亚国家联盟秘书处讨论了议定书相关问题;与印度尼西亚共和国国家反恐局地区多边合作部门合作，加强信息和经验的交流。

值得强调的是，上合组织框架内的法律之完善，促进了其成员国国内立法的完善，这表明上海合作组织的法律基础的建设的伟大意义。国家内部执法中也经历着接案、依法办案、完善立法的过程，即法与实践不断相互依托、彼此完善。例如，哈萨克斯坦2016年有7个关于打击恐怖主义和极端主义的法律草案提交议会审议，分别包含了打击恐怖主义和极端主义、反间谍活动、指纹和基因鉴定、缓刑、国家信息安全等草案，反映出反恐进程事关国家安全[2]。此外，立法遏制恐怖主义的网络渗透也应是反恐法律发展的方向之一。中亚其他各国的反恐法律等也得到了建设和发展。

二、上海合作组织反恐法律基础的构建

上合组织走过的漫长道路，始终伴随着法律基础的不断建立与完善，在反恐、禁毒、安保、边防和网安等领域的合作取得了丰硕成果，上海合作组织框架内的法律基础建设为地区反恐执法合作建立了坚实的基础，为国际反恐执法合作建立了基础和可能，且促进了各成员国的国内反恐立法的完善，也为确保上合组织成员国的公民及其境内其他人免受恐怖主义的威胁。

（一）形成对恐怖主义概念的统一认识，并分解动作以践行上海公约内涵

目前在地区反恐形势复杂情况下，反恐国际执法合作的空间巨大。这些将促进地区乃至世界范围的反恐执法合作进程，有助于保护“一带一路”经济发展目标在安全环境下顺利进行。法律基础的构建为国际反恐合作奠定基础。反恐是上合组织得以建立和运行的核心。上合组织正式成立之前，相关国家就通过声明不断表达了这种意愿。上合组织随后展开的反恐合作历程均是围绕反恐纲领性文件《上海公约》打击三股势力之要务而展开的。

以2005年7月5日上合组织成员国元首中华人民共和国主席胡锦涛、俄罗斯总统弗拉基米尔·普京（VladimirPutin）、哈萨克斯坦总统努尔苏丹·纳扎尔巴耶夫（NursultanNazarbayev）、吉尔吉斯斯坦代理总统库尔曼贝克·巴基耶夫（KyrgyzstanKurmanbekBakiyev）、塔吉克斯坦總统埃马洛马·拉赫莫诺夫（EmomaliRakhmonov），乌兹别克斯坦总统伊斯兰·卡里莫夫（UzbekistanIslamKarimov）在阿斯塔纳签署了指导性和方向性兼具的《上海合作组织成员国合作打击恐怖主义、分裂主义和极端主义构想》为例，该构想确定了主要合作目的、宗旨、原则、方向和形式，以及实施的机制，该构想明确提出如下行为，无论出于何种动机，在任何情况下都不得被宣告无罪，犯有此类行为的个人和组织必须追究责任：对国际和平与安全构成威胁，阻碍国家之间友好关系的发展以及基本人权和自由的行使;采取一切可能的措施在上合组织空间内打击恐怖主义、分裂主义和极端主义，而不是为被指控或涉嫌实施此类行为的人提供庇护。上合组织成员国认为，在上合组织框架内开展的反恐斗争是一项重大的外交政策任务，并认为在这一领域发展其他国际合作机制，以发展适应现代化快速应对危机的潜力并促进创新而有效的联合措施，应对新的挑战和威胁。

2009年6月15—16日成员国元首峰会签署的《上合组织反恐怖主义公约》，明确了地区范围内的反恐原则和战略。当然，它不具有直接强制性，规则较抽象，原则性较强。要发挥其作用，必须经过成员国国内法转化和上合组织成员国开展具体化、务实化的合作。

这期间的法律体系的完善重在统一认识。2016年在上合组织地区反恐怖机构理事会第29次会议上，提出了采取联合措施应对自杀式袭击，防止极端宗教思想在上合组织成员国境

内蔓延。那么，现在《反极端主义公约》正是满足上述措施之履行的法律依据。因此，建议成员国加快国内进程，落实国内配套政策，促成这一成果的最终形成。

（二）为国际执法合作的深化提供了基础

为深化国际执法合作、实现《上海公约》所提出的打击“三股势力”的目标，上合组织就涉及反恐人才培养、禁毒信息、网络、边防、防渗透、军演等问题的配套性法律体系的建立和完善，付出了努力，包括人才培养、信息合作、防渗透等涉及反恐合作的配套性法律依据建立和完善

《公安内务部长联合声明》《上合组织关于应对威胁本地区和平安全与稳定事态的政治外交措施及机制条例》《上合组织成员国政府间合作打击犯罪协定》《上海合作组织成员国反恐专业人员培训协定》《上合组织成员国边防合作协定》，均是落实上海公约要求的体现。夏欣，责任编辑：《上海合作组织成员国公安内务部长在俄签署多项合作文件》，http：//news.xinhuanet.com/photo/2009-05/19/content_11398196.htm。

2012年通过的《在该地区建立长期和平与共同繁荣宣言》，旨在打击非法移民以及其他新的挑战和安全威胁加强双边和多边合作[3]。2015年在乌法举行的该组织首脑会议通过的《上合组织直到2025年的战略》中，宣布在中期将特别重视合作，以打击旨在吸引公民参与的国际恐怖组织（以下简称ITO）的活动。信息合作领域的法律框架愈加成熟。《上合组织成员国元首关于国际信息安全的声明》《上合组织成员国保障国际信息安全行动计划》《上合组织成员国保障国际信息安全政府间合作约定》，均是对信息相关概念进行的界定。综上所述，可以看到地区反恐合作的过程是以构建法律基础、完善机构设置为主要内容的。为完善法律依据投入的前期成本较高，这是最终降低反恐实践成本的必然选择。

三、安全命运共同体的理念与内涵

（一）利益安全共同体

上合组织所在地区较长时间处于不可预见的和不确定的安全威胁之中。该地安全形势与经济发展不可分割。随着全球化形势的变化，经济的发展命运与安全的状态构成统一的相关体。各国的利益、安全相互承载;一国的境内、外的利益与安全相互承载;每个国家的国内与国外的安全互为一体。

1.国际反恐际合作的态度越来越鲜明。为求发展，中亚各国对加强反恐际合作的态度和意愿越来越鲜明，他们期待地区的稳定能给经济带来好的发展环境。对于上合组织而言，保障和维护中亚地区治安和秩序稳定是各方共同目标。阿富汗形势的险恶提高了运输成本，带来各种安全风险，这迫使中亚国家维护地区秩序安全意图增强[4]。中亚国家从未如今天这样积极地参与国际社会活动、憧憬在国际舞台中扮演重要的角色展现自己，以期获得更多的援助、支持和发展的机会。

2.共同利益体日渐增多。

中亚国家与中国地理相邻，大型的设施、工程、项目所涉及的利益所属国越来越多元。在哈萨克斯坦的街道上可见若干中哈合资的新品牌汽车，当地人介绍说是中哈制造，这一中哈合资的新的汽车品牌的商业产品所涉及的利益相关者包括中哈两国相关投资人、从业人员、经营人员等等，甚至包括当地政府的税收者。

3.维护地区安全的措施应该是多元而综合性的。

中亚国家作为上合组织的重要成员国，该地区跨国犯罪的复杂形势之根源与其贫困状况不无关系。从经济学观点看，可以认为，恐怖主义问题的本质也离不开民生的问题，恐怖主义发展出现了贫民化与世俗化特征，其背后是资源、社会财富分配的不平衡问题。这不是警务合作一种途径能够完全解决得了的。因此，政治、经济、社会、宗教、人文、民族政策等领域的反恐策略是一体的，他们可以作为宏观层面上解决贫困与地区经济、资源的平衡问题的战略选择;而执法安全合作则以行动力上的应对优势发挥着战术层面的作用。当然，恐怖主义等非传统安全的破坏力可以导致民生问题受到影响，治理恐怖主义、毒品犯罪、有组织犯罪等问题是解决当地民生问题的一部分。这一问题本质不是中国、中亚、俄罗斯等国、地区面临的特殊问题，而是全球面临的普遍性问题。政治、经济、社会、宗教、人文、民族政策等宏观的战略层面的综合应对，仅仅依赖行动部门的执法应对，不可能很好地解决问题。警务合作，相对于上述其他的综合性的应对，仅是一种缓解地区安全问题的手段。缓解不是根除。上合组织地区安全秩序的维护应该是一个综合性的应对体系。

（二）上合组织安全共同体

“上海精神”（ShanghaiSpirit）和“北京共识”（BeijingConsensus）是今日命运共同体的认识形成的实践基础。前者是乔舒亚·拉莫（JoshuaRamo）2004年提出的，他认为中国在其特定体制下实现了自己的和平崛起。“上海精神”的提出整整20年之久。随着缺乏安全风险防范经验的中亚国家参与国际事务的实践活动增多，对防范非传统安全威胁的国际合作之态度越来越积极和开放，并前所未有地期待获得“维护地区安全的国际支持”。客观上中国在该地区的战略利益、投资份量越来越重。仅能源设施的安全保护任务就足够艰巨。“一带一路”核心国——中亚国家是中国投资建设的“三油一气”的国际能源运输系统的重要投资目的国、过境国，他们地理上正处在“火药桶”上：费尔干纳山谷——恐怖主义的策源地上。2014年美国从中亚和南亚撤出部分武装力量所带来的真空被各种势力填补。安全环境发生的变化会对成员国和地区经济、文化的发展产生影响。一些爆恐事件间接地伤及中国整体利益、海外人员和企业的安全，破坏地区稳定和发展。中国走出去及正致力于走出去的经济体、人、物、财的安全处境，与其所属国、所在国的安全密切相关。上述要素走出去之后的身份、属性开始发生变化，如同一辆中哈合资的汽车制造厂，体现了各方利益的共同体，也体现了安全命运的共同體。一个利益体的安全维系着所在国、投资国、派出国以及相关人员、财务等众多利益攸关方的安全，而非单独体一方的安全。这就是因跨境、跨地区而形成的共同安全。这样说来，走出去企业的经营活动之安全保护以及跨国能源设施的安全保护，需要利益攸关方共同关注。针对跨国能源设施、大型基础建设工地的袭击，损害的不仅是中方利益安全，还包括驻在国及其公民、企业的利益安全。海外安全保护是以保护共同利益安全为愿景、实现共赢的战略。我们不是生活在和平世界，而是生活在和平的国家。然而，世界是联系的，不能将世界形势置身度外，尤其是当前呈现的国内矛盾国际化、国际矛盾国内化、内外安全一体化的趋势，强化了主权国家安全命运共同体的认同。疫情以来，中国不断提供给地区国家抗疫物资，用实际行动诠释了安全命运共同体的价值观。

如今，反恐警务合作发展到了不得不平衡世界反恐资源的关键时刻。因为资源、能力、手段的不平衡，反恐的效果也出现不平衡性。作为上合组织的主导国，中国和俄罗斯都经历了安全观的转型[5]。个人利益与国家利益相互承载。

（三）上合组织协约式的安全合作机制极大促进成员国国内法的发展

联合国早在20世纪60年代就开始关注恐怖主义问题，并制定了相关公约和议定书，但并未正式形成明确界定恐怖主义概念的公约。哈、吉、俄、塔、中国都有独立的反恐法，其中哈萨克斯坦还于2010年签署了《关于哈萨克斯坦部分反恐法律的修改和补充规定》（2010年4月8日第266-1V），对相关的5部法律和12部法规进行了修改。

不论是中国，还是俄罗斯和中亚各国，各国反恐法都强调了国际合作的重要性，并且包含了较强的处置性、基础性、预防性。这一特性非常有助于落实上合组织的反恐决议的落实和反恐合作的深化。上海合作组织法律基础完善的空间巨大，尤其网络反恐法律基础的完善空间巨大。目前的地区反恐形势变得复杂和严峻，恐怖主义组织极尽可能地借用了21世纪人类最伟大的发明——在网络培植和发展自己的势力，并跨越了国家的地理边界，进行全球的、地区间的、国家间的各种组合和联合。因此，主权国家必须充分利用资源和地区性组织的资源，开展网络反恐。任何行动都要有法律基础。

（四）上合组织安全命运共同体发展之展望

从安全保护共同体视角看“一带一路”与上海合作组织共同维护地区安全。“一带一路”倡议正是从战略上直面该地区的核心问题的症结、即跨国犯罪形成的根源性因素即贫穷问题[6]。该倡议是从深层次化解该地区不稳定的内生性、根源性的因素，从走出去的经济体，到安全、人文、政治等领域，一一惠及。“一带一路”是以发展经济为切入点带给地区福祉的倡议，它一边解决地区的内生性的贫困因素，一边解决贫困因素所导致的恐怖主义产生的根源性因素。

“带”“路”的实际意义是经济体自东向西地走出去。但对于沿线的中亚国家，思考更多的是可不可以自西向东走进中国？中亚国家尽管不是“带”、“路”的终点，但已迫不及待地期待分享中国市场的经验和成果。如他们想把中亚地区的农产品带到中国来，这表明了他们共同发展经济的美好愿望。这再次见证了“一带一路”建设的伟大意义，从经济、社会、安全等领域促进人们思想上、认识上的相互认同，也诠释了“带”“路”不是单方向的，是双方向的，是互利共赢的。

一国的对外战略的成功施行往往需要战略中所涉及的对象国的政策、主张的支持，对象国的发展规划对“一带一路”的建设能够产生重要的推动作用。两个伟大的对接代表着国家间创新合作动力，借力国际倡议满足国内求变的需要。中国是最大的利益安全的保护者和关切者。中国逐步从造福利益攸关方的倡导者、参与者转向引领者，因此也就成为最大的利益安全保护的关切者。

[参考文献]

[1]张恒龙.“一带一路”与中亚的繁荣稳定[M].上海：上海大学出版社，2017：107.

[2]СемьзаконовопротиводействиитерроризмуиэкстремизмувносятсявпарламентКазахстана，Russian.News.Cn，http：//russian.news.cn/2016-09/02/c_135652662.htm，09-02-2016.

[3]ИскандаровАкбаршо，БезопасностьинитеграциявцентральнойАзии：РольОДКБИШОСЖУРНАЛ，ЦентральнаяАзияиКавказ，2013.

[4]李雅菲，唐文睿.“新絲绸之路”计划与美国中亚战略走向探析[J].北华大学学报（社会科学版），2016（5）：71-75.

[5]王树春，张娜.安全观转型与上合组织联合军演[J].亚太安全与海洋研究，2018（6）：80-95，123-124.

[6]张杰.“一带一路”之中亚地区跨国犯罪形势及其社会因素分析[J].四川警察学院学报，2018（1）：11-16.

〔责任编辑：刘阳〕