中国对外投资管理的历史演变：管理方式、投资主体与政策目的

郝宇彪 张志勤 云 吉吉

21 世纪以来，伴随着中国经济快速发展以及国家实行鼓励企业对外直接投资的政策，中国对外直接投资不断增加。根据《2019 年中国对外直接投资统计公报》，2019 年中国对外直接投资流量为1369.1 亿美元，仅次于日本，连续两年位居世界第二；2019 年末中国对外直接投资存量达2.2 万亿美元，次于美国（7.7 万亿美元） 和荷兰（2.6 万亿美元），位居世界第三①。经过改革开放40 余年的发展，中国已经从“储蓄与外汇双缺口”国家转变成为对外资本输出大国。在这样的背景下，中国对外投资管理经过怎样的发展历程？从国家层面出发，中国对外投资的目的是什么？本文拟从管理方式、投资主体以及政策目的等三个方面阐述中国对外投资管理的政策演变，以求能够对中国对外投资管理管理形成清晰的逻辑认识，进而从对外投资的角度阐释中国特色社会主义市场经济制度形成的现实逻辑。

一、第一阶段（1978—2000 年）：探索起步阶段

改革开放以前，新中国在对外经济关系方面实行的是一种坚持经济主权独立、努力争取国际合作，但事实上自力更生的发展战略。这种发展战略追求的目标是在资金、技术、劳动力、生产资料、市场等方面实现尽可能全面的自给自足，尽可能减少对外部条件的依赖，即使在有限范围内利用，也是为了促进国内自力更生的能力。之所以执行这种相对谨慎的经济发展战略，主要源于两个因素：一是新中国成立后所面临的国际经济与政治环境；二是“四人帮”对自力更生方针的歪曲。需说明的是，在这个时期，基于政治与外交的需要，中国对第三世界国家进行过一些资金、物资、技术及劳务输出，但属于对外援助，并非对外直接投资。1978年12 月党的十一届三中全会确立以经济建设为中心，实行改革开放，从此拉开中国改革开放的序幕。1982 年9 月党的十二大进一步提出：“实行对外开放，按照平等互利的原则扩大对外经济技术交流，是我国坚定不移的战略方针。”“扩大对外经济技术交流，目的是增强自力更生的能力，促进民族经济的发展，而决不能损害民族经济”②。1987年10 月党的十三大继续肯定对外经济合作的方向：“进一步扩大对外开放的广度和深度，不断发展对外经济技术交流与合作。今后，我们必须以更加勇敢的姿态进入世界经济舞台，正确选择进出口战略和利用外资战略，进一步扩展同世界各国包括发达国家和发展中国家的经济技术合作与贸易交流，为加快我国科技进步和提高经济效益创造更好的条件。”“中外合资企业、合作经营企业和外商独资企业，也是我国社会主义经济必要的和有益的补充。应当切实保护国外投资者的合法利益，进一步改善投资环境”③。1992 年10 月召开的党的十四大提出：“必须大胆吸收和借鉴世界各国包括资本主义发达国家的一切反映现代社会化生产和商品经济一般规律的先进经营方式和管理方法。国外的资金、资源、技术、人才以及作为有益补充的私营经济，都应当而且能够为社会主义所利用。”由此来看，这一阶段，尽管对外经济合作在中国经济发展中的作用不断得到肯定，但总体而言，关于对外经济合作的定位一直是中国社会主义经济建设的有益补充。因此，从对外开放战略来讲，1978—1992 年间，中国坚持自力更生为主，对外经济合作为辅。对外开放主要体现在以下几个方面：一是对外开放理念的形成；二是以兴建经济特区为突破口，打造吸引外商投资的环境；三是吸引出口型外商投资，大力发展加工贸易。四是推进外贸与外汇管理体制改革，增强本土企业出口创汇能力。④1992 年以后，对外开放思路转为“充分利用两种资源、两种市场”，但主要体现在外贸体制改革与利用外资方面。2000 年之前，中国对外投资处于试验探索的起步阶段。

（一） 对外投资管理实行严格审批制

1979 年8 月国务院颁布《关于经济改革的15项措施》，第13 条提出“出国开办企业”，由此为中国企业对外投资提供政策支撑。1979 年11 月，北京市友谊商业服务公司投资22 万美元与日本东京丸一商事株式会社合资在东京开办“京和股份有限公司”，成为改革开放后中国企业对外投资的标志性事件。但由于中国外汇储备有限，且企业不具备海外投资经验，因此对外直接投资受到严格管制。1983 年，《关于在境外举办非贸易性企业的审批和管理规定（试行稿）》颁布，对外经济贸易合作部被确定为对外投资审批和管理的归口部门，其他部委和省、市相关部门对涉及对外投资事务实行层层审批上报。1984 年5 月，对外经济贸易合作部发布《关于国外和港澳地区开办非贸易性合资企业的审批通知权限和原则的通知》。1985 年2 月，对外经济贸易合作部又发布《关于在国外开设非贸易性合资经营企业的审批程序和管理办法》，明确对外投资审批的规范性流程。截至1985 年底，经中国政府批准的中方企业累计投资仅1.97 亿美元。1986 年以后，海外投资规模不断扩大，1990 年底，海外投资存量达到18.63 亿美元。

然而，对外投资行为中的一些乱象如走私、投机倒把频频出现，资产流失愈发严重。1991 年3月，国家计划委员会向国务院报送《关于加强海外投资项目管理的意见》，指出“中国尚不具备大规模到海外投资的条件，到海外投资办企业主要应从中国需要出发”；符合要求的项目“要在国家宏观管理下有目的、有计划地进行，必须严格按规定的审批程序办理”；由此成为20 世纪90 年代中国对外投资政策的基调⑤。此后，相继出台《国务院批转国家计委关于加强海外投资项目管理意见的通知》 《关于暂停海外企业和进一步加强海外投资管理的通知》 《境外投资财务管理暂行办法》，约束对外投资流程，规范海外投资行为。

（二） 对外投资主体以国企为主

改革开放前20 年，中国经济体制一直处于探索性的转轨阶段，国有经济占据绝对性的主体地位。另外，对外投资实行严格的审批制度，国内企业参与国际竞争的意识和能力比较弱，因此，中国对外直接投资发展比较缓慢，突出表现在中国参与对外直接投资的企业数量并不多，投资规模偏小，投资主体以国有企业为主。

1984 年以前，对外直接投资的投资主体基本上属于少数大型的国有贸易集团，例如中信公司、中粮集团和中石化等。1985 年以后，参与对外投资的企业类型不断增多，除外贸类企业外，工业企业、科技企业、金融保险企业等纷纷参与海外投资。该阶段参与对外投资的企业主要为三大类：一是以华润、中化、中国冶金、五矿等代表的中央各部委及各省市开办的各类专业外贸企业；二是以首钢、二汽等为代表的大型国有工业企业；三是以中国银行、中信集团为代表的金融企业。除上述三类大型企业外，还有许多中小型企业，但投资规模相对较小⑥。

由于对外投资主体以国有企业为主，国有资产管理局1992 年发布《境外国有资产登记管理暂行办法及实施细则》，1993 年发布《关于用国有资产实物向境外投入开办企业的有关规定》，以对投资主体进行管理，对国有资产进行管控，防止国有资产流失。

（三） 对外投资政策目的是为了弥补国内市场与资源的不足

就对外投资的行业与区域分布而言，1984 年以前，投资行业主要集中在餐饮、贸易、境外工程承包等领域，投资目的地主要分布在发展中国家和中国香港、中国澳门等地区；1985—1991 年，对外直接投资范围进一步扩大，涉及行业则由原先的餐饮、贸易、境外工程承包扩展到服务业、工农业生产加工、资源开发、交通运输、机械制造加工等20多个领域，投资区域遍布全球105 个国家和地区，但仍以新加坡、马来西亚、泰国等投资区域较为集中的亚洲国家和我国港澳地区为主；1992 年，随着中国市场经济导向得以确立，对外投资规模快速扩大。然而，由于经济过热，从1993 年下半年开始，国家实施经济紧缩政策，对海外投资业务也进行清理和整顿。这一时期的投资方向呈现跨行业、跨部门的交叉发展趋势，投资区域遍布五大洲140 个国家和地区，但区域重心仍在美国、日本、澳大利亚、加拿大、新加坡、德国等发达国家或中国港澳地区。

尽管投资行业和投资区域不断扩大，但这一时期的中国企业还处于“原始积累”的初步发展阶段，投资规模较小。截至1997 年底，中国对外投资企业累计数目为2143 个，累计投资额179 亿美元，平均每个企业的累计投资额仅835.3 万美元。其中有些项目在引进技术、提供国内短缺资源等方面起到了一定的积极作用，但有些项目预期效果不明显，甚至出现企业亏损。就对外投资的政策目的而言，按照1991 年3 月《关于加强海外投资项目管理的意见》的政策指导，“到海外投资办企业主要应从我国需要出发，侧重于利用国外的技术、资源和市场以补充国内的不足，并在平等互利的基础上加强“南南”合作，推动我国与第三世界国家友好合作关系的发展。”就前述的三类企业而言，外贸类企业海外投资目的一方面在于拓展中国产品的海外市场，另一方面在于进口国外丰富的资源支持国内发展；工业企业海外投资的目的则是直接利用当地的原材料进行生产；金融企业海外投资的目的是在国际市场上筹集国内经济发展所需的资金。因此，这一阶段中国海外投资可分为两类：争取利润的市场寻求型和服务国内经济发展的资源寻求型⑦。

二、第二阶段（2001—2012 年）：促进发展阶段

随着对外投资规模的不断扩大和投资经验的不断积累，企业“走出去”不断受到肯定，并逐渐上升至国家战略层面。1997 年，党的十五大提出：“更好地利用国内国外两个市场、两种资源，积极参与区域经济合作和全球多边贸易体系，鼓励能够发挥我国比较优势的对外投资”。1997 年12 月4日，全国外资工作会议提出：“我们不仅要积极吸引外国企业到我国投资办厂，也要积极引导和组织国内有实力的企业走出去，到国外投资办厂，利用当地的市场和资源。引进来和走出去，是我们对外开放方针的两个紧密联系、相互促进的方面，缺一不可。”2000 年10 月，党的十五届五中全会提出实施“走出去”战略，努力在利用国内外两种资源、两个市场方面有新的突破。随后，“走出去”战略思想被列入国家发展规划，《中华人民共和国国民经济和社会发展第十个五年计划纲要》提出，鼓励能够发挥中国比较优势的对外投资，扩大国际经济技术合作的领域、途径和方式。党的十六大报告更加明确提出，坚持“引进来”与“走出去”相结合的方针，全面提高对外开放水平。

近年来，我国法学界、经济学界、政治学界等理论界和国家发改委、外交部、商务部等部门从不同学科和角度加强“一带一路”建设的基础理论和应用对策研究，很多地方召开了关于“一带一路”建设的理论研讨会，涌现了一些专门性、综述性研究成果。“从研究成果的总体分布来看，社会科学成果最多，人文科学较少，自然科学最少。”①在有关“一带一路”建设的社会科学成果中，法学研究成果较少，国际法领域的研究成果更少。

（一） 对外投资管理转变为核准制

2003 年中国开启简化对外投资管理程序的试点工作，依据《关于做好境外投资审批试点工作有关问题的通知》 （商合字〔2003〕 第16 号），在北京、天津和上海等12 个省市地区开展下放审批权的改革试点工作⑧。2004 年7 月16 日，国务院发布《关于投资体制改革的决定》，目标在于“改革政府对企业投资的管理制度，按照“谁投资、谁决策、谁受益、谁承担风险”的原则，落实企业投资自主权”⑨。按照上述改革目标，提升企业对外投资自主权，2004 年10 月9 日，国家发改委出台《境外投资项目核准暂行管理办法》 （第21 号令），其中明确规定：“中央管理企业投资的中方投资额3000 万美元以下的资源开发类境外投资项目和中方投资用汇额1000 万美元以下的其他境外投资项目，由其自主决策并在决策后将相关文件报国家发展改革委备案”；“中方投资额3000 万美元及以上的，由国家发展改革委核准，其中中方投资额2 亿美元及以上的，由国家发展改革委审核后报国务院核准”；“中方投资用汇额1000 万美元及以上的境外投资项目，由国家发展改革委核准，其中中方投资用汇额5000 万美元及以上的，由国家发展改革委审核后报国务院核准”。⑩由此，标志着中国企业对外投资由“审批制”转变为“核准（备案） 制”。之后，商务部2005 年10 月出台《境外投资开办企业核准工作细则》，从东道国投资环境、安全状况、与中国的政治经济关系、是否符合中国境外投资导向政策、地区布局等八个方面规定核准细则⑪；2009 年3 月颁布的《境外投资管理办法》进一步下放了核准权限、简化核准程序，对外投资管理体制不断向便利化发展。

（二） 投资主体趋于多元化

随着2000 年“走出去” 战略正式开始实施，中国对外直接投资呈现出加速发展的态势。尽管受到国际金融危机的冲击，全球FDI 在2007 年达到峰值后显著下降，但中国对外直接投资却保持持续快速的增长。该时期中国对外直接投资的投资主体日趋多元化，从单一的国有企业向多种所有制经济主体并存转变，尽管国有企业在中国对外直接投资存量中占据绝对领先地位，但民营企业对外直接投资的数量和规模日趋增加⑫。

民营企业对外投资的迅速发展是中国经济体制改革的结果。1998 年以前，民营经济的法律地位及其在中国特色社会主义市场经济制度中的作用还不够明确，因此民营经济的发展受到明显制约，遑论成为对外投资的重要部分。1999 年3 月15 日，第九届全国人民代表大会第二次会议通过的《中华人民共和国宪法修正案》明确指出：“国家在社会主义初级阶段，坚持公有制为主体、多种所有制经济共同发展的基本经济制度。”“在法律规定范围内的个体经济、私营经济等非公有制经济，是社会主义市场经济的重要组成部分。”“国家保护个体经济、私营经济的合法权利和利益。国家对个体经济、私营经济实行引导、监督和管理。”⑬2004 年3月14 日，第十届全国人民代表大会第二次会议通过的《中华人民共和国宪法修正案》又增加“国家鼓励、支持和引导非公有制经济的发展”。在“走出去”战略的引导下，为贯彻对外投资管理体制改革，推动非公企业对外投资发展，2005 年2 月24日国务院出台《关于鼓励支持和引导个体私营等非公有制经济发展的若干意见》，其中第十八条提出“鼓励和支持非公有制企业扩大出口和‘走出去’，到境外投资兴业，在对外投资、进出口信贷、出口信用保险等方面与其他企业享受同等待遇。鼓励非公有制企业在境外申报知识产权。”⑭在此基础上，2007 年商务部、财政部、中国人民银行、全国工商联发布《关于鼓励和支持非公有制企业对外投资合作意见》，明确提出“鼓励支持和引导非公有制企业对外投资、对外承包工程、对外劳务合作等多种形式，积极参与国际竞争与合作，形成一批有较强国际竞争能力的跨国企业”。上述文件的实施为非公企业对外投资奠定了坚实的制度和法律基础。

根据《2012 年中国对外直接投资统计公报》，非金融类对外直接投资777.3 亿美元，其中国有企业占46.6%，有限责任公司占36.2%，股份有限公司和股份合作企业各占5.4%，私营企业占2.9%，外商投资企业占2%，其他占1.5%。⑮从对外直接投资企业数量来看，2012 年末，中国对外直接投资者达到了1.6 万家，其中有限责任公司占62.5%，国有企业占9.1%，私营企业占8.3%，股份有限公司占7.4%，股份合作企业和外商投资企业各占3.4%，港、澳、台商投资企业占2.2%，个体经营占1.6%；集体企业占0.8%，其他占1.3%。需要指出的是，2003 年时国有企业数量占比高达43%，有限责任公司占比22%。因此，投资主体多元化特征明显。

（三） 对外投资政策目的是为了促进国内经济高增长

图1 1992—2012 年中国对外投资流量

2001 年中国加入WTO 以后，如何充分利用“两个市场、两种资源”服务于中国经济的高速增长，进一步提升对外经济合作与国内经济发展之间的互动作用，是中国对外开放的总体政策目标。在对外投资方面，2005 年10 月出台的《境外投资开办企业核准工作细则》指出，企业对外投资应符合以下境外投资导向政策：第一，带动国内具有比较优势的产品、设备、技术和服务等出口和劳务输出；第二，能够利用国外先进技术和先进管理经验，提高企业的技术研发能力和国际竞争力；第三，有助于企业实施品牌战略，创立国际名牌⑯。

2002 年以后，中国对外投资流量明显加速，连续多年位列全球对外直接投资流量前三位。2012 年对外投资流量为878 亿美元，是2002 年对外投资流量的33 倍；2012 年底对外投资存量达到5319.4亿美元，是2002 年存量规模的18 倍。从地域分布来看，中国对外直接投资分布在全球的179 个国家（地区），占全球国家（地区） 总数的76.8%；从行业分布来看，中国对外直接投资覆盖国民经济所有行业类别，其中存量超过100 亿美元的行业有：租赁和商务服务业、金融业、采矿业、批发和零售业、制造业、交通运输业/仓储和邮政业、建筑业，上述七个行业累计投资存量4913 亿美元，占中国对外直接投资存量总额的92.4%。

从前五大主要投资行业的细分行业来看，租赁和商务服务业主要为投资控股；金融业中货币金融服务占65.2%；采矿业主要分布在石油和天然气开采业、黑色金属、有色金属矿采选业；批发和零售业主要为贸易类投资；制造业主要分布在汽车制造业、通信设备/计算机及其他电子设备制造业、化学原料及化学制品制造业、专用设备制造业、有色金属冶炼及压延加工业、纺织业、食品制造业、电器机械制造业、医药制造业、通用设备制造业、纺织服装/装饰业、黑色金属冶炼及压延加工业、橡胶和塑料制品业等。从中国在全球价值链分工中的地位来看，上述对外投资行业中，除通信设备等少数行业外，在绝大多数行业领域，中国企业并不具备明显的技术优势。微观层面的投资动机大致可分为三类：一是“资本换资源”的自然资源寻求型（如采矿业）；二是“以资本换技术”的战略要素寻求型（如制造业）；三是服务中国对外贸易的市场寻求型（如租赁和商务服务业、金融业、批发和零售业）。由此，对外投资通过获取资源、技术以及这一阶段我国拓展海外市场为我国经济的快速发展提供支撑。

三、第三阶段（2013 年至今）：趋向成熟阶段

中国加入WTO 以后，国际贸易与国际投资合作规模迅速增长，中国国际收支长期处于“双顺差”的失衡状态。由此，人民币汇率、改革国际收支调整以及其他相关宏观改革的压力持续增加。在这样的背景下，党的十七大报告提出“坚持对外开放的基本国策，把‘引进来’和‘走出去’更好结合起来，扩大开放领域，优化开放结构，提高开放质量，完善内外联动、互利共赢、安全高效的开放型经济体系，形成经济全球化条件下参与国际经济合作和竞争新优势。”⑰2008 年发生的美国次贷危机引发了国际金融经济危机，世界经济进入衰退、恢复和调整时期，经济全球化面临新的形势。中国的开放型经济不仅面临培育参与国际经济竞争合作新优势的挑战，同时还面临更深入参与全球经济治理的新机遇，这就对开放型经济的内涵以及提法提出了修改、充实和完善的进一步要求。党的十八大报告修改了开放型经济体系的三个定语的位置和提法，提出：“全面提高开放型经济水平。适应经济全球化新形势，必须实行更加积极主动的开放战略，完善互利共赢、多元平衡、安全高效的开放型经济体系。要加快转变对外经济发展方式，推动开放朝着优化结构、拓展深度、提高效益方向转变。”党的十八届三中全会提出了“构建开放型经济新体制”、党的十八届五中全会提出发展更高层次的开放型经济，完善互利共赢开放战略，这些都是在新形势下对开放型经济理论的补充和完善。

（一） 党的对外投资管理推行备案制

根据党的十八大对于开放体制建设的要求，为促进对外投资实现高质量发展，充分体现企业主体地位，简化审核管理程序，相关部门大力推进“简政放权、放管结合、优化服务”，投资便利化取得实质性进展，为“走出去”实现跨越发展奠定制度基础⑱。为促进和规范境外投资，加快境外投资管理职能转变，2014 年4 月11 日，国家发改委出台《境外投资项目核准和备案管理办法》，其中规定：“中方投资额10 亿美元及以上的境外投资项目，由国家发展改革委核准。”“涉及敏感国家和地区、敏感行业的境外投资项目不分限额，由国家发展改革委核准。”除此之外的境外投资项目实行备案管理⑲。相比2004 年出台的《境外投资项目核准暂行管理办法》，核准范围及程序大幅缩小和简化，标志着中国对外投资管理由“核准制”转变为“备案制”。2014 年12 月27 日，国家发改委发布第20 号令——《国家发展改革委印发关于修改〈境外投资项目核准和备案管理办法〉和〈外商投资项目核准和备案管理办法〉 有关条款的决定》，规定除涉及涉及敏感国家和地区、敏感行业的境外投资项目，其余境外投资项目一律实行备案管理。⑳

与此同时，2014 年10 月6 日，商务部颁布实施新的《境外投资管理办法》，其核心宗旨在于促进和规范境外投资，提高境外投资便利化水平。实施新的《境外投资管理办法》后，商务部减少了约98.5%的核准事项，有利于提高企业经营决策效率和政府的管理效率，充分体现了完善社会主义市场经济体系的改革精神和法制精神。2015 年，中国对外直接投资额首次超过吸收利用外资额，成为对外直接投资净流出国。为加强境外投资宏观指导，优化境外投资综合服务，完善境外投资全程监管，促进境外投资持续健康发展，维护中国国家利益和国家安全，2017 年12 月26 日，国家发改委发布《企业境外投资管理办法》，总体确立“鼓励发展+负面清单”的管理办法，强化对外投资政策的透明度和引导性。

（二） 投资主体以非国有企业为主

党的十八大以来，中国特色社会主义市场经济的改革不断深化，“自由贸易试验区”建立范围不断扩大，混合所有制改革不断提速，中央的各类政策积极支持非公有制企业提升对外合作水平。由此，非国有企业逐渐替代国有企业成为对外直接投资的重要主体。

根据《2019 年中国对外直接投资统计公报》，2019 年中国对外非金融投资存量中，国有企业占50.1%，比2018 年上升2.1 个百分点，但相比2012年降低9.7 个百分点；非国有企业占49.9%，其中有限责任公司占15.3%，股份有限公司占3.4%，私营企业占7.6%，个体经营占6.9%。相比2012 年，有限责任公司占比下降9.9 个百分点，私营企业和个体经营合计占比上升13.3 个百分点。

从企业数量来看，2019 年末，中国对外直接投资企业达2.75 万家，其中，有限责任公司占38.4%，私营企业占27.4%，股份有限公司占12.1%，外商投资企业占5.3%，国有企业占5%，港澳台商投资企业占3.8%，个体经营占2.4%，股份合作企业占1.3%，集体企业占0.4%，联营企业占0.2%，其他占3.7%。相比2012 年，有限责任公司下降24.1 个百分点，国有企业下降4.1 个百分点，私营企业和个体企业合计上升19.9 个百分点。非国有资本在对外投资中占据主导地位。

（三） 对外投资政策目的是互利共赢、共同发展

截至2019 年末，中国对外投资存量达到21988.8 亿美元，是2002 年末存量的73.5 倍，占全球外国直接投资流出存量的份额由2002 年的0.4%提升至6.4%，在全球排名由第25 位上升至第3位。从地区分布来看，亚洲占66.4%，拉丁美洲占19.8%，北美洲占4.6%，欧洲占5.2%，非洲占2.0%，大洋洲占2%；对发展中经济体投资存量占比87.3%。相比2012 年的地区分布而言，亚洲占比下降2.1 个百分点，拉丁美洲上升6 个百分点，非洲占比下降2.1 个百分点，欧洲占比下降1.8 个百分点，北美洲占比下降0.2 个百分点，大洋洲占比下降0.8 个百分点。总体而言，对拉丁美洲地区的投资有所上升，发展中经济体占比上升1 个百分点。

2013—2019 年，中国对“一带一路”沿线63个国家投资流量稳步增加，2013 年为126.3 亿美元，2017 年最高时达到201.7 亿美元，2019 年为186.9 亿美元，累计直接投资1173.1 亿美元，设立企业1.1 万家，涉及18 个行业。“一带一路”逐渐成为中国对外投资的重要载体，引领对外投资进入新时代。2017 年5 月，首届“一带一路”国际合作高峰论坛发布的《推进“一带一路”贸易畅通合作倡议》提出，“各方愿加强投资合作，探索创新投资合作模式，促进更多富有质量和效率的投资。”“沿线国家呼吁加大区域价值链投资，开展国际产能合作，共建经贸产业合作区，并采取其他增进优势互补的举措，实现互利共赢。”㉑

第一，推广境外经贸合作区模式，贯彻合作共赢理念。所谓境外经贸合作区，即中国企业通过在境外设立的中资控股的独立法人机构，投资建设的基础设施完备、主导产业明确、公共服务功能健全、具有集聚和辐射效应的产业园区㉒。境外经贸合作区最早于1995 年10 月中央召开的改革援外工作会议上提出，初衷是帮助发展中国家建立像厦门、深圳一样的特区，促进其发展，是对外援助方式的创新㉓。1998 年10 月，第一个境外合作经贸区——中埃苏伊士合作园区成立。后续的发展表明，境外经贸合作区模式是中国发展经验的海外移植，发挥平台性作用，一方面有利于中国中小企业的海外投资，另一方面可以帮助改善发展中国家及友好国家的商业运营环境㉔。“一带一路”倡议实施以来，境外经贸合作区模式发展成为中国与沿线国家投资合作的重要机制。2015 年6 月，由商务部合作司牵头，“中国境外经贸合作区投资促进工作机制”成立，境外合作区步入快速发展通道。据商务部网站公开数据，截至2019 年11 月底，中国在沿线国家建立合作区82 家，累计投资340 亿元，上缴东道国税费43 亿美元，为当地创造37 万个就业岗位㉕。综合来看，境外经贸合作区契合了所在国经济和产业的发展诉求，也是我国实现产业结构调整和全球产业布局的重要承接平台，并能让世界理解中国和“一带一路”国家合作共赢的投资理念㉖。

第二，注重生产能力输出，以促进共同发展为导向。“一带一路”倡议实施以来，与西方发达经济体的规则导向不同，中国对外投资以发展为导向。对外投资注重以下两个方面：

一是产能输出。加入WTO 以后，中国制造业水平不断提升，成为“世界工厂”。但伴随着中国经济发展方式的调整，许多产业的产能呈现过剩状态。与此同时，“一带一路”沿线许多国家工业发展水平较低，由此可以针对不同国家的投资需求，输出相应产业的产能。2015 年5 月，国务院印发《关于推进国际产能和装备制造合作的指导意见》，指出国际产能合作的总体任务是；“与中国装备和产能契合度高、合作愿望强烈、合作条件和基础好的发展中国家作为重点国别，并积极开拓发达国家市场，以点带面，逐步扩展。将钢铁、有色、建材、铁路、电力、化工、轻纺、汽车、通信、工程机械、航空航天、船舶和海洋工程等作为重点行业，分类实施，有序推进。”㉗截至2019 年底，中国与40 多个“一带一路”国家签署了产能合作文件。产能输出一方面可以有利于中国的供给侧改革，推动中国高质量发展；另一方面，可以带动许多发展中经济体的产业发展。例如巨石埃及玻纤生产基地不仅是中国巨石“走出去”的里程碑，也是中埃两国经济合作的重要成果和成功典范。巨石埃及基地是中国之外全球最大的玻纤生产基地，也是非洲唯一的玻纤生产基地，填补了非洲大陆玻纤制造业的空白，也使埃及一跃成为世界第三大玻纤生产国。巨石埃及公司是目前中国在埃及投资金额最大、技术装备最先进、建设速度最快的工业制造类项目，并吸引了玻纤配套上下游企业入驻埃及和苏伊士经贸合作区，培育和带动了埃及国内复合材料产业的发展，对推动中埃两国深化经贸领域合作起到重要的示范和带动作用。

二是基础设施建设。基础设施是制约大多数沿线国家经济发展的重要因素，在此方面，中国企业采取工程承包与设备出口相互促进策略，利用中国标准的突出比较优势，更有充裕的资本积累来推动合作计划稳步落实，进而提升“南南合作”的层次，拓宽合作领域。对照历年中国对外投资统计公告中的行业分布以及《国民经济行业分类》，可将中国对外基础设施投资归为以下行业：交通运输/仓储和邮政业、电力/热力/燃气及水的生产和供应业、水利/环境和公共设施管理业。2013 年，中国对外基础设施投资存量为437.7 亿美元。自“一带一路”倡议提出后，基础设施作为沿线各国互联互通的基石，成为对外直接投资的重点领域，投资存量不断上涨。2014 年，中国对外基础设施投资存量为510.5 亿美元，增长14.3%。到2019 年，投资存量达到1128.9 亿美元，较2013 年增长一倍之多。其中交通运输/仓储和邮政业是中国投资的重点行业，近10 年来，中国对该行业的投资一直呈增长趋势。到2019 年，共有765.3 亿美元投入到东道国的铁路、公路、机场、港口等建设部门，助力各国间的互联互通。其次是电力/热力/燃气及水的生产和供应业。到2019 年，中国共投资330.6 亿美元帮助东道国开发能源、资源，以满足东道国居民对水、电、气等必需能源的需求，为当地的民生改善、工业发展、经济增长等做出贡献。最后是中国对水利、环境和公共设施管理业的投资。到2019年，中国对该行业投资33.0 亿美元，占基础设施投资总额的2.9%，用于东道国的生态保护、环境治理以及公共设施管理等方面，助力东道国经济绿色、可持续发展，为人类命运共同体的构建添砖加瓦。

四、结论与启示

综上所述，中国对外投资发展经历三个阶段：1978—2000 年探索起步阶段、2001—2012 年促进发展阶段、2013 年至今趋向成熟阶段。改革开放以来至中国加入WTO 之前，由于中国企业发展程度尚不具备大规模走出去的条件，走私与投机倒把现象频发，且外汇储备有限，对外投资主要目的在于弥补国内市场与资源的不足，因此采取严格审批制。在民营企业发展尚处于初级阶段的情况下，投资主体以国有企业为主。中国加入WTO 以后，面临世界市场的红利，“引进来”与“走出去”相结合成为对外经济合作的主导方针，中国企业对外投资由“审批制”转变为“核准（备案） 制”。在多种所有制共同发展的指导下，非国有企业发展迅速，对外投资主体趋于多元化。对外投资目的主要在于通过获取资源、技术以及海外市场拓展为中国经济快速发展提供支撑。党的十八大以来，中国经济发展进入新阶段、新时代，对内进一步完善中国特色社会主义市场经济体制，市场在资源配置发挥主导性作用；对外推进“一带一路”倡议与全方位开放。由此，对外投资管理由核准制改变为备案制，确立“鼓励发展+负面清单”的管理思路，强化对外投资政策的透明度和引导性。随着中国特色社会主义市场经济的改革不断深化，混合所有制改革不断提速，中央各类政策积极支持非公有制企业提升对外合作水平。由此，非国有企业逐渐替代国有企业成为对外直接投资的重要主体。不断注重境外经贸合作区、生产能力输出以及基础设施发展的投资方向，充分体现中国对外投资目的在于互利共赢、共同发展。

中国对外投资管理的历史演变表明，改革开放以来，我国在追求经济发展的过程中，一直在坚定地推进社会主义市场经济建设，加大对外开放力度与范围，充分对接国际经济规则。从市场主体来看，在坚持国有经济发挥主导性作用的前提下，混合所有制改革不断深入，非国有企业在对外投资合作中的作用与角色愈发重要。最值得一提的是，当中国已发展成为全球第一大货物贸易国时，对外合作主导思想与西方发达国家截然不同，并没有强行推进经济体制的单一化与统一化以及谋求经济利益的最大化，而是在充分尊重彼此基本经济体制的前提下，强调互利共赢、共同发展为国际经济合作基本思想，这充分体现了中国的大国担当意识与人类命运共同体的基本理念。

注释：

①商务部、国家统计局、国家外汇管理局：《2019年度中国对外直接投资统计公报》，2020 年9 月16 日。

②宁玉山：《自力更生和扩大对外经济技术交流》，《经济理论与经济管理》1983 年第2 期。

③中共中央文献研究室：《十三大以来重要文献选编（上）》，人民出版社1992 年版，第23、32 页。

④隆国强：《构建开放型经济新体制》，广东经济出版社2017 年版，第2—6 页。

⑤张广荣： 《我国“境外投资”基本政策发展演变》，《国际经济合作》2009 年第9 期。

⑥韩可卫：《我国企业对外直接投资规模和结构分析》，《亚太经济》1997 年第5 期。

⑦⑧郭凌威、卢进勇、郭思文：《改革开放四十年中国对外直接投资回顾与展望》，《亚太经济》2018 年第4 期。

⑨《国务院关于投资体制改革的决定》 （国发〔2004〕20 号），2004 年7 月16 日。

⑩《境外投资项目核准暂行管理办法》 （2004 年10月9 日国家发展改革委第21 号令）。

⑪《境外投资开办企业核准工作细则》 （商合发〔2005〕527 号），2005 年10 月17 日。

⑫项义军、周宜昕：《新时代推进我国国际产能合作建设：新模式、新机制和新路径》，《商业研究》2018年第10 期。

⑬ 《中华人民共和国宪法修正案（1999 年）》（1999 年3 月15 日第九届全国人民代表大会第二次会议通过）。

⑭ 《国务院关于鼓励支持和引导个体私营等非公有制经济发展的若干意见》 （国发〔2005〕3 号），2005 年2 月19 日。

⑮商务部、国家统计局、国家外汇管理局：《2012年度中国对外直接投资统计公报》，2013 年9 月9 日。

⑯ 《境外投资开办企业核准工作细则》 （商合发〔2005〕527 号），2005 年10 月17 日。

⑰胡锦涛：《高举中国特色社会主义伟大旗帜 为夺取全面建设小康社会新胜利而奋斗——在中国共产党第十七次全国代表大会上的报告》，《中国人大》2007 年第20期。

⑱黄勇、谢琳灿：《中国对外投资发展的历史回顾、最新形势和趋势展望》，《全球化》2020 年第5 期。

⑲ 《境外投资项目核准和备案管理办法》 （2014 年4 月8 日国家发展改革委第9 号令）。

⑳ 《国家发展改革委印发关于修改〈境外投资项目核准和备案管理办法〉和〈外商投资项目核准和备案管理办法〉有关条款的决定》 （2014 年12 月27 日国家发展改革委第20 号令）。

㉑ 《推进“一带一路”贸易畅通合作倡议》，《“一带一路”国际合作高峰论坛高级别会方式“推进贸易畅通”平等主题会议发布》2017 年5 月14 日。

㉒祁欣、杨超：《境外经贸合作区建设若干问题探讨与建议》，《国际贸易》2018 年第6 期。

㉓李丹、陈友庚：《对外援助与我国境外经贸合作区建设》，《开放导报》2015 年第1 期。

㉔冯维江、姚枝仲、冯兆一：《开发区“走出去”：中国埃及苏伊士经贸合作区的实践》，《国际经济评论》2012 年第2 期。

㉕祁欣：《努力实现多方共赢 持续推动境外经贸合作区高质量发展》，《中国经济导报》2020 年3 月6 日。

㉖武常岐：《境外经贸合作区 为“一带一路”开枝散叶》，《第一财经日报》2017 年5 月17 日。

㉗ 《国务院关于推进国际产能和装备制造合作的指导意见》 （国发〔2015〕30 号），2015 年5 月16 日。