基层民警如何规范行政处罚前告知

李奋军

一、案情简介

2019年5月8日18时许，在某派出所辖区某村耕地上，杨某与张某因浇水次序发生争执，杨某拿铁锨在张某身上拍了一下，随即张某还手在杨某面部打了两下，接着二人厮打在一起，被在场群众拉开。经当地派出所于当日受案查处。经鉴定杨某与张某的伤情均为轻微伤。民警在处罚前对二人告知了拟作出处罚的事实、理由和依据。杨某未提出陈述和申辩，但张某在签署处罚前告知时陈述称，其行为属于正当防卫，要求派出所不予处罚。民警对张某的陈述口头答复称，其不构成正当防卫，在调解未果的情况下，分别根据《治安管理处罚法》四十三条第一款之规定，以殴打他人对二人处罚款500元。张某不服提起行政诉讼，某人民法院以“案件材料中没有对行为人书面陈述进行复核的证据为由”确认行政处罚决定违法并撤销了行政处罚决定。

二、案例评析

派出所民警对张某进行处罚前虽然告知了其违法的事实、理由和依据，但因张某提出陈述，只对张某陈述的理由进行了口头答复，未进行书面陈述复核，导致行政处罚决定被撤销，教训十分深刻。

行政诉讼实行举证责任倒置规则，当事人提出主张，公安机关要举证证明处罚决定行为的合法性必须提供证据证明，无证据证明可能会承担败诉的责任。在行政复议或行政诉讼中，公安机关不仅要提供实体性的案件事实的证据，也要为程序性事项提供证据。执法实务中一些派出所民警受“重实体、轻程序”的惯性思维的影响，对案件办理中的程序性事项的证据材料收集不力，影响了案件诉讼的效果。特别是行政处罚前告知作为法定程序，一旦进行不到位，直接影响行政处罚的效力。基层民警要按照执法规范化的要求，全面收集办案程序的证据材料，以防止因举证不力导致案件败诉，影响执法效果。

三、规范行政处罚前告知要注意的事项

1.规范处罚前告知的形式。

根据《中华人民共和国治安管理处罚法》《中华人民共和国行政处罚法》《公安机关办理行政案件程序规定》（以下简称《程序规定》）相关规定，公安机关在作出处罚前必须履行告知义务，具体可以分为书面告知、口头告知、公告告知三种形式。对于当场处罚案件、快速办理案件办案民警可以采用口头形式进行告知，但必须记录在案，可以采用执法记录仪进行记录;根据《程序规定》第一百六十七条的规定，适用一般程序办理的案件，必须采用书面形式或笔录形式告知，不得采用口头形式告知;公告告知必须满足两个条件：一是违法行为事实清楚、证据确实充分，二是行为人逃跑等原因无法履行告知义务，特别是案件事实不清的情况下不得以公告形式告知。

执法实务中存在的问题是部分违法行为人因抵触行政处罚，拒绝配合公安机关履行告知义务。这种情况下对违法行为人履行告知义务时也必须采用书面告知的形式，且必须做好见证以及录音录像等取证工作，违法行为人拒绝签字的情况下，在笔录中注明即可。不能因为违法行为人拒绝签字而不履行告知义务。

处罚前告知义务是行政处罚的必经程序，不论采取何种形式都必须注意留存告知过程的证据。无论口头告知还是书面告知，都必须将告知情况记录在案，并由执行告知程序的民警和违法行为人签字、盖章或者捺指印，防止违法行为人不认可办案部门已履行处罚前告知程序时无法证明程序合法。

2.规范处罚前告知的内容。

2021年7月15日施行的新《行政处罚法》对行政处罚前告知增加了新的内容。根据该法第四十四条的规定，公安机关一是要告知拟作出的行政处罚内容及事实、理由、依据，二是要告知当事人陈述、申辩、要求听证等权利。

执法实务中特别要重视告知处罚的内容，处罚内容最主要的问题是处罚的种类和幅度，直接影响违法行为人的利益的减损。以常见的殴打他人为例，根据《中华人民共和国治安管理处罚法》第四十三条的规定，处罚的内容从罚款到行政拘留跨度很大，一般情况下违法行为人可能对处以罚款不会提出申辩，但若处以拘留，当事人可能会提出申辩，告知处罚的内容要求办案民警不能滥用行政自由裁量权，必须结合案件事实、违法情节做到量罚公平。办案民警不仅要告知事实、理由、依据，而且要告知处罚的内容是拘留、罚款或者警告等何种类型的处罚，如若直接告知依据《中华人民共和国治安管理处罚法》第四十三条处罚可能仅告知了处罚的依据，但未告知处罚的内容，一旦引发行政诉讼或行政复议，可能因告知不全面影响行政处罚的效力。

要注意的问题是，公安机关在作出行政处罚决定前，告知拟作出行政处罚的种类和幅度时，违法嫌疑人提出陳述和申辩，经过审核、审批之后最终的行政处罚结果就不能重于办案部门提出的处罚意见，否则又违反了不得因违法嫌疑人的陈述、申辩而加重处罚的法律规定。

3.规范处罚前告知的时间。

根据《程序规定》第一百六十七条规定，公安机关应当在“在作出行政处罚决定前”履行告知义务。法律只是原则规定在行政处罚前履行告知义务。结合执法实践存在的问题是，部分办案民警调查尚未终结，在对违法行为人传唤询问之后即处罚前告知，收集的其他证据材料在处罚前告知之后，公安机关在未调查结束的情况下进行处罚前告知违反“先调查，后裁决”的基本原则，在调查取证未结束进行处罚前告知影响违法行为人陈述、申辩权的实现。

在执法实践中，有的民警向违法行为人同一天送达行政处罚告知书与处罚决定书，如果违法行为人口头提出陈述和申辩，但办案人员未能如实记录，导致同时告知、同时处罚，违反了“在作出行政处罚决定前”进行告知的法定义务。陈述和申辩权是基本程序权利。公安机关对被处罚人作出行政处罚的法定程序应首先告知，然后听取陈述和申辩，针对被处罚人的陈述和申辩进行复核，若陈述和申辩成立，应当重新调查核实，听取陈述和申辩理由;若证据不成立不能下达处罚决定书。如果被处罚人没有放弃陈述和申辩权利，公安机关在同一天下达行政处罚告知书与处罚决定书，明显违反法定程序。除非行为人放弃陈述权和申辩权，否则影响行政处罚的效力。

从规范执法的要求出发，办案民警应在调查终结后作出处罚决定并对违法行为人进行处罚前告知，在案件尚未调查终结的情况下不宜处罚前告知，除非违法行为人放弃陈述和申辩，办案民警在处罚前告知时，对违法行为人应该给予足够的时间进行陈述和申辩，对违法行为人的陈述和申辩应当进行复核，并留存证据，在充分听取违法行为人意见之后作出行政处罚。

4.规范处罚前告知的复核。

处罚告知程序是依法行政原则的必然要求。对违法行为人的陈述与申辩办案民警必须进行复核，当事人提出的事实、理由或者证据成立的，行政机关应当采纳。公安机关不得因当事人陈述、申辩而给予更重的处罚。

执法实务中存在的问题主要是对违法行为人的陈述与申辩不予复核或者复核不全面，或者处罚前告知的事实与处罚决定认定的案件事实不一致都可能影响行政处罚的效力。如某派出所2018年3月在办理张某寻衅滋事一案中，某派出所以张某无事生非、强拿硬要公共财物为由，依据《中华人民共和国治安管理处罚法》第二十六条第（三）项的规定，决定对张某裁决行政拘留十五日，并处罚款1000元。张某不服向法院提起行政诉讼，要求撤销某公安局作出的行政处罚决定，并赔偿其损失。一审、二审及再审法院均认为：根据《中华人民共和国行政处罚法》第三十一条、第四十一条规定，某公安局行政处罚告知笔录认定的事实与处罚决定认定的事实不一致，属于未提前告知行政相对人行政处罚的事实，应当认定该行政处罚决定不能成立。

针对处罚前告知内容与处罚决定不一致的问题，行为人提出陈述与申辩，公安机关改变定性的问题的情况下必须做到事实清楚、量罚公平，要根据拟作出处罚决定确定的行为对违法行为人进行处罚前告知，要防止处罚前告知与处罚决定“两张皮”的问题，尽量要做到处罚告知与处罚决定相一致。

5.重视处罚前告知的效力。

根据新《行政处罚法》第六十二条的规定，公安机关必须向当事人告知拟作出的行政处罚内容及事实、理由、依据，以及行為人的陈述权或申辩权。未履行处罚前告知义务或拒绝听取当事人的陈述、申辩，公安机关不得作出行政处罚决定，即使作出处罚决定会因为违反法定程序导致行政处罚的无效，充分体现了程序正确的价值。

一般情况下，公安机关大多都履行了行政处罚的告知义务，执法实务中存在的问题是告知不全面、告知不到位或对违法行为人的陈述与申辩置之不理，都会影响行政处罚的法律效力，导致行政处罚前功尽弃。

办案民警应当充分认识行政处罚前告知的程序价值，重视处罚前告知义务的履行。规范进行处罚前告知，防止因程序履行不到位导致案件败诉的后果。