中医药精准扶贫SWOT分析

赵 勇，陈曼莉

(湖北中医药大学管理学院，湖北 武汉 430065)

中医药是中华民族的瑰宝，具有“简、便、效、廉”的特点和优势，在疾病预防、养生保健、解决群众“看病贵、看病难”等方面具有不可替代的作用。党的十八大以来，以习近平同志为核心的党中央对中医药发展高度重视，先后颁布了一系列的政策文件，中医药发展迎来了战略机遇期。2020年既是全面建成小康社会之年，也是决战决胜脱贫攻坚收官之年，中医药与当前精准扶贫深度融合，发挥自身产业链长、分布广泛、经济效益高等独特优势，在巩固脱贫成果、防止“因病致贫返贫”、助力全面建成小康社会等方面扮演着重要角色。本文运用SWOT分析法聚焦中医药参与精准扶贫的优势、劣势、机会与威胁等内外部因素，通过各因素组合匹配形成发展策略，为提升中医药精准扶贫发展合力提供新的思路。

1 精准扶贫与中医药精准扶贫

2013年11月，习近平总书记在湖南湘西十八洞考察时，首次提出了“精准扶贫”。脱贫攻坚，精准是要义，精准扶贫强调针对扶贫对象实施精准识别、精准帮扶和精准管理，在找到“贫根”基础上，进行精准滴灌和靶向治疗。前国务院扶贫办主任刘永富在接受《中经在线访谈》时谈到，用我们老百姓的话，“精准扶贫”就是扶贫工作“对症下药，药到病除”[1]。中医药精准扶贫作为精准扶贫的重要组成部分，是以中医药为切入点，将中医药“简、便、效、廉”的技术特点与当前精准扶贫紧密结合，用己之长“医穷病”；献己之力“挖穷根”。中医药是助力精准扶贫的一把利剑，顺着双方利害相关的路径走下去，扶贫效果一定事半功倍[2]。

2 中医药精准扶贫SWOT分析

20世纪80年代初由美国管理学教授韦里克提出SWOT分析法即态势分析法，主要是系统分析与研究对象密切关联的优势S(Strengths)、劣势W(Weaknesses)，机会O(Opportunities)、威胁T(Threats)，从而帮助组织发挥优势，把握机遇，克服劣势，化解威胁。SWOT分析法最初运用于企业发展战略的制定，目前已广泛运用于社会各个领域。本文借助SWOT分析法，旨在研究中医药在扶贫领域的优势、劣势、机会和威胁等内外部环境(见图1)，利用中医药整体思想为深入推进精准扶贫提供意见和建议。

图1 中医药精准扶贫的SWOT矩阵分析

2.1 中医药精准扶贫的内部优势

2.1.1 中医药具有广泛的群众基础

中医药具有3000多年悠久的历史，是我国卫生保障体系的重要组成部分，在中华民族繁衍昌盛中发挥了不可替代的作用[3]。中医药作为我国独特的卫生资源，在疾病的预防治疗、康复保健等方面切实减轻了群众医疗负担、维护了患者身心健康，赢得越来越多群众的认可和好评。根据2017-2019年我国卫生健康事业发展统计公报显示，2017-2019年我国中医类医疗卫生机构就诊人次分别为101,885.4万人次、107,147.1万人次、116,390万人次，出院人数分别为3291.0万人、3584.7万人、3858.9万人，两项指标数据都呈现逐年上升态势；中医医疗服务诊疗人次、出院人数占医疗服务总量的比例由2017年的15.9%、13.6%分别增长至2019年的16.4%、14.6%，表明群众对中医药服务需求越来越高。中医药源远流长的文化和广泛的群众基础，有助于调动群众在扶贫工作中的主观能动性，激发内生动力，助力脱贫致富。

2.1.2 中医药资源能为贫困人口带来经济收益

2014年国务院副总理刘延东在与国医大师座谈时明确提出“中医药是我国独特的卫生资源、潜力巨大的经济资源、具有原创优势的科技资源、优秀的文化资源、重要的生态资源”[4]。中医药资源效益主要表现在：①潜力巨大的经济资源。我国中医药资源丰富，品种多样，且分布广泛，是一种推广性强的扶贫资源[5]。在我国“一带一路”经济发展战略的深入推进下，中医药材“走出去”步伐加快，医疗消费需求不断提升，贫困地区高速发展的种植业成为脱贫致富最直接、有效的途径。②独特的产业资源。在政府优惠政策的吸引下，企业在贫困地区进行中医药材加工运营，建设了一批中医药产业扶贫示范基地，形成农企联合经营模式，吸纳了就业人口，增加了农民的收入[6]。③ 重要的生态资源和旅游资源。随着健康中国发展战略的推动，中医药与旅游业、生态环保、绿色产品和健康养老等产业不断深度融合，形成了多元化、可持续性、效益高的精准扶贫模式。中医药产业链条的拓展，使贫困户与中药材产业各个环节“粘”在一起，在增加贫困户收入的基础上，确保了贫困户能够得到可持续性的收益[7]。

2.2 中医药精准扶贫的内部劣势

2.2.1 人才稀缺未能充分发挥中医产业扶贫的作用

专业人才是中医药精准扶贫的中坚力量，但贫困地区由于受市场前景、基础设施、薪酬待遇等因素的影响，中医药人才缺口大。一方面体现在全国基层医疗机构中医药人才力量薄弱、增速慢，在编人员难以满足贫困人口对中医药服务的社会需求；另一方面体现在中医药高层次人才培养机制有待完善，缺乏复合型人才，导致中医药产业健康扶贫后劲不足[8]。高素质中医药人才队伍建设薄弱已成为中医药精准扶贫发展的突出短板。

2.2.2 长效机制不健全，返贫风险大

中医药在精准扶贫中有强大的现实需求和发展空间，但贫困地区受主客观环境影响，中医药产业扶贫“先天不足，后天畸形”，发展可持续性能力弱。首先，贫困地区基础设施落后，自然灾害频发，中医药产业扶贫具有“先天”缺陷，抗风险能力弱。其次，扶贫模式单一，生产规模小，且以中医药种植业和加工业等劳动密集型产业为主，产业链层次低，导致易受市场、政策波动影响，稳定性差。同时，部分贫困户在市场经济条件下，为短期脱贫增收，盲目种植中医药材，导致种植的中药材“道地性”差，市场竞争力弱。最后，风险防范意识不足，靠天吃饭局面没有得到有效改善[9]。究其原因，一是部分贫困户内生动力不足、对市场风险不敏感，参与技能培训和风险应对自主学习积极性不高，存在“等靠要”思想；二是政府对政策风险预警、识别、评估不够重视，在引导地方特色产业和区域性龙头企业带动贫困户发展方面严重乏力，难以发挥带动效应并降低风险损失[10]。

2.2.3 缺乏将中医药资源转为促成经济发展的动能

在精准扶贫进程中，中医药在产业链的底端扮演着主要角色，服务业、健康保健业、旅游业等高需求热门产业中科研投入与创新性能力表现不足，未将中医药资源优势转化为促进经济发展与产业扶贫的发展优势，经济新旧动能转换明显不够，亟需科研投入、科技创新带动精准扶贫创造性转化和创新性发展。

2.3 中医药精准扶贫的外部威胁

2.3.1 支持中医药扶贫的政策体系不完善

党中央、国务院认真贯彻落实习近平总书记关于扶持发展中医药的重要指示，制定了一系列的法律法规和政策措施，从国家宏观层面强化了中药材产业扶贫的政策保障。但随着脱贫攻坚的持续深入推进，中医药精准扶贫的高效开展离不开精准细化的配套措施和政策指引。目前来看，中医药精准扶贫尚处于探索阶段，尽管已经受到多方重视，但这种扶贫模式发展仍不太成熟，产业资金筹集、财税补贴政策、技术培训平台开发、市场监管、人才激励政策、种植标准与布局等方面在实际运行发展中缺乏可依赖的政策保障和法律依据，发展受到严重制约。

2.3.2 缺乏针对贫困户的有效宣传策略

习近平总书记强调扶贫开发贵在精准，重在精准，成败之举在于精准。在政策解读方面，“精准”体现在结合扶贫对象致贫原因和脱贫需求进行针对性宣传。但目前中医药作为推进精准扶贫的新路径、新模式，大部分地方政府没有将其作为重点项目进行培育和针对性推广，宣传内容和形式枯燥呆板，宣传效果不佳。首先，贫困户本身思想闭塞，对新事物的接受能力较低[11]，加上传播方式陈旧，缺乏创新性，未注重群众的接受度和理解力。其次，内容也缺乏针对性，基本上都是国家大政方针，不分贫困对象健康状况、年龄差距的“一刀切”，未能贴近贫困户实际生活，形式主义较严重。

2.3.3 财政投入力度和社会参与力量不足

一方面，财政投入不足和政策优惠力度不够致使中医药在贫困地区医疗卫生中的贡献率不高。中医药是维护贫困户健康、控制医疗费用过快增长的重要手段，但是当前我国医保报销目录中中成药目录不全，对中医药倾斜力度不大，许多物美价廉、功效齐全的中药并不在各省市及基层地区医保报销目录中[8]；另一方面，社会力量在中医药精准扶贫中“缺席”易造成政府权力腐败。主要体现在地方政府扶贫资金使用情况信息公开透明度不高，追溯机制不健全，违规挪用套取中医药产业扶贫资金现象屡见不鲜；政府在扶贫中扮演着执行和监督的双重角色，扶贫项目选择随意性大，缺乏可行性和效果评估，单纯为了政绩任务而扶贫。而社会力量犹如扶贫之外的“客体”被“安排”在扶贫秩序之中，缺乏自主性和能动性[12]。

2.4 中医药精准扶贫的外部机遇

2.4.1 中医药扶贫的国家政策支持

党的十八大以来，党中央、国务院国家高度重视中医药发展，先后颁布实施了《中医药发展战略规划纲要(2016-2030年)》《“健康中国2030”规划纲要》《中华人民共和国中医药法》等一系列扶持和促进中医药发展的政策文件和法律法规，为实施中医药精准扶贫提供了行动指南和法律保障。2017年国家中医药管理局与国务院扶贫办等部门联合发布了《中药材产业扶贫行动计划(2017-2020年)》，文件明确指出在贫困地区实施中药材产业扶贫行动，将中药材产业发展与建档立卡贫困人口的精准脱贫衔接起来[13]，助力中医药产业扶贫对象如期“减贫摘帽”。中医药加入精准扶贫中既传承促进了中医药发展，又增强了贫困地区自我发展能力和脱贫造血功能，有助于实现中医药发展与脱贫减贫合力共赢局面。

2.4.2 “互联网+”带来新契机

信息技术的快速发展为中医药精准扶贫带来了新的机遇，为“互联网 +”中医药扶贫开辟了新的路径，有助于贫困群众在脱贫致富道路上实现弯道超车。一方面可以借助互联网大数据整理分析群众需求，将中医药疗效与患者症状相匹配，选择与贫困户病理相契合、需求相吻合的特色诊疗项目与服务，从而实现“对症下药”和“靶向治疗”。同时还可以通过互联网开展中医远程医疗、中医药知识技术培训，推动中医药精准扶贫由“输血式”向“造血式”转变；另一方面互联网增加了信息透明度，减少了信息不对称，降低了交易中间成本，有利于贫困地区通过电商平台，销售当地中医药特色产品，并根据市场反馈的信息，促进产业结构优化升级。

2.4.3 社会对中医药理念的接受程度提高

随着疾病谱的变化和老龄化社会的到来，人们对中医药理念的接受度普遍提高。在2020年新冠肺炎疫情防治中，黄璐琦院士指出80%重症患者愿意接受中医药治疗，90%患者愿意接受中医药干预，患者对中医回访满意度达70%[14]。中医药以其“天人合一”的整体观、“治未病”的预防观和辨证论治个体化治疗，既满足了贫困户个性化医疗需求，又减轻了看病经济负担，在帮助贫困户开对“药方子”，拔掉“穷根子”的道路上赢得了越来越多群众的赞誉和认可。

3 中医药精准扶贫的对策建议

本文运用SWOT分析法，将与中医药精准扶贫密切相关的内部优势和劣势、外部机会和威胁4个因素相互匹配加以分析，形成4种类型的组合矩阵(见表1)。

表1 中医药精准扶贫的SWOT战略矩阵

3.1 立足中医特色，实现后发赶超

中医药是中华民族的特色资源，在推进扶贫工作中需要立足其独特优势，摸清贫困户实际需求，在“精准”上下真功夫，出实招，让中医药成为精准扶贫“良方”：一是政府要以基层为重点，推广简单、方便、高效、廉价的中医药适宜技术，减轻贫困户医疗负担。并通过组织专家到贫困地区开展健康义诊、巡回体检等服务，提高中医药服务可及性、便利性，满足贫困人口基本医疗需求，这对于摆脱贫困有最为直接的效应；二是以改革创新为动力，紧跟时代发展趋势，促进中医药产业调整升级，优先发展药材观光风景区、保健产品贸易区和健康养老旅游业，将中医药资源优势转化为新的商业价值，帮助贫困人口创业增收；三是以预防为先导，宣传中医药“未病先防”健康预防理念，普及养生保健知识，通过推广五禽戏、太极拳、易筋经等中医养生运动，引导贫困户重视健康。

3.2 继承理论精华，增强宣传针对性

中医药对疾病综合防治理念符合当前人口老龄化进程加快、医学模式转变和建设健康中国的背景与趋势，迎来了天时地利人和的大好时机。各级政府、企业应抢抓机遇、顺势而为，在继承中医药特色优势的基础上，通过互联网、新闻媒体、报刊等传播手段，加大宣传力度，引导贫困户自力更生，依托国家政策和生态环境实现当地中医药资源价值最大化：一是地方政府要在基层建设一批政策宣传队伍，通过悬挂横幅标语、张贴宣传海报、发放宣传手册等方式确保政策信息及时有效传达。对于基础设施落后、交通不便的地区，宣传人员要走访入户进行政策解读与宣讲，提高政策知晓率；二是要建立产业扶贫宣传指导部门，综合研判贫困地区自然环境、经济基础、市场需求等多种因素，对中医药药材品种、规划布局、资源保护等内容进行专业解答和交流指导；三是大众媒体要创新宣传方式，利用微信公众号、宣传单、广播新闻等载体将与贫困户息息相关的形势热点、市场动态和先进做法以喜闻乐见的形式进行全方面、多角度宣传。

3.3 优化产业结构，强化监督管理

当前贫困群众日益增长的物质文化和精神文化需求呈现出多层次、多方面、多样化的特点，中医药精准扶贫中实行产品特色化、主体多元化、品牌民族化的产业结构已成为发展趋势。首先，转变单一化中医药材种植产业结构，延伸中医药产品加工与服务全产业链发展，大力发展中医药生态旅游、养生保健旅游等新型产业，提高中医药材综合利用率和附加值，增加贫困户经济增长点。其次，政府部门要保证财政补贴资金发放到位，缓解贫困户产业初期发展经济压力，提高贫困户积极性。最后，要加强药材质量监管和考核评价，建立资金使用追溯机制，加大违规挪用资金行为处罚力度，让财政资金在阳光下运行，精准监管脱贫中的“虚假脱贫”和形式主义。

3.4 加大政策倾斜，完善法律规范

全国人民代表大会常务委员会于2016年12月25日会议通过《中华人民共和国中医药法》，从法律层面明确了中医药的重要地位、发展方针和扶持措施，为中医药事业发展提供了法律保障。《中华人民共和国中医药法》是振兴中医药的总纲，地方在制定地方性中医药条例时应结合实际突出资源特色，给予政策倾斜：加大对具有中医药特色和优势的医疗机构政策支持和财政补贴；制定中医药种植、加工的技术规范和标准，加强中医药知识产权和资源的保护利用；将更多质量可靠、疗效确切的中医药项目纳入医保支付范围，减轻疾病经济负担。地方政府通过积极完善中医药政策法规，依托国家政策并结合民族特色，进而建立长效机制，讲好脱贫故事。

3.5 坚持人才扶持，凝聚扶贫合力

习总书记曾指出“发展是第一要务，人才是第一资源”，在推进中医药精准扶贫中需要强化人才扶持，凝聚扶贫合力，最终实现产业发展。一方面，外部人才引进是中医药精准扶贫的助推器。院校要强化对贫困地区人才输出，根据产业经济需求为贫困地区培养“订单式”人才；政府要加强对贫困地区专业技术型、复合管理型和投资经营型人才引进[15]。另一方面，扶贫先扶志，治贫先治愚，内部人才培养是关键。只有通过增强内部“造血”功能，才能巩固好外部“输血”成果。一是要积极引导培训机构或农业职业院校与贫困人口建立帮扶合作机制，鼓励贫困户接受专业教育和培训，并将学习培训效果与扶贫考核挂钩，增强脱贫致富动力和技能[16]。二是要保障贫困地区学生从小接受教育，因为教育是阻断贫困代际传递的治本之策[17]，只有知识文化水平提升了，才能为中医药材开发利用和创新发展提供可持续性智力支撑。

3.6 拓宽筹资渠道，引入社会力量

中医药精准扶贫作为一项长期的系统工程，可持续的发展离不开政府财政的支持和社会力量的参与。一方面，坚持以政府财政投入为主要渠道。政府既要在资金筹集、资源分配和监督管理等方面统筹规划，又要在药材种植加工、药企技术改造和药农培训指导等方面推进精细化管理，保障扶贫资金专款专用，优先发展重点产业和特色项目，提高资金使用效益。另一方面，以社会组织参与为重要补充。通过与社区卫生服务机构、中医药高等院校等建立责任帮扶机制，在疾病预防、健康服务等发面提供咨询诊疗和培训指导；通过优惠政策吸引社会经济组织到贫困地区进行规划调研和投资，拓宽中医药服务领域，促进贫困地区中医药一二三产业融合发展；鼓励慈善组织、志愿服务者、大众媒体参与中医药精准扶贫的宣传服务、技术培训，增强贫困户利用中医药服务进行疾病预防、养生保健的能力，让公益平台成为政策引领和舆论宣传的坚固后盾。依靠政府的扶持、市场的力量、社会的资本，一定能建立起社会参与、信息共享、精准长效的帮扶机制。