行政事业单位加强预算管理探析

贺红培

摘要：由于行政事业单位有着不同于企业的特点，预算管理在行政事业单位的日常工作中起着非常重要的作用。行政事业单位预算管理的现状是整体运行情况尚可，但是在运行过程中存在一些细节问题需要优化，本文剖析了目前行政事业单位预算管理工作中存在的问题，即预算编制不够细化、专项资金预算管理滞后、项目支出预算管理体系不够健全、资产管理与预算管理衔接存在问题、预算执行管理制度还不完善、绩效管理理念尚未牢固树立等问题，并针对这些问题提出了工作建议和解决方案，提高行政事业单位预算管理水平。

关键词：行政事业单位;全面预算管理;预算编制;预算执行

行政事业单位的收支与企业的收支模式存在着显著的差异，一般由政府财政保障。目前全面预算管理已在企业中广泛应用，但是全面预算管理在行政事业单位推广的深度和广度还远远不够。因此，加强行政事业单位的预算管理具有非常重要的实践意义。特别是行政事业单位的预算执行、绩效管理这一块的工作，一直流于形式，需要进行认真的分析与研究，提高行政事业单位的预算执行、绩效管理工作水平。

一、行政事业单位预算管理存在的问题

（一）预算编制条线较粗糙、综合预算统筹力度不够

我国行政事业单位中一些部门对年度预算编制的统筹和重视程度不够，没有将预算编制与下一年度工作計划、重大支出事项挂钩统筹考虑，没有充分调动各业务处室积极参与;单位财务部门凭经验编制支出预算，有一定的盲目性，与实际工作脱节，导致预算编制的科学性、准确性不高。部分单位的部分非财政性资金年初不纳入预算管理，实际执行中不能正常支出时才能申请预算调整。与此同时，一些单位没有申报自己的收入，甚至一些全额的公益机构在申请财政补贴的同时获得业务收入。

（二）专项资金管理办法滞后

部分专项资金管理办法未及时修订完善;部分专项资金管理边界不清，不宜作为专项资金管理，如政府性基金预算支出和国有资本经营预算支出、用于省级部门的项目支出和对下转移支付中的困难补助及个人补助支出，应按照各自渠道管理;部分专项资金还存在交叉管理、下达进度慢、未通过项目库下达以及未开展绩效评价等情况。专项资金管理办法应该与年度专项财政预算相匹配，如果办法中有不适应于最新专项预算的内容，要及时进行修订。

（三）项目支出管理精细化不够、支出标准体系不够健全

部分行政事业单位项目支出编制未能紧跟省委省政府宏观政策方向，或与部门职能衔接不够，存在项目审核把关不严或拼凑项目等问题。有的项目申报缺乏科学合理的立项依据，项目储备不足，项目支出重分配、轻管理、事中事后监管不到位的现象比较普遍。现行公用经费定员定额支出标准体系还不完善，项目支出标准严重滞后，很多通用类项目缺乏有效的评审依据，导致支出预算编制科学性不高。很多临时、紧急项目甚至都没有对应的项目预算，都是在项目支出开支后，迫于财务部门的要求，在事后补全项目预算资料，项目预算对于项目运作、项目管理并没有起到对应的指导作用。项目支出的核算也很粗放，没有按照预算管理的要求进行分类汇总，也没有与预算数据进行对比分析，对于实际支出与预算支出的差异没有引起重视。

（四）资产和预算结合不够紧密

虽然目前已在行政事业单位部门预算中增设了资产配置计划表，对单位新增资产购置起到了一定的监督和约束作用，但各部门管理还不够细化，约束刚性尚未完全体现，执行中涉及资产配置的追加预算，尚未纳入资产配置审核范围，预算安排与单位资产实际情况仍存在脱节现象。资产管理和预算管理未有机衔接起来。

（五）预算执行管理制度还需完善

部分跨年度实施项目预算安排不合理，在当年一次性下达全部预算，执行中又因难以按计划支出，年末形成大量资金结余，严重影响资金使用效益。在实际工作中，一些工程项目按照规定保留的质保金，还没有制定切实可行的管理规定，给单位支付项目资金造成了一定困难。很多资金被沉淀和占用，资金利用效率也大大降低，需要对特殊项目的预算执行制度进行完善，盘活各类项目留存资金，调剂余缺，提高项目预算整体执行管理水平。

（六）绩效管理理念尚未牢固树立

“重分配、轻管理、重使用、轻绩效”的思想仍然存在。绩效管理主要以项目支出为主，财政政策绩效、部门整体绩效管理水平有待提高，收入预算绩效管理还未涉及。绩效评价结果应用不够充分，评价结果与预算安排、政策调整相挂钩的机制尚未完全形成，绩效管理作用发挥不够充分。主要工作精力放在预算的编制和预算执行中，对于预算执行后的绩效评价、绩效考核工作没有投入足够的精力，甚至很多单位都回避这项工作，预算管理的效果被大大削弱。

二、行政事业单位预算管理的建议

（一）强化部门综合预算管理，加大各类资金统筹力度

在细化预算编制的基础上，实施综合预算，进一步提高预算完整性和统筹能力，优化支出结构，集中力量办大事。一是进一步加强一般公共预算、政府性基金预算、国资预算以及政府债的统筹衔接，强化预算统筹分配，推进“预算一个盘子、支出一个口子”，强化政策集成和资金协同，打破预算安排“条块分割”的局面。二是着力加强单位资金管理。单位资金收入是指单位取得的财政拨款以外的各类非财政性资金收入。目前，单位资金收入及其安排的支出，在形式上编入部门预算，但是编制的准确性不高、执行中也缺乏约束，并没有严格落实《预算法》要求。单位在申请预算时，要尽可能申请更多的财政拨款资金，少用单位资金，造成一方面财政预算安排紧张，另一方面单位实有资金账户又沉淀大量资金。具体执行过程中，由于单位资金使用脱离财政监管，还存在资金违规支付、使用效益不高等问题。要进一步切实加强单位资金的管理，各单位应将单位资金收入全部编入单位预算。财政部门将通过与单位实有资金账户开户银行联网等手段，及时掌握单位实有资金账户收入、支出、余额等信息，逐步实现单位资金的预算指标化管理，并严格按照单位资金预算控制预算执行。对于因预算编制不准确，超预算收入较多的，财政部门将逐步建立预算支出结构调整机制，调减其相关财政拨款资金。通过强化资金监管力度，切实提高单位非财政性资金预算编制的准确性、约束性。

（二）建立健全项目库管理机制，提高预算安排科学性

全面建立项目库管理模式，把项目库建设作为推进预算管理制度改革的重要突破点和着力点，把预算项目作为预算管理的基本单元。一是在项目入库储备上，财政资金安排的所有支出都要纳入项目库预算管理中。单位申请预算必须从项目库中挑选预算项目，做到“无项目、不预算;无细化、不预算”。二是在项目实施过程上，项目库管理和覆盖的范围不仅包括预算编制前的项目谋划和项目储备，还包括预算管理的全链条、预算管理的全过程工作流程和细节，可以实时查询项目的最新实施情况。三是在项目年度管理上，对纳入项目库储备的预算项目实行动态调整和定期清理;对暂不具备实施条件、上年执行情况评价结果较差、支出方向重复的项目，财政部门将定时进行清理。在预算编制工作中，各部门单位一定要预算在先、支出在后的原则，这是严格项目库的目标、出发点和落脚点，也是硬化项目库管理约束，确保项目库管理制度有效执行的重要保障。只有提前研究谋划、常态化储备预算项目，通过提前谋划、评审论证、项目遴选等一系列措施，把项目前期工作做扎实了，在预算编制前完成优质的项目储备，才能为预算编制夯实基础。

（三）推进专项资金优化，提高专项资金运用效率

按照“规范资金管理、理顺工作机制、建立完善制度、强化资金监管、加强统筹保障”原则，在专项资金预算安排基础上，进一步加大专项资金清理整合力度。对政策到期、审计问题较多、绩效较差的专项资金予以撤销或压减;部分补助市县且补助标准相对固定的专项转移支付资金，转入一般性转移支付不再按专项资金管理;对部分相近相似专项资金予以归并整合，进一步梳理完善管理办法，对专项资金进行细化分类，加强绩效管理和绩效挂钩。优化专项资金使用流程，让专项资金的作用得到充分发挥。

（四）完善预算支出标准体系，提高预算项目精准化水平

一是完善基本支出标准体系，建立健全定额标准调整机制，根据工资津补贴政策等，结合国家工资津补贴政策、事业单位改革、养老保险改革等进展情况，及时完善支出标准和补助政策，逐步将养老、医疗、住房等相关缴费支出事项纳入人员经费定额测算标准体系，保障好广大干部职工切身利益。二是加快推进项目支出标准体系建设。坚持急用先行，突出重点，针对涉及面广、易于标准化管理的公共场所租赁、物业管理等通用类项目，优先开展项目支出标准应用推广工作，充分发挥支出标准在预算编制和管理中的基础支撑作用。三是改进制定方法，积极发挥各方力量，有效利用预算评审、部门决算、绩效管理等各方面信息资料，提高标准测算制定的科学性，逐步扩大项目支出标准制定应用的范围。

（五）全面实施预算绩效管理，推动预算绩效管理一体化

一是在省级部门预算绩效目标全覆盖的基础上，各部门单位要提升绩效目标编报质量，对绩效目标编制要做到细化量化、合理可测，要与预算资金相匹配，与年度的工作任务或计划相对应;预算执行过程中，要做好预算績效目标实现程度和预算执行进度的“双监控”;预算执行结束后，对预算绩效目标实现情况开展绩效自评。二是要强化省级部门的预算绩效管理主体责任，推进预算安排挂钩机制建设，将部门绩效评价结果作为政策调整、预算安排和改进管理的重要依据。三是要强化绩效运行和评价结果应用，对未按要求设定绩效目标或审核未通过的，实施效果不明显、发现问题较为突出的，不安排或按一定比例扣减相关预算。既要通过预算编制来提升预算执行、绩效评价质量，也要通过强化绩效评价结果应用，更好地支撑预算编制工作，推动形成有效的财政预算绩效管理闭环。

（六）强化资产配置预算编制审核，提高资产预算编制准确性

各行政事业单位应根据资产配置标准，结合存量资产情况编制相关资产预算。一是贯彻落实最新资产配置计划编报要求，申请资产配置预算必须从项目库中挑选预算项目，按预算编制程序编制预算。二是编制相关资产预算时，应同步选取行政事业单位资产管理系统提取资产存量信息，作为资产配置预算和其他运转类项目预算的审核依据。三是财政部门将加大审核力度、强化预算约束，切实推动资产“存量”与预算“流量”管理深度融合，实现以存量控增量、以配置促管理。

（七）合理安排跨年度项目预算，提高项目预算安排科学化水平

各行政事业单位在编制预算时，一是要严格区分项目总预算和分年度预算，不得一次性在一个预算年度安排全部预算资金。要根据项目实施进度，分年度细化编报项目总预算、当前年度预算、起始及终止年度、以前年度预算安排及实际支出情况等。二是年度预算原则上应优先保证已报经财政部门批准并确定分年度实施，需在本年继续安排预算的项目。对于未结合项目实施进度科学编制年度预算，造成资金结余的，视情况调减或取消相关预算。

（八）推进预算业务一体化规范管理，增强预算管理改革系统性协同性

各行政事业单位一是在整合、优化现有部门预算管理系统基础上，加快构建涵盖项目库、部门预算、专项资金预算、人员台账、资产管理、政府采购、绩效管理等预算编制核心业务的预算管理一体化系统。二是充分利用财政云信息化系统优势，全流程整合，逐步实现业务贯通、衔接交互、数据可溯的预算业务一体化规范管理。通过嵌入系统的业务管理规则，规范预算管理和硬化预算约束，为深化预算制度改革提供基础保障。三是加强研究探索，逐步实现财政部门与单位各部门之间的系统联通、信息传递，建立起统筹预算管理与业务管理的预算业务一体化系统。

（九）规范预算编审体系，更好发挥预算管理各方职能作用

各行政事业单位一是切实落实部门在预算编制、预算执行、绩效管理和部门项目库管理等各项业务工作中的主体责任，各部门单位要高度重视，主要领导要亲自过问，分管领导要抓落实，财务部门和业务部门要配合做好预算编制工作;要注重调动单位内部各业务主管部门参与预算编制的积极性和主动性，预算管理不是财务部门一家的责任，仅仅依靠财务部门也编不好预算、管不好执行。一定要使各部门达到联动的效果，实时沟通。二是进一步规范了财务内部预算编审责任与审核流程。强化财政部门政策制定、预算总量平衡和审核把关职责。省财政厅预算处是部门预算编制工作的牵头组织部门，侧重于部门预算编制政策、制度、流程的制定、总预算平衡以及项目预算安排的可能性等，协调解决预算编报工作中的相关问题。省财政厅业务处全程参与、组织、布置部门预算编报工作，指导、审核、汇总归口部门的预算编报工作，牵头负责归口部门预算管理中具体相关事项。省财政厅预算评审中心：具体承担项目预算审核、绩效评价等具体工作，侧重于基础资料真实性、预算编报规范性、准确性的审核把关。

三、结束语

目前，全面预算管理已经在行政事业单位中得到广泛运用，在运用过程中也存在着一些突出的问题。本文对目前运行过程中存在的问题进行了归纳和分类，并针对其提出了对应的解决方案，希望能推动行政事业单位的预算管理工作再上新台阶。

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