国有企业内部控制监督体系的构建与完善

肖丽贞

摘要：近年来，经济全球化和信息全球化加速发展，我国国有企业在市场经济的浪潮中，发展成为规模庞大的集团公司，对国家经济社会的发展发挥了不可替代的作用。建立完善的企业内部控制体系并且保持良好的运作，对国有企业的长远健康发展至关重要，内控体系的建设和运行依赖监督体系的构建，监督管理是内控管理工作的重要组成部分，可有效化解企业风险、推动内控体系持续优化。本文阐述了国有企业建立健全内控监督体系的重要意义，分析了国有企业内部控制监督体系的现状及存在的问题，提出改善国有企业内部控制监督体系的对策，以期对国有企业内控建设起到积极的推动作用，进一步增强企业的市场竞争力和可持续发展能力。

关键词：国有企业;内部控制;监督体系;现状;改进对策

随着市场经济的不断发展，国有企业面临的竞争压力加大，为了保证企业的生产运行以及经营工作合法合规，构建完善的内控体系并确保内控制度的有效执行和监督至关重要。在内控监督过程中，最关键的因素是监督体系和监督人员，完善的监督体系和专业的人员可以有效保障内控体系能够稳定运行。目前，国有企业普遍存在对监督体系缺乏重视、体系建设不健全、缺乏专业人才和长期规划等问题，无法保障内控管理工作的落地执行，不利于企业的长远发展。本文打算从构建国有企业内部控制监督体系的现状出发，对国有企业内部控制目前存在的问题、原因以及如何进一步改进国有企业内部控制监督体系等内容进行探讨，结合国有企业实际情况对构建和完善国有企业监督体系提出对策，从而促进我国国有企业健康、稳定、可持续发展。

一、国有企业构建内部控制监督体系概述及其必要性

（一）国有企业构建内部控制监督体系概述

当前经济环境下，国有企业经营范围和规模不断扩大，在企业内部建立一套完善的监督体系，可以检验内部控制制度的贯彻落实情况，通过定期的监督、分析和评价，对企业经营管理过程中存在的问题进行揭露，发现企业内控制度中的风险和漏洞，及时调整企业的发展战略、人员配置和管理重点，完善内部控制体系，以避免出现重大经营风险，为企业发展营造良好的内部环境，保障国有企业内部控制的有效运行和企业平稳健康发展。

（二）国有企业构建内部控制监督体系的必要性

1.内控监督是企业内控体系的重要组成部分

国有企业与政府有密切关联，其在业务经营、人事选拔晋升、发展方向等重大事项的决策过程中，会在一定程度上受到政府意志的干扰，不仅具有经济责任，还要承担社会责任。建立健全企业内部监督控制体系，是企业内控体系的重要环节，可以有效地促进企业业务经营、管理工作实施符合规范和法律要求，在监督过程中发现规章制度执行不到位、计划未及时落实等问题，可以进行通报，监督相关责任部门、责任人员进行整改落实，保障企业经营活动健康可持续运转。

2.内控监督可以有效增强内控措施的执行力度

我国多数国有企业内控相关制度制定较晚，企业高管和其他管理人员缺乏对内控工作重要性的认识，内控建设过程中，制度的建立有时照抄照搬，没有经过仔细推敲和讨论，不符合企业经营发展实际情况，在执行过程中往往流于形式。内控制度和相关体系建立后，在执行的过程中，相关监管岗位的人员没有有效发挥监督作用，存在执行力不够的问题，其有效性难以真正发挥。企业监督控制体系的建立与完善，对企业内部各管理层次行为的合法性、合规性进行监督审计，对企业规章制度的执行落实情况进行监督，揭露出企业违规经营管理的行为，督促整改落实，以促进企业良性发展。对企业内控措施落实情况进行监督，不仅可以增强其执行力度，还能够通过纠正错误的方式，提高企业经营管理水平。

3.内控监督可以促进内控体系的持续优化

内控监督在对企业经营管理内控缺陷、风险问题进行揭露的同时，充分运用监督审计和评价结果，指导企业明确问题清单的整改责任部门、相关责任人员和完成时限，整改完成后进行回头看检查和再次评价，同时在实践中可以不断规范监督评价的工作程序、工作内容和工作方法，保障内控体系有效运行且持续优化。随着内部监督水平的不断提升，内部审计和监督控制体系正在向专业化和系统化方向不断发展，内部监督不仅仅是查找企业存在的问题，防止发生重大经营风险，而且从内部控制、战略制定、业务经营等方面提出改进的方向和措施，可以帮助企业提高经营管理水平。

4.内控监督可以避免发生重大经营性风险

完善的内控监督体系，包含企业自评、内部审计和外部审计等多项内容，工作开展过程中保持独立性，遵循严格标准，加强了对企业各项资金安全、管理人员权责行使、业务经营是否规范的检查、监督和管理，有利于促进企业规范管理和经营。集团下属子公司在自评过程中，对自身建立的制度、流程是否科学、规范进行评价，建立有效的风险评估机制和应对机制，可以避免企业在业务经营和资金管理等多方面的风险损失。集团内部审计机构和外部审计在企业自评的基础上对重点业务、重点环节、重点岗位等进行监督评价，避免内控缺陷引起的经营风险。

二、国有企业内部控制监督体系的现状及存在的问题

（一）监督评价制度不健全，内外部监督乏力

监事会是国有企业内部控制有效性监督的重要组织，但是国有企业中股东与董事会、高级管理人员存在重叠现象，监事会形同虚设，未真正发挥作用。有些企业具有监督职能的部门不止一个，职责划分不清晰，部门之间协调配合不够，导致监管不到位，未能及时发现企业存在的风险问题，造成不必要的损失。在内部监督上，没有设立专门的机构或部门负责，或设立了审计机构，但缺乏独立性，内部审计工作成效不明显。在外部监督上，审计机构专业水平差异大，且追求经济效益为主，一旦选择不当，无法发挥与内部审计的合力。

（二）缺乏完善的风险防控手段，重大风险防控机制不健全

目前，在市场经济的大环境下，国有企业和其他企业一样面临着激烈的市场竞争和经营风险，但是多数国有企业的风险防控手段以事后审计为主，缺乏事前防范、事中监控的手段，无法查找出企业存在的风险和隐患，并将其扼杀在摇篮中，在事后危险发生时才意识到，或在风险发生后缺乏及时有效的措施去应对，导致企业不得不承担更大的损失。在风险的防范和控制处理过程中，缺乏资金投入和专业人才，缺少先进的管理技术和信息系统，在对风险的判断上，沒有完善的防控制度体系和机制，导致风险无法及时有效的防控。

（三）监督评价结果运用不充分，整改落实不到位

随着市场竞争的不断加剧，国有企业更注重盈利能力，追求经济效益，在内控管理上虽然建立了制度，设置了工作流程，但是缺乏有效运用。在监督评价中，一方面因监督检查部门协调配合不力，监督评价效率低，另一方面监督检查工作太过频繁，监督的内容有重复的情况，存在监督检查活动多，企业应付检查的现象，有时在对企业运行的风险、存在的问题进行揭示后，缺乏督促整改的环节，监督评价结果未真正得到运用，问题和隐患依然存在。

三、导致国有企业内部控制监督体系问题的原因分析

（一）监督机构设置不完善，审计监督范围受限

一些国有企业没有严格按照现行企业管理制度的要求，建立完善的管理和治理结构，或者已经建立但没有实际发挥作用，缺乏有效的运行机制，无法对公司重大事项进行民主决策。有些企业机构设置不合理，不符合企业实际情况，在监事会设置上，存在重叠或越位干预的现象，导致监事会职责得不到发挥。另外，由于企业过于追求经济效益，存在重生产经营、轻行政内控管理的现象，在审计、财务、纪检等监督机构的设置上，出现配备的人员素质较低或者配备不到位、兼职等问题，再加上信息化系统落后，已无法适应现在的审计工作要求。由于审计人员还有多种因素和利益制衡的顾虑，审计覆盖面受限。外部审计方面，由于审计机构注重经济利益，在监督审计时，不能对企业经营管理各项活动进行客观、真实的评价，与内部审计未形成合力。加上市场竞争环境缺乏监管，部分审计机构的资质值得商榷，使得外部审计对企业内部控制监督不到位。

（二）企业缺乏足够重视，人员配备不合理

一些国有企业领导对内控监督体系不够重视，不仅在审计机构和人员配置上不到位，在专业培训和技能提升活动的组织上也相对匮乏，监督人员综合素质无法满足监督工作要求。在国有企业经营的过程中，部分管理层人员监督思维较为封闭，缺乏有效的风险评估机制，仅关注国有企业的经营业绩，对潜在的短期或长期风险的评估与控制的重视程度不足，一般采取传统的事后审计，缺乏对不同风险的识别、预防、应对等机制，在这种风险评估机制缺失的情况下，一旦在经营过程中有较严重的风险发生，国有企业将被动承受风险带来的损失，阻碍了企业的健康发展。

（三）监督评价流程不健全，缺乏考核机制

国有企业在实施了监督评价后，对集团公司、业务部门或子公司在内控执行活动中存在的问题，进行了客观、真实的揭示，并且形成了评价报告，但是未形成闭环流程。审计机构并未根据评价和监督结果对被评价单位给予反馈，和充分的沟通，致使整改结果不理想，整改落实不到位。再加上长期以来，国有企业对管理者业绩考核都是以收入、利润为主要依据，虽然部分国有企业意识到内控管理的重要性，开始开展内部控制评价工作，但政府部门并未针对内部控制建立有效的内部控制评价考核标准和责任追究机制，国有企业业绩考核注重盈利指标而忽视内控管理的情况难以得到改变。

四、改善国有企业内部控制监督体系的对策

（一）完善监督机构，充分发挥内外部监督力量的作用

明确董监高管理权限职责，在人员设置上规避董事、监事与高级管理人员重叠，将监督企业董事会和内控各项措施落实作为监事会的工作重点，监督内部控制的有效实施，并将其监督情况和作用发挥情况纳入监事会考核内容，以保障内控运行和监督管理的有效性。强化内部审计作用，设置专门的审计机构，保证内部审计部门充分的组织地位，确保其工作开展的独立性和权威性，配备具备专业化素养的审计监督人员，审计监督从业人员的整体素质决定企业监督体系发展的程度，要加强对从业人员的教育培训，不断推进监督体系的构建和执行，推动监督流程、方式方法的持续优化。投入资金，完善审计监督信息化系统建设，拓展监督工作的力度和深度，同时要整合监督资源，建立相关部门共同参与的跨部门联动工作机制，以审计部、财务部、风控部等部门为监督主体，其他部门协同参与，形成权责分明、分权制衡和协同联动相结合的内部审计监督格局。在外部监督上，充分论证会计师事务所等中介机构的资质、服务能力、服务质量等，同时要重视中介机构的价值，提升财务报告信息的公信力，将外部审计作为内部审计的重要补充，确保国有企业资产的安全、完整和保值、增值。

（二）加大人力物力投入，建立健全风险防控和预警机制

国有企业在经营过程中，要高度重视事前监控，排查风险和经营隐患，建立风险预警系统作为事前监控的手段，形成信息的收集、传递与风险的分析、处理机制，对重大风险进行动态监控，提高国有企业的风险识别和应对能力，另一方面，从国有企业领导层面开展培训，自上而下加深对监督管理的重视程度，同时，国有企业要结合自身业务和经营管理的实际，筛查出自身重点关注的环节和关键风险点，相应制定应急处置预案，制定风险预防和化解的措施，建立对不同风险的识别、预防、应对等机制，从而避免风险对企业造成的重大损失。对于国有企业而言，资金风险管理至关重要，要高度重视财务管理监控的作用，一是强化财务预算监督，加强对财务预算的管理力度，加强对财务预算编制质量、执行与考核的监督;二是强化财务决算管理，加强财务决算工作组织，着力做好财务决算编制基础、信息质量管理和审核分析工作;三是强化重大财务事项管理，通过对重大财务事项的跟踪与反馈，建立有效的监控体系。

（三）完善评价考核体系，加大责任追究力度

监督活动实施后，要根据各企业、部门内控制度的落实情况、内控体系的建设情况等，形成有事实有依据的评价报告，下发整改通知书，将监督审计结果反馈下去，明确整改责任部门、整改责任人和完成时限，并且要建立健全与内控体系监督评价结果挂钩的考核机制，整改落实不到位的单位或个人，要给予考核扣分等相应的惩罚，进一步完善风险管理长效机制。内部审计监督不仅要开展事先预警、事中动态监控，也要加大责任追究力度，不断强化审计结果的运用，增强审计监督的独立性和权威性。审计结果可以进行内部通报，借助这种方式达到警示教育的目的，也可以作为晋升、奖惩的重要依据，作为绩效考评的重要参考。内部审计部门应与其他部门加强协调、密切配合、各司其职，充分发挥审计成果在促进企业依法经营、规范管理和保障国有资产良好运营等方面的作用，积极推动实现内部审计监督的闭环管理。

五、结束语

建立健全国有企业内控体系是管理提升的重要基础，是促进国有企业守住不发生系统性风险底线、加快实现高质量发展的有力举措，而内部控制的执行需要有效的监督体系保障。国有企业应立足企业实际，将完善内部控制体系和强化监督相结合，以促发展、控风险为目标，建立一套完善的内部控制规范体系和符合企业实际的内部控制监督体系，促进企业平稳健康有序发展。

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