基于政策工具的我国社会化养老政策分析

张怡青 胡丽美 杜逸芳 严江 朱艳霞 王振欣 祁加俊

摘 要：[目的]了解我国各部门在推进社会化养老过程中的政策使用情况，优化养老服务体系。[方法]采用政策工具法，对2008年以来我国从国家层面出台的21份社会化养老服务政策进行量化分析。通过政策工具分类、内容编码、频数统计、交互分析等分析方法，深入分析我国养老服务政策工具运用现状。[结果]社会化养老服务的政策工具内部结构环境型和供给型政策工具占大部分，而需求型政策工具较少，呈现失衡的状态，且针对服务对象的政策较少。[结论]优化养老服务系统的政策工具内部结构，重视需求型政策工具的推动作用，立足服务对象制定精准的养老服务政策。

关键词：社会化养老;政策工具;政策分析

中图分类号：F24     文献标识码：A      doi：10.19311/j.cnki.1672-3198.2021.26.023

中国是世界上老年人口最多、增长速度最快的国家，也是老龄化进程最快的国家之一。到2018年底我国60岁以上老年人达到了2.49亿，占总人口的179%，65岁以上的老年人达到了1.67亿，占总人口的11.9%。随着全国老年人口的逐年增长，老龄抚养比不断提高，给社会和家庭带来了严重的经济负担。近年来，老年人的赡养模式由主要靠家庭承担逐渐转变为家庭养老、居家养老、机构养老等多元化的模式，韩烨等对1994年至今，中国养老服务政策导向分为“嵌入发展、制度初建”“统筹发展、明确方向”“整体布局、精细发展”和“全面放开、融合发展”四个阶段，目前形成了以政府为主体、社会力量为补充，家庭为支撑，充分发挥市场资源配置优势且全面开放、融合发展的治理框架格局。但是鲜有学者对我国的社会化养老政策进行政策工具的量化分析，而养老服务供给目标的实现，需要通过政策工具组合来优化各类养老资源的配置水平。因此，本研究拟采用政策工具的方法对社会化养老服务政策进行量化分析，进一步剖析我国社会化养老服务政策在政策工具配置与组合上的特点与不足，针对性地提出优化社会化养老服务政策的具体建议。

1 政策文本的搜集与选择

以2008-2020年国务院及下属部门发布的社会化养老相关政策文件作为研究对象。利用北大法宝检索工具，全文检索“社会化养老”和“养老”，并在国家卫生健康委员会、国家民政部、国家人力资源社会保障部等相关网站搜索发布的关于社会化养老的政策文件合计共21份。

2 社会化养老政策分析框架构建

政策工具分析的基本思想是把政策结构性作为基本立论基础，更深入地了解政策体系的特点、规律和趋势。本研究采用政策工具构建社会化养老的二维分析框架，进而对政策文本进行量化分析，从而更深入的了解社会化养老政策的结构、趋势和特点。

2.1 X维度：社会化养老政策工具维度

按照Rothwell和Zegveld的经典分类，政策工具的X维度主要可分为供给、环境和需求三种类型。基于此，本研究构建了三种类型的政策工具对社会化养老政策的作用机制，如图1。

2.2 Y维度：养老服务系统维度

Y维度主要考虑的是养老服务政策的服务主体、服务对象、服务内容、服务方式以及保障措施。通过多方的协作才能加快推进社会化养老体系的建立。

2.3 养老服务政策二维分析框架

根据X维度和Y维度的条目划分，本研究对政策中涉及供给、环境和需求三个方面的内容进行了系统归纳整理，最终形成了社会化养老服务政策二维分析框架，如图2。

3 基于政策工具的社會化养老服务政策内容分析

3.1 社会化养老服务政策文本内容编码

对纳入分析的21份社会化养老相关政策文件的文本内容按照政策编号-编码-政策名称-政策文本内容分析单元进行编码。例如：8-1，表示第8份政策文件《国务院办公厅转发卫生计生委等部门关于推进医疗卫生与养老服务相结合指导意见的通知》中第一条“充分认识推进医疗卫生与养老服务相结合的重要性”。又如15-2-3，表示第十五份文件第二条中第三点中“全面落实外资举办养老服务机构国民待遇”。编码结束后，将其录入Excel进行描述性统计分析。

3.2 社会化养老服务政策的X维度分析

根据上述的编码原则，本研究最后将21份政策文件归纳整理成表3，从表中可以看出，政府从供给、环境和需求三方面推进社会化养老服务，全方位、系统化促进养老服务的发展。但是在这三种工具的使用上也存在着差异：首先，从占比来说，环境型政策工具占比最多，约为6537%;其次，供给型政策工具，约为3247%，需求型政策工具占比最少，为216%。再从各类型政策工具的各组成部分来看，在环境型政策工具中，法律法规和策略措施占比最高，合计占781%，而税收优惠仅占46%。在攻击型政策工具中，设施建设占比最高，约为507%;最后，人才培养约为253%。因此，可以看出我国目前的养老服务体系仍然较不完善，现有的资源不能满足养老服务的需求，因而设施建设和人才培养成为政策的主要使用的工具。

3.3 社会化养老服务政策的Y维度分析

本研究对社会化养老服务政策的Y维度进行了分析，如表4。从表中可以看出，政府推进养老服务主要从保障措施着手，大约占45.02%，其次是服务内容和服务方式，分别占24.68%和18.18%，而对服务对象和服务主体的政策工具运用相对较少，其中服务对象仅占0.87%。

3.4 优化养老服务系统的政策工具内部结构

合理的政策工具内部结构是推动事物发展的基础。目前，在社会化养老服务的政策工具内部结构中环境型和供给型政策工具占大部分，而需求型政策工具较少，呈现失衡的状态，养老资源供大于求，甚至可能会出现由不必要的供给带来的浪费。因此，亟须建立和完善社会化养老服务体系，通过政策引导、合理资源配置、人才培养、金融支持、税收优惠等强有力的措施推进养老服务。合理的养老服务政策工具内部结构应以地区实际情况为主要依据，建立合适比例，从而更好地发展养老服务。

3.5 重视需求型政策工具的推动作用

随着经济水平的提高，人们对养老服务的需求呈现多元化趋势，单一的养老形式已无法满足日益增长的养老需求，因此一些新型的方式，如公私合作、政府外包等，社会力量与民营资本在养老服务中的投入比重逐渐加大，但是也会出现相应的问题。因此政府必须及时转变角色，在有效监管的前提下，拓宽养老服务市场。其次，随着多方力量的进入，养老市场呈现多元化、多层次，政府必须推进养老服务协作体系发展，实现养老服务的整合供给。

3.6 立足服务对象制定精准的养老服务政策

政策工具的选择要适应养老服务的整体性目标，一方面必须关注养老服务的供给，另一方面应致力于实现养老服务系统的良性循环。同时政策工具的选择要考虑老年人的实际需求，从需求出发，切实了解老年人在生活中的困难，如身体健康、“空巢”家庭等，立足老年人的需求，制定精准的养老服务政策，从根本上解决现有的养老问题，提高养老服务政策的有效性。

参考文献

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