北宋财政能力与国家治理

北宋人对本朝超迈唐代的财政能力和国家治理效果颇为自得，称宋太宗朝岁入缗钱已“两倍于唐室矣”， （宋）李心传：《建炎以来系年要录》卷一九三，绍兴三十一年十月癸丑条，中华书局2013年版，第3239页。 两税收入“租增唐七倍”，加上夏税，“无虑十倍”， （宋）王應麟撰，孙通海整理：《困学纪闻》卷一五《考史》，上海师范大学古籍整理研究所编：《全宋笔记》第七编第九册，大象出版社2015年版，第391页。 又称北宋财用“十倍于汉，五倍于唐”。 （宋）章如愚：《群书考索》续集卷四五《财用门》，文渊阁《四库全书》本，台北商务印书馆影印本，1986年，第938册第569页。 程颐说北宋“有超越古今者五事”，第一事即“百年无内乱”。那么，北宋财政能力从何而来，与国家治理之间关系如何？本文在已有专题研究基础上，拟做一综合和整体的讨论。

一、北宋王朝的财政汲取能力

宋人称北宋前期盛时已是“所入之财比于唐代之盛时一再倍”，且北宋财政收入总体上不断增长，熙宁元丰后“比治平以前数倍”，蔡京变法后“比熙宁又再倍矣”。（宋） 叶适著，刘公纯等点校：《叶适集·水心别集》卷四《财总论二》，中华书局1961年版，第773页。 北宋能与唐代比较的财政总数主要是载入《会计录》的三司（户部）财政，而内藏、朝廷财赋“非昔三司所领，则不入会计”， （宋）章如愚：《群书考索》续集卷四五《财用门》，文渊阁《四库全书》本，第938册第568页。 全国财政的实际总量会更高。北宋经过一系列制度建设，有效地保障了中央财政征调，改变了“唐中叶以降，藩镇擅命，征赋多不入于公家”的状况。 （宋）李焘：《续资治通鉴长编》卷三七，至道元年五月丁卯条，中华书局2004年版，第815页。 因而，上述比较虽非准确数据而只是概说，但反映的总体趋势是成立的，北宋财政，特别是中央财政远超唐代并非宋人虚夸。

北宋财政增长首先来自于较唐朝更加严密的财政征调制度。北宋前期三司统领财政，“国家用调责之三司，三司责之转运使，转运使责之州，州责之县，县责之民”，（宋）李焘：《续资治通鉴长编》卷一七六，至和元年八月丙申条，第4271页。 形成“三司统发运，发运统诸路，一路之漕臣统诸州，上下相维之势”。（宋）林：《古今源流至论》续集卷二《国用》，文渊阁《四库全书》本，台北商务印书馆影印本，1986年，第942册第375页。 元丰改制后户部总领全国财政，分左、右曹，左曹统领转运司、州、县的“经赋”系统。熙宁变法设立朝廷财政的同时建立了从中央到地方的司农寺—常平司—常平给纳官管理系统，专门负责朝廷财政的征管，朝廷财政“付司农寺系帐，三司不问出入”，（宋）余靖：《上仁宗论借支常平本钱》，（宋）赵汝愚编：《宋朝诸臣奏议》卷一○七，上海古籍出版社1999年版，第1154页。 甚至“虽天子不可得而用”。 （宋）章如愚：《群书考索》后集卷六四《财赋门》，文渊阁《四库全书》本，第937册第911页。 元丰改制后户部右曹取代司农寺负责朝廷财赋，仍保持计司之外的独立地位。严密的制度设计保障了国家财政的征调。

北宋财政超过汉唐更来自于工商业税源的开拓。首先是财政思想的变化。北宋虽然立足农本的“食租衣税”仍是“政治正确”，但这一幌子下的财政思想已然焕新。宋人深知募兵制下“三边有百万待哺之卒，计天下二税上供之外，能足其食乎？” （宋）李焘：《续资治通鉴长编》卷一四三，庆历三年九月癸巳条，第3462页。 必须开拓工商业财源，因而用农本来解释为何向工商取利，称“岁入不可阙，既不取之于山泽及商贾，须取之于农。以其害农，孰若取之于商贾？”（宋）沈括撰，胡静宜整理：《梦溪笔谈》卷一二《官政二》，朱易安、傅璇琮等主编：《全宋笔记》第二编第三册，大象出版社2006年版，第97页。 “取之于豪强、商贾，以助国家之经费，而毋专仰给于百姓之赋税，是崇本抑末之意，乃经国之远图也”。（宋）马端临：《序》，（宋）马端临撰，上海师范大学古籍研究所等点校：《文献通考》，中华书局2011年版，第6页。 利用商贾“助国家之经费”，使“大商富贾为国贸迁”的途径是官商共利分利，“欲十分之利皆归于公，至其亏少，十不得三，不若与商共之，常得其五也”。 （宋）欧阳修：《居士集》卷四五《通进司上书》，（宋）欧阳修著，李逸安点校：《欧阳修全集》，中华书局2001年版，第642页。 马端临把宋代财政思想的变化概括为“古人之立法，恶商贾之趋末而欲抑之;后人之立法，妒商贾之获利而欲分之”。 （宋）马端临撰，上海师范大学古籍研究所等点校：《文献通考》卷二○《市籴考一》，第570页。

北宋获取工商业财源的主要途径是征收商税和实行禁榷。宋朝第一次制定了系统的商税制度，建立了从京师榷货务到地方商税务场的征税系统，第一次使商税成为国家财政的重要收入。北宋商税收入最高时达2200万贯，此一项即超过唐代财政现钱收入的最高额。茶、盐、酒的禁榷更是北宋重要财政来源。榷盐收入最高超过2000万贯，而唐代为600万贯，茶课和榷酒最高分别达400万贯和1700余万贯，更为唐代不可比拟。北宋茶盐禁榷制度演变的基本趋势是官府更多地退出经营环节，将收购、运输和销售环节部分或全部让渡给商人，从而一方面利用商人扩大茶盐销售，增加财政总量，另一方面通过商人参与，既减少官府经营成本，又减少地方政府分利，最大限度地集利权于中央。宋人所言北宋前期“盐荚只听州县给卖，岁以所入课利申省，而转运司操其赢以佐一路之费”， （宋）马端临撰，上海师范大学古籍研究所等点校：《文献通考》卷一五《征榷考二》，第438页。 蔡京变法集利权于中央，“茶盐之利在朝廷，则朝廷富实”，（宋）李纲著，王瑞明点校：《李钢全集》卷六三《乞修茶盐之法以三分之一与州县札子》，岳麓书社2004年版，第675页。 即反映了这一趋势。

经营取利也是北宋获取财政收入的途径。北宋前期对解盐和海盐都曾实行官搬官卖，所有购销环节由官府垄断经营。这一办法在福建盐法和广南盐法中时断时续地存在。实行间接专卖时，除蔡京茶法外，官府参与部分经营环节。出租官田、楼店务、房廊，经营官酒库等也是长期存在的官府经营取利手段。政府经营的高峰是熙丰变法时期，推行汉代以来均输之法和多种前代所无的经营手段。熙宁二年（1069）发运使被授予均输之权，可将其掌握的收税和籴所得，甚至上供之物徙贵就贱，用近易远，并“赐内藏钱五百万缗，上供米三百万石”为均输本钱。 （宋）马端临撰，上海师范大学古籍研究所等点校：《文献通考》卷二○《市籴考一》，第575页。 青苗法按户放贷取息，是前所未有的政府经营牟利，户等越高借贷越多，取息二分，一年两次，实际取息高达四分，每年收入达二三百万贯。市易法是政府直接参与市场经营，从王韶在秦凤路以官钱为本，经营牟利，到在京师设市易司，全国众多重要城市设立了市易务。

二、保障国家机器运行的财政供给新机制

财政作为国家治理的支柱首先是保障国家机器的运行，对北宋王朝而言首要目标是保障被称为“经费”（经常之费）的军费和官俸供给。北宋定都于四战之地的开封，又受西北二强敌窥视，京师和西北沿边常年屯驻数十万大军，“国依兵而立，兵以食为命”， （宋）张方平撰：《乐全先生文集》卷二三《论京师军储事》，书目文献出版社1998年版，第61页。 军费供给直接关乎王朝安危。宋朝募兵制带来的军费负担之重，宋人多有论述，称“天下财货所入，十中八九赡军”， （宋）李焘：《续资治通鉴长编》卷一二四，宝元二年九月丁巳条，第2928页。 低者也是“一岁所用，养兵之费常居六七”。 （宋）蔡襄著，吴以宁点校：《蔡襄集》卷二二《论兵十事》，上海古籍出版社1996年版，第390页。 北宋军队最多时达141万（皇祐初），但此时财政并未出现入不敷出。此后军队数量总体上不断减少，一兵之费基本稳定，财政收入则如上所述，熙宁元丰比治平以前增加数倍，徽宗朝比熙宁又再倍，有显著增长。北宋后期虽有战争造成支出增加和供给困难，但财政增长足可以消化。 黄纯艳：《宋代财政史》，云南大学出版社2013年版，第608-609页。 即使到靖康初，仍是“兵储不可谓之不丰”，“延丰仓积粟四十万硕，天驷监战马二万匹”，军器衣料“一一皆有桩管”。（明）黄淮、（明）杨士奇编：《历代名臣奏议》卷一○○《经国》，上海古籍出版社2012年版，第1362页。 官吏俸禄总体上也能保障供给且不断增长。宋神宗朝增加了中下级官员俸禄，还给以前没有俸禄的吏员发放吏禄和以前没有俸禄的丁忧人和致仕官视情况给俸。元丰改制后官吏俸禄又有所增加，崇宁官俸又“视元丰制禄之法增倍”。 （宋）马端临撰，上海师范大学古籍研究所等点校：《文献通考》卷六五《职官考十九》，第1966页。 北宋虽然中下级官员俸禄微薄，有贫不足自养的情况和折支问题，但尚未出现南宋那样借减官俸，官员基本不能享受全俸（真俸）的情况。宇文粹中说，宋徽宗以前各朝财政“量入为出，沛然有余”， 《宋史》卷一七九《食货下一》，中华书局1977年版，第4363页。 而蔡京说宋徽宗朝“泉币所积赢五千万，和足以广乐，富足以备礼”。 《宋史》卷四七二《蔡京传》，第13726页。 这些评价固然有所溢美，但所言全国财政总量没有入不敷出则符合实际。

北宋国家财政得以较好保障的基础是其具有很强的财政汲取能力，同時也与其财政供给的新举措密切相关。首先是建立了“经费”财政和储备财政两套系统并行的国家财政供给双轨制。三司（户部）是军费、官俸等“经费”财政的责任部门，建立了从中央到地方的“经费”财政系统，即上述三司—发运司—转运司—州县构成的财政征管体系。北宋前期田赋、商税、禁榷等收入皆归三司所统的“经费”系统，“市征、地课、盐曲之类，通判官、兵马都监、县令等并亲临之，见月籍供三司”， 《宋史》卷一七九《食货下一》，第4348页。 全国赋税，除“常平仓隶司农寺外，其余皆总于三司。一文一勺以上悉申帐籍，非条例有定数者，不得擅支”。 （宋）李焘：《续资治通鉴长编》卷三六八，元祐元年闰二月甲午条，第8871页。

储备财政系统由内帑财政衍生而来。汉唐时期中央财政既存在内帑（内府财政）和外帑（国家财政）之分，如汉代的少府和大农，唐代的户部和大盈库。内帑财政的性质和职能是皇室财政而非国家财政，在制度上国家财政是计司总领的一元化财政体制。东汉少府、唐代大盈从属于国家财政，正常情况下主要收入来源于计司划拨。而北宋内帑财政不再局限于供给宫廷，其主要性质和职能转为国家财政。北宋内帑财政起源于宋太祖设立的封桩库，目的是为收复燕云储备经费，宋太宗在封桩库基础上建内藏库，也是“备水旱兵革之用，非私蓄财而充己欲也”。 （宋）李焘：《续资治通鉴长编》卷一四二，庆历三年七月甲午条，第3414页。 内藏财政有其独立收入，不再由计司拨付，特别是熙宁变法实行税权分配后归属内藏财政的赋税逐步明确。王安石变法改变北宋前期宰相不直接掌握财赋的状况，设立由宰相掌握、有稳定赋税来源的朝廷财政，也被定位为“以待非常之用”的储备财政。 （宋）李焘：《续资治通鉴长编》卷三三○，元丰五年十月壬申条，第7959页。 占有巨大财赋的内藏和朝廷财政虽主要用于补助“经费”，但不对“经费”负直接责任，形成了“经费”财政与储备财政双轨并行的体制，“左藏库受财赋之入，以待邦国之经费，供官吏、军兵廪禄、赐予。内藏库掌受岁计之余积，以待邦国非常之用”。 （清）徐松辑：《宋会要辑稿》职官二七，上海古籍出版社2014年版，第3710页。 储备财政的设置强化了财政集权，皇帝和宰相通过掌握巨额财赋控制国家财政，同时也为军需供给主导的财政支出设立了双重保障。但这一财权分配制度也导致了“经费”财政的制度性紧张和“经费”财政依赖储备财政而运行的格局，造成了“经费”财政的滞重难行和储备财政的巨大浪费。

其次，北宋采取了多种形式的市场化保障国家财政供给的手段。宋代“市籴之名有三：和籴以见钱给之，博籴以他物给之，便籴则商贾以钞引给之”。 （清）徐松辑：《宋会要辑稿》食货四一，第6909页。 其中便籴（入中）与和籴是最重要的手段。入中是解决西北三路军需供给的重要手段。西北三路因常年屯驻数十万大军导致“三边税赋支赡不足”，主要解决办法是“募客人入中”。 （宋）张方平撰：《乐全先生文集》卷一八《对诏策》，第7页。 招募商人将各类军需物资运输到指定地点（入中），以国家垄断市场需要旺盛的茶、盐、香药、现钱等加饶偿付（折中）。入中手段的大规模运用使国家以较官府纲运成本更低、更为灵活的方式解决了沿边军需供给，商人获得了入中加饶和茶、盐等市场畅销商品，形成了共利双赢。和籴虽然宋代以前已有实行，但宋代的规模远超前代，在内地和沿边广泛运用，如河东和籴数甚至超过两税收入，“二税三十九万二千余硕，和籴八十二万四千余石”。 （清）徐松辑：《宋会要辑稿》食货三九，第6867页。 财政供给双轨制和市场化手段的运用保障了以军需供给为核心的国家机器运行。

三、社会治理的财政机制

实现社会控制，维持社会稳定是国家治理的重要目标。北宋支持社会治理目标实现的财政机制主要包括以下方面：

一是以赋役制度发挥保障财政供给和调节贫富、维持稳定的双重作用。王曾瑜指出宋代乡村赋役摊派有四种方式：按田地多寡肥瘠、按人丁、按户等、按家业钱和税钱，除人丁外，都是以财产为摊派标堆，常是混通摊派。 王曾瑜：《宋代乡村赋役摊派方式的多样化》，《晋阳学刊》，1987年第1期。 宋朝赋税摊派原则是“天下租赋科拨支折，当先富后贫，自近及远”。 《宋史》卷一七四《食货上二》，第4211页。 职役摊派的原则也是富者多担，贫者少担或不担，征派的依据是户等，而户等划分的依据是资产。首先按有无应税资产划分了主户和客户。主户户等划分各县“随其风俗，或以税钱贯百，或以地之顷亩，或以家之积钱，或以田之受种，立为五等”， （清）徐松辑：《宋会要辑稿》食货一三，第6256页。 然后“各以乡户等第定差”， 《宋史》卷一七七《食货上三》，第4295页。 摊派职役。负担最重的衙前、里正、户长、耆长于第一、二等户差派，负担较轻的乡书手、壮丁等于第四、五等差派，资产少于一定数额的主户有职役“免出之法”。 （宋）李焘：《续资治通鉴长编》卷二九九，元丰二年七月戊寅条，第7270页。 宋人自诩“凡州县诸般色役并是上等有物力人户支当，其乡村下等人户除二税之外，更无大段差徭。自非大饥之岁，则温衣饱食，父子兄弟熙熙相乐”。 （宋）李焘：《續资治通鉴长编》卷二○三，治平元年十一月乙亥条，第4918页。 虽然实际征收中官员加码，豪强欺夺，法外擅征层出不穷，下等户并不能温衣饱食，熙熙相乐，但富者多担、贫者少担的赋役征收原则和形式公平有利于社会稳定。

二是建立了较前代更为周密的灾伤赈济的财政应对机制。北宋的赋税蠲免在前代基础上，法制化趋于完备，水、旱、蝗灾和战乱等被列入赋税灾伤减免范围，减免的赋税包括二税、津渡税、牛具税、商税等。宋朝制定了报灾、检核、监察等系统的灾伤减免法律制度，较唐朝更趋合理和周密。 陈明光：《唐宋田赋的“损免”与“灾伤检放”论稿》，《中国史研究》，2003年第2期。  除百姓诉灾、地方官员检核外，还设检田使臣监察地方官的减免实效，防止其因政绩考课而“不依灾伤检放，勒令民户依旧纳税，致民力愈困”。 （清）徐松辑：《宋会要辑稿》食货一，第5940页。 宋朝制定了据灾伤程度相应减放的制度，“灾伤二分至五分为小饥，放税在二分至五分之间;灾伤五分至七分为中饥，放税在五分至七分之间;灾伤七分以上为大饥，放税也在七分至十分之间”。 张文：《宋朝社会救济研究》，西南师范大学出版社2001年版，第 100-101页。 检放分数据贫富而有别，如明道二年（1033）四川饥荒，“免四等以下户今秋田税之半，三等以上十之三”。 （宋）李焘：《续资治通鉴长编》卷一一三，明道二年十一月辛未条，第2643页。 北宋还新创多种赋税缓征制度，丰富了应对灾伤的财政手段。其主要措施赋税展限、倚阁都是宋朝首创。 徐东升：《展限、住催和倚阁——宋代赋税缓征析论》，《中国史研究》，2007年第4期。 展限即在缴纳期限外再给予延迟缴纳的明确时限。倚阁（住催）即暂时搁置赋税，延纳时限视情况而定。赋税缓征既暂时缓解了百姓当前困境，又不损失政府财政总量。缓征也根据贫富而有差，在同次灾伤中贫弱者较富有者可优先倚阁，赋税缓征时间长短也与税户负担能力直接相关。缓征和蠲免常同时施行，如大中祥符九年（1016）京东、淮南蝗旱，灾田“按定合放数外，所纳税物三分以下者并与倚阁，四分已上者更放一分”。 （宋）李焘：《续资治通鉴长编》卷八八，大中祥符九年十月戊寅条，第2023页。

三是社会保障系统及其财政支持较前代更为完备。宋代是中国古代社会保障制度发展的高峰期，形成了救荒、济贫、扶弱三个方面的社会保障体系，以及仓储备荒、灾伤赈济、日常救助等措施。 张文：《论两宋社会保障体系的演变脉络》，《苏州大学学报》，2015年第2期。 宋朝建立财政拨款、赋税性收入和经营性收入等社会保障体系的多种财政支持机制。内藏、朝廷、三司（户部）拨款，不论储备财政，还是“经费”财政，都会用于各类赈济。除了财政拨款外，社会救济的稳定经费来源既有税收性收入，如“随苗带纳，岁岁而有” （明）黄淮、（明）杨士奇编：《历代名臣奏议》卷二四八《荒政》，第3259页。 的专充赈济的义仓主要来自于两税附加税，又有经营性收入，如救助老幼贫疾者的广惠仓就是以没入户绝田“募人耕，收其租”， 《宋史》卷一七六《食货上四》，第4279页。 常平仓更是依靠经营取息维持运行的主要救济机构。王安石变法则将“平准”“赈济”常平旧模式变成了“经营”性新常平机制。 俞菁慧：《王安石常平新法与北宋粮食赈济改革》，《江海学刊》，2021年第1期。 医疗救济的和剂局也是出售药物循环做本。

余 论

北宋因大力强化征调体系开拓工商业财源，整顿两税收入，财政汲取能力较唐代大为提高。尽管北宋实行募兵制，财政支出远超唐代，仍得以较好地维持了军费、官俸等财政支出，保障了国家机器的顺利运行。同时以更为周密和积极的财政举措在社会治理方面建立了多项新机制，取得了较好的效果。但与之相伴的是地方财政压力和民众赋税负担不断加重。北宋财政体制的基本特点是高度中央集权，制定设计的前提是保障中央财政支出。在北宋前期，军队和官僚数量尚未膨胀，财政征收及中央对地方财权的收夺尚不苛严。北宋后期，收夺地方财权的手段——无额上供钱、经制钱及各种封桩钱物花样迭出，地方财政日陷窘境。不仅开辟了多项归属中央的新法财赋，而且不断加征附加税和杂税，将有偿购买变为无偿赋税，最终层层传递，转嫁为百姓的沉重负担。这种趋势从北宋后期到南宋不断加重。最终虽不至于如朱熹所说路州都明谕下级“不必留心民事，惟务催督财赋”， （宋）朱熹：《晦庵先生朱文公文集》卷一一《戊申封事》，上海古籍出版社2002年版，第605页。

* 国家社会科学基金重大项目“中国古代财政体制变革与地方治理模式演变研究”（17ZDA175）的阶段性成果。 但地方财力趋势是不断弱化。另一方面，在政绩考课和士人情怀驱使下，也探索出若干新的国家治理，特别是地方治理模式。