财政体制转型与北魏国家治理

王万盈

众所周知，国家治理是指国家通过行政手段使政府、地方、社会以及民众之间的资源配置达到最大（最优）绩效，而财政是国家治理的基础和重要支柱。就北魏政权而言，财政体制变迁一方面体现着国家治理水平的提升，另一方面也反映国家权力和自耕农人身依附关系不断强化的趋势。迄今为止，学界关于北魏财政相关问题的研究成果很多，陈寅恪、陈明光、李锦绣、严耀中、逯耀东以及渡边信一郎等先生都有专门论述，无须赘言。但如果从财政体制与税收嬗变视角下考究北魏国家治理问题，学界似乎少有相关论述。因此，本文试对该问题做一初步探究。

一、平城时代前期北魏财政体制与国家治理

登国元年（386）拓跋珪称“魏王”，标志着北魏政权的正式建立。关于拓跋鲜卑立国问题，其前期“代”政权的历史，笔者认为应是由部落联盟向国家转化时期（310—376年），前秦苻坚建元十二年（376）灭拓跋代国，十年后拓跋珪恢复代国，自称“魏王”，北魏政权历史方才具有连续性，国家治理体系开始有迹可循。 439年一统黄河流域后，由于民族生存空间的变化，北魏开始逐渐摆脱原有畜牧经济的影响，由游牧迁徙走向农业定居，由军事掠夺变为赋税征收，农业生产超越游牧经济成为获取财政收入的主要手段。与此同时，北魏政权的财务行政制度也开始发生重要变化，体现了北魏政权在国家治理层面上的努力与成效。

平城时代前， 本文以太和九年（485）北魏实行均田制为界，把平城时期的北魏分为前期与后期两个阶段。 拓跋魏主要以游牧经济和军事掠夺作为其财政收入的主要来源，如拓跋禄官时的“财畜富实，控弦骑士四十余万”，《魏书》卷一《序纪》，中华书局1974年版，第6页。 “不赍粮用，唯以抄掠为资”，《资治通鉴》卷一二五，宋文帝元嘉二十七年十二月乙丑条，中华书局1956年版，第3959页。 “大众远出，不有所掠，无以充军实，赏将士”等，《资治通鉴》卷一二三，宋文帝元嘉十三年九月庚戌条，第3863页。 都说明畜牧与军事掠夺是其财政收入的主要来源。因此，与之配套的财政管理机构也较为简单，内朝官中的“驾部尚书”成为主要财务行政长官，专掌畜牧，“驾部尚书知牛马驴骡”。《南齐书》卷五七《魏虏传》，中华书局1972年版，第985页。 拓跋焘时，宦官孙小就曾掌管驾部，“课理有方，畜牧蕃息”。《魏书》卷九四《孙小传》，第2018页。 再如张修虎，在北魏早期就曾任“都牧、驾部二曹给事中”;《魏书》卷二四《张兖传附张修虎传》，第619页。 长孙安都在拓跋弘时为“典马令”; 《魏书》卷二六《长孙肥传附子翰传》，第654页。 庾延业“其父及兄和辰，世典畜牧”。 《魏书》卷二八《庾延业传》，第684页。 与这种较为单一的经济模式相随的就是比较简单的财政管理体制，“以支定收”的财政模式居于主导地位，这也反映了北魏政权在平城时代前期较为低下的国家治理能力，尤其是官吏无俸禄状况的长期存在，一方面导致以赏赐为主的财政再分配占主导地位，财政支出的无序化使得仓廪虚竭，财政赤字日益严重;另一方面也使得官员贪欲如壑，横调丛生，成为导致民众贫困的重要原因。

迁都平城后，拓跋魏控制的区域进一步扩大，其经济生活方式也开始由游牧与军事掠夺转变为以农业生产为主，畜牧与军事掠夺为辅的混合型经济，与之相随的财政管理体制也开始发生较大变化。

关于太和改制前（平城时代前期）北魏财务行政的内容，《魏书》载之甚略。但北魏立国伊始就设立了所谓尚书三十六曹的机构，如皇始二年（397），拓跋珪任命崔逞“为尚书，任以政事，隶三十六曹”， 《魏书》卷三二《崔逞传》，第757页。 这是文献所见北魏最早设置尚书三十六曹的记载。依照魏晋官制，尚书部分诸曹应是掌管财务行政的机构，但从尚书省设立之初直到拓跋焘神元年（428），尚书诸曹时废时置，甚至在拓跋嗣时期史书上已找不到关于尚书省机构的记载。对此现象出现的原因，陈琳国认为北魏拓跋珪、拓跋嗣时期“三省制并没有坚持下去”，“在主持三省的汉族士人被杀或黜免以后，三省殆同虚设，甚至废弃不置了”。 参见陈琳国：《北魏前期中央官制述略》，《中华文史论丛》，1985年第2期。 这个观点值得重视。平城时代前期北魏尚书三十六曹的频繁废立说明该时期体制波动之剧烈，这虽然是体制转型过程中的必然现象，但却表明魏晋时期负责财政管理的尚书诸曹在拓跋珪、拓跋嗣时期很难正常发挥应有的财政管理职能。

拓跋焘继位后，“以河内镇将代人罗结为侍中、外都大官，总三十六曹事”， 《资治通鉴》卷一一九，营阳王景平元年十二月庚子条，第3761页。 又将三十六曹恢复。五年之后，即神元年，拓跋焘“置左右仆射、左右丞、诸曹尚书十余人，各居别寺”， 《魏书》卷一一三《官氏志》，第2975页。 尚书省担负起中央行政中枢的重任。但拓跋焘所恢复的尚书制从形式到内容又都明显保留着鲜卑制残余，因而它既与魏晋的尚书省，也与北魏太和改制后的尚书省有明显的差异，这种差异就是突破“八座”之制，并设多曹， 参见陈琳国：《北魏前期中央官制述略》，《中华文史论丛》，1985年第2期。 表现在财政管理上就是财政权力在集中于皇室的基础上又呈现分散态势，形成泾渭分明的内朝和外朝财务系统，殿中尚书（“知殿内兵马仓库”）、驾部尚书（“知牛马驴骡”）、少府、侍御史、内库以及商贾部（管理为皇室服务的系官商人）等都属于皇室财政管理机构，这反映了皇室财政处于主导地位的现实，而作为掌管国家财政的行政机构尚处萌芽状态，只有太仓尚书和大司农管理粮食绢布，起着物资的储备收藏作用。内朝财政重于国家财政的态势极为明显，这与北魏太和改制前所形成的内重外轻的政治体制相一致，说明北魏太和改制前财政运行机制的低下与国家治理能力存在严重缺陷。

二、平城时代后期北魏财政体制的进一步转型与国家治理能力的提升

随着拓跋鲜卑步步南迁，努力汉化，对中原先进治理方式不断借鉴，平城时代后期，北魏政府力推均田制、三长制和租调制，积极进行官制改革。北魏推行均田制的主要目的就是解决因“富强者并兼山泽，贫弱者望绝一廛”的土地占有不均所导致的日益严重的贫富不均问题， 《魏书》卷七上《孝文帝本纪》，第156页。 而均田制的渊源除与拓跋鲜卑早期的“计口授田”有一定关联外，更是在西周井田制、西晋占田课田制等中原地區长期存在的土地分配方式基础上的推陈出新，关于均田制渊源问题，从李安世建议孝文帝推行均田制的奏疏中所言之“井税之兴，其来日久;田莱之数，制之以限”（《魏书》卷五三《李孝伯传附李安世传》，第1176页），我们能清楚看出均田制确实借鉴了井田制、限田制的相关做法。 也是拓跋鲜卑汉化过程的重要表现之一，这一点学界早有研究，不再赘述。

需要说明的是，如果把均田制与租调制的实施置于国家治理体系视野下观察，就会发现正是因为孝文帝太和九年（485）推行的均田制吸收了中原地区曾经推行的井田制、限田令乃至占田制的相关内容，拓跋鲜卑在经济领域的汉化程度才会进一步加深，北魏政权的国家治理水平才会得以提升。北魏在模仿、学习中原汉族经济制度基础上创新性地推出均田制这种土地与赋税紧密结合的经济模式，大大强化了自耕农对北魏国家政权的人身依附，这是值得重视的现象。

由于均田制和租调制的推行，新租调制下规定的计税对象和计税方式都有明显变化，北魏政府通过捡括隐匿人口和增加“民年十五以上未娶者”“奴任耕，婢任绩者” 《魏书》卷一一○《食货志》，第2855页。 以及耕牛等征收对象，进一步扩大了纳税面，田租户调收入骤增，国家财政收入占比也相应发生了变化，即北魏财政收入由前期的军事掠夺、户调杂税和畜牧狩猎为主要财力来源的模式转变为以租调为主要来源的模式，财政支出则由前期的军费为主转而以军费和官俸为主。财政收入基础和来源的变化以及主要支出对象的转变，必然对原有财政体制提出新的要求，这一点李锦绣已经注意到，她认为北朝国家的主要收入建立在以均田制为基础的租调制之上，因而财政机构的设立与职权的变化与均田、租调制度息息相关。 李锦绣：《唐代财政史稿》上卷，北京大学出版社1995年版，第292页。 北魏太和改制和财政收支的变化催生了新的财政体制，出现了度支这样的专职财政机构，也使得国家财政首次超过皇室财政而居财政体系的主导地位。这是北魏中期国家治理水平进一步提升在财政体制方面最为明显的体现，并以太和十六年（492）的“改创百官”的举措确定下来。

太和十六年的“改创百官”是北魏制度史上的一次重大变革，也是事关北魏国家治理体系是否进一步完善的重大事件，对于这一举措，《魏书》等传世文献却语焉不详， 关于太和十六年“改创百官”一事，《魏书》卷一一三《官氏志》仅有“太和中高祖诏群僚议定百官，著于令”（第2976页）这样简略的记载。 但我们从《杨播墓志》中可以发现相关记载。北魏雍州刺史杨播，“年十有五举司州秀才，拜內小，寻为内行羽林中郎，累迁给事中，领内起部，又以本官进厘北部尚书事。太和十五年，拜员外散骑常侍龙骧将军北征都督。十六年又加征虏将军，都督北蕃三镇。讨破地豆于贼。其年秋加武卫将军中道都督，率骑三万，北出鸡鹿塞五千余里，迫逐茹茹而还。其冬改创百官，转卫尉少卿，本官如故”，《杨播墓志》，赵超：《汉魏南北朝墓志汇编》，天津古籍出版社1992年版，第86页。 这是一条十分重要的材料。杨播死于北魏延昌二年（513），时年61岁。按照其墓志记载，其十五岁时举司州秀才，拜内小，寻为内行羽林中郎。也就是说杨播在拓跋弘皇兴元年（467）被任命为内行羽林中郎一职。从杨播墓志中所记载的“内小、内行羽林中郎、内起部”诸官职与内官机构可以看出，太和十六年北魏改制前这种内外官系统仍在运行。但到太和十六年冬，孝文帝“改创百官”后，杨播改任卫尉少卿，北魏原有的内官系统不复存在。因此，孝文帝“改革百官”的举措表明太和十六年是北魏官制包括财政官制变化的重要时期，《魏书·杨播传》虽对杨播事迹记之颇详，但对其改任卫尉少卿一事仅述为“除龙骧将军、员外常侍，转卫尉少卿，常侍如故”（第1279页），未提“其冬改创百官”一事。 是北魏继天赐元年（404）拓跋珪对爵制进行规范化整理，“减五等之爵，始分为四，曰王、公、侯、子，除伯、男二号” 《魏书》卷一一三《官氏志》，第2973页。 改革之后的另一次重大改革。而天赐元年改革实质上就是对登国元年“班爵叙勋，各有差”、 《魏书》卷二《太祖道武帝纪》，第20页。 天兴元年（398）“典官制，立爵品” 《魏书》卷二《太祖道武帝纪》，第33页。 之举的进一步制度化和规范化，意义重大。因此陈爽认为天赐元年的爵制变革，“是北魏政权由部落联盟进入国家政体的重要标志之一”。 陈爽：《世家大族与北朝政治》，中国社会科学出版社1998年版，第13页。 此结论虽似可商榷，但其重大意义却毋庸置疑。如果说天赐元年爵制变革是拓跋鲜卑由部落联盟进入国家政体的重要标志之一，那么太和十六年的官制改革，则使北魏完成了由政治经济的内外二元制向封建一元制的过渡，北魏政权的国家治理水平明显迈上了一个新台阶，这同样在财政体制的变革上得以体现，即平城时代前期由大司农掌管财政的职能被度支取代，大司农事务性职掌功能开始不断细化，开始与太仓令一起承担在京百官俸绢（布）的支出事务，但其官职品级却由二品降为三品，变为度支节制下的财税事务机构，度支地位进一步提升。

北魏度支设立的时间《魏书》阙载，北魏太和官制改革后出现的度支在国家财政管理中所起作用同样史无从考。但据对《魏书》所载四十余名度支尚书和度支郎统计，《魏书》中最早记载的尚书度支郎是李遵，史载李遵“有业尚。初，拜奉朝请、尚书度支郎。迁洛，为营构将”。 《魏书》卷四九《李灵传附李遵传》，第1099页。 由此推测度支尚书一职可能就是在孝文帝太和十六年“议定百官”时设立的。随着均田制推行的深入和赋税来源的变化，国家财政管理的任务也不断加重，对土地产权控制是否缜密以及户口的多寡决定着国家财政收入的多少，因此计账、户籍在财政管理中的重要性不言而喻。由于计账、户籍需要专职机构处理，政府管理职能的转变使得作为“度支国用”的度支职掌的内容相应增大。太和改制后，北魏政府财政管理的精细化，表明其国家治理能力也在迅速提升。

三、洛阳时代北魏财政体制的南朝化与国家治理能力的再提升

学界普遍认为，孝文帝迁都洛阳是拓跋鲜卑最终完成汉化的重要标志，这个看法当然没有问题。事实上，平城时代结束，洛阳时代的开启，也表明北魏财政体制与国家治理水平开始与南朝完全接轨，财政体制的南朝化同样是拓跋魏完成汉化的另一显著表现。

北魏洛阳时代财政体制向南朝化转型的动因之一与王肃北奔直接相关。太和十七年（493），王肃自建业投奔北魏，深得孝文帝器重，“雅相器重，朝野属目”， 《魏书》卷五五《刘芳传》，第1200页。  “器重礼遇日有加焉，亲贵旧臣莫能间也。或屏左右相对谈说，至夜分不罢。肃亦尽忠输诚，无所隐避，自谓君臣之际犹玄德之遇孔明也”，孝文帝甚至到了“不见君子，中心如醉，一日三岁，我劳如何”的地步。 《魏书》卷六三《王肃传》，第1408页。 孝文帝对王肃的重视，进一步激发了他“欲创革旧制” 《魏书》卷六六《崔亮传》，第1476页。 的汉化意识。王肃提出的一系列建议必然受到孝文帝重视，这是无可争辩的事实。如果说洛阳时代前北魏财政管理机构主要是随着汉化完成而逐渐向汉魏财政体制靠拢，那么王肃“为魏制官品百司，皆如江南之制”，其所定九品，“每品各有正、从二品，历隋、唐至今犹然”的制度变革， 《资治通鉴》卷一四二，东昏侯永元元年十二月乙酉条，第4457页。 从更深层次上清除了北魏官制中的胡族成分，开始全面南朝化，影响深远。后继北魏而起的北齐、北周政权也深受影响，史言：“北齐创业，亦遵后魏，台省位号，多类江东”，“后周之初据关中，犹依魏制”。 （唐）杜佑撰：《通典》卷一九《职官一》，中华书局1988年版，第470页。 这些都说明了王肃所定官制的深远影响。

度支是洛阳时代北魏中央财政管理的主要机构，这一时期“度支亦掌支计” （元）马端临撰：《文献通考》卷五二《职官六·户部尚书》，中华书局1986年版，第477页。 的度支不只单纯掌管财务行政，而是深入经济管理和国家治理的诸多层面，从这一点上讲，北魏后期度支的职能已经与魏晋南朝时期完全重叠，这应该是北魏财政制度上的重要变化。如太和二十一年（497），孝文帝南伐萧齐，“以御史中丞李彪兼度支尚书，与仆射李冲参治留台事”。 《资治通鉴》卷一四一，明帝建武四年八月庚辰条，第4412页。 崔亮在魏世宗时“迁度支尚书，领御史中尉。自迁都之后，经略四方，又營洛邑，费用甚广。亮在度支，别立条格，岁省亿计。又议修汴、蔡二渠，以通边运，公私赖焉”。 《魏书》卷六六《崔亮传》，第1477页。 朱元旭在孝明帝元恪时为度支郎中，“关西都督萧宝夤启云：‘所统十万，食唯一月。于是肃宗大怒，召问所由。录、令以下，皆推罪于元旭。元旭入见，于御座前屈指校计宝夤兵粮及逾一年，事乃得释”。 《魏书》卷七二《朱元旭传》，第1625页。 这些事例反映出度支已经不只是被动地掌管财赋，而是积极从事开源节流工作，控制财赋的盲目支出，并参与漕运兴建，作用日益显著。

洛阳时代的北魏度支尚书下统何曹，史无明载，但从“后齐制官，多循后魏”， 《隋书》卷二七《百官志中》，中华书局1973年版，第751页。  “北齐度支统度支、仓部、左户、右户、金部、库部六曹” （唐）杜佑撰：《通典》卷二三《职官五》，第635页。 来看，应该说北魏后期度支尚书也应有此六曹。翻检《魏书》《北史》诸典籍，除度支右户未见外，其他五部均在北魏后期出现。如祖莹在北魏后期“领尚书左户部”。 《魏书》卷八二《祖莹传》，第1799页。 既然有左户部，右户部就不可少，只是《魏书》等阙载罢了。北齐度支左户“掌天下计帐、户口”，度支右户“掌天下公私田宅租课”，估计北魏后期左右户职能也是如此。而北齐度支之下金部“主才量尺度、内外诸库藏文帐”， （唐）杜佑撰：《通典》卷二三《职官五》，第635、638页。 北魏金部是否如此不得而知。但北魏后期确实有金部郎中一职，如邢臧在孝明帝元诩“永安初，征为金部郎中”; 《魏书》卷八五《邢臧传》，第1872页。 穆安国在北魏后期“历金部长、殿中尚书，加右卫将军，赐爵新平子”。 《魏书》卷二七《穆崇传附穆安国传》，第673页。 估计北魏金部郎中也是职掌“库藏”之事，但与唐代金部郎中“掌两京市交易之事”还是有一点区别。 （清）张英、王士祯等撰：《渊鉴类函》卷三五七《产业部三·市三》，文渊阁《四库全书》本，上海古籍出版社2003年版，第991册第544页。

简言之，北魏后期随着国家财政的进一步加强和财政体制南朝化趋势的出现，其财政管理体制趋于成熟，度支负责财政收支计划的制定，太府、司农负责财税的出纳，从而使财政决策机构与执行机构分离，各司其职。北魏财政决策管理机构和执行机构的分离有利于中央对全国财政的统筹、控制与监管，这一切都是北魏努力汉化和财政体制长期互动的结果，北魏政权的国家治理能力也随之上升到一个新高度。

余 论

北魏国家治理与财政管理关系从学术意义上讲，随着北魏财政体制不断转型，其国家治理的绩效应该是从低到高的一个递嬗过程，事实上从太和九年实施均田制开始，北魏的国家财政收入的确一直呈上升态势，财政管理机构也趋于完善。但在这一过程中出现的一个不容忽视的问题就是随着北魏财政体制的渐趋南朝化与行政管理机构的逐渐完善，官员数量激增，寺院经济恶性膨胀，国家治理的成本呈现不断上升态势，加之北魏同时面临南、北两方军事威胁，“戎车岁动”，军费开支越来越高，财政支出迅猛增加，财政收入的增量满足不了财政支出的增长，导致国库虚竭。为解决“国用不足”困境，北魏政权在后期甚至采取杀鸡取卵的做法，提前征收租调，“后魏自孝明帝正光后，国用不足，乃先折天下六年租调而征之，百姓怨苦”， （元）马端临撰：《文献通考》卷二三《国用一》，第224页。 这一做法更使财政收入后继乏力。另外还有一个值得注意的现象，就是北魏均田制下的土地分配制度对豪强大族和贵族官僚最为有利，这部分人凭借拥有众多的奴婢能够占有更多土地，社会资源配置失衡，导致北魏整个社会的贫富差距越来越大，社会财富日渐集中于少数强宗大族和权贵手中。社会财富的相对集中，又进一步助长了豪族官僚的奢靡风气，“强宗大族，以奢相尚”， （清）王夫子：《读通鉴论》，中华书局1975年版，第576页。

* 国家社会科学基金重大项目“中国古代财政体制变革与地方治理模式演变研究”（17ZDA175）的阶段性成果。 大量财政资源遭到浪费，北魏财政体制的成功转型所带来的国家治理成效在愈加腐败的制度面前也只能甘居下风。越到后期，北魏国家治理越是弊端丛生，其走向覆亡也只是时间问题。