从国家财政体制转型的视角看一条鞭法

刘志伟

一条鞭法作为中国历史上一次重要的赋役制度改革，学界一般都是从人头税到土地税、从实物税和劳役到货币赋税演变的脉络对其加以认识。但是，所谓“一条鞭（编）”，其意义的指向，其实更着重在“总收分解”，即财用资源的核算、收集与分派上。也就是说，一条鞭法在更本质的层面上是王朝财政体制的转型。一条鞭法的“总收分解”，首先直接带来的变化，是原来里甲编户承当的赋税、差役、物料、经费诸项名目以同一原则、同一征缴手段合并在一起缴纳。不过，这样一种在官民之间的资源征集方式，还要落实在各层级政府和官府各衙门之间财用核算与分配的结构性转型上面。这种国家财政机制的转变，既是体现在官民之间赋役征派方式改变的一种前提，也是一种结果。

历来讨论王朝财政赋税制度，焦点都落在官民关系上，轻徭薄赋还是重征横敛，常常是描述和评价一个王朝财政政策和举措时所用的尺度，对历次财政改革的优劣成效评估，着眼点总不离人民负担减轻还是加重的议题。这样一个视角对于历史认识来说，当然是重要的，但要把王朝财政与国家治理联系起来，恐怕需要面对一个悖论：在逻辑上，王朝国家的财政资源汲取能力越高，意味着统治力加强，反之，汲取能力越低，则意味着统治力可能削弱;但从历史实际发生的情况看，财政资源越是集中于王朝中央，往往是国势衰落的征象，而王朝统治强盛的时候，往往有可能财政资源趋于分散。由这个悖论引出一个值得思考的问题，习惯上从人民负担轻重的角度去论述王朝国家治理优劣的历史叙事传统和价值评判标准，是否存在某种盲点或误区呢？

以明代中期以后实行的一条鞭法为例，一条鞭法改革从局部性发生到成熟成型，如果以经制化的税负轻重而论，赋税负担是一路增加的。若把额外征派也纳入来看，一条鞭法之后条外有条，鞭外有鞭，额外财政不断增加的现实，更是在财政数字上反映出人民的实际负担不断加重。对于这一点，无论是当时人还是今天的学者，都看得很清楚，不少学者都曾经深刻揭示了发生这种状况的原因和实态。这个事实提醒我们，对于一条鞭法以及后来在一条鞭法制度基础上推进的摊丁入地，其意义不能只是从是否减轻人民负担的层面上去讨论，而应该从财政体制转型意义上去探讨它如何引起国家治理模式的转变。今人谈论一条鞭法时，直接的关注点是白银进入财政领域，但白银进入财政领域又如何改变王朝国家的财政体制呢？对此，我们的研究需要从财政体制及运作机制的层次加以拓展。这里仅谈一点相关思考。

要理解明代一条鞭法引致王朝财政体制转型，并由此开启了王朝国家统治模式的转型，需要从中国王朝国家财政体制结构谈起。关于秦汉以来历代王朝的国计财用体制的基本结构，顾炎武在《日知录·财用》篇有这样的议论：

财聚于上，是谓国之不祥。不幸而有此，与其聚于人主，无宁聚于大臣……唐自行两税法以后，天下百姓输赋于州府，一曰上供，二曰送使，三曰留州。及宋太祖乾德三年诏：诸州支度经费外，凡金帛悉送阙下，无得占留。自此一钱以上皆归之朝廷，而簿领纤悉，特甚于唐时矣。然宋之所以愈弱而不可振者，实在此。昔人谓古者藏富于民。自汉以后，财已不在民矣，而犹在郡国，不至尽辇京师，是亦汉人之良法也。后之人君知此意者鲜矣。

自唐开成初，归融为户部侍郎兼御史中丞，奏言：“天下一家，何非君土，中外之财，皆陛下府库。”而宋元祐中，苏辙为户部侍郎，则言：“善为国者藏之于民，其次藏之州郡。州郡有余，则转运司常足。转运司既足，则户部不困。自熙宁以来，言利之臣不知本末，欲求富国，而先困转运司。转运司既困，则上供不继。上供不继，而户部亦惫矣。两司既困，虽内帑别藏积如丘山，而委为朽壤，无益于算也。”是以仁宗时，富弼知青州，朝廷欲辇青州之财入京师，弼上疏谏。金世宗欲运郡县之钱入京师，徒单克宁以为如此则民间之钱益少，亦谏而止之。以余所见，有明之事，尽外库之银以解户部，盖起于末造，而非祖宗之制也。（清）顾炎武著，陈垣校注：《日知录校注》，安徽大学出版社2007年版，第671-673页。

上述议论提示我们，历代王朝财政体制存在一个基本的问题，就是国家之财虽然从理论上都属于君主，但并不必定聚于中央。以往关于历代王朝财赋制度的运作，研究者的着眼点多聚焦在国与民的关系，而顾炎武此论提醒我们，历代财用制度要从国—州郡—民三个层次的关系去把握。早在汉朝，国家财政的基础本来就在郡国，汉武帝时期的财政措施以及由此建立起来的王朝财政制度，其结果实质上是加强中央财政的控制能力。但是，“犹在郡国”与“尽辇京师”之间的关系，始终是历代王朝财政体制架构的基本问题，不管财政制度发生什么变化，都存在一个财用分掌于各级官府还是集中在中央的区别。财用在中央朝廷各衙门与地方官府之间的分配掌管关系的变化，是考察秦汉以来王朝财政体制及其运转机制的一条主要线索。在顾炎武看来，汉代财政之良，在于财“犹在郡国，不至尽辇京师”，而宋代理财之失，在“一钱以上皆归之朝廷，而簿领纤悉”。这个问题，从现代财政结构层次考察，似乎可简单地从一个中央财政与地方财政关系的角度去理解。但如果我们从王朝國家下“普天之下莫非王土”这样一种国家性质出发去讨论，唐代归融所言“天下一家，何非君土，中外之财，皆陛下府库也”的观念，提醒我们王朝时期的朝廷与州郡之间的财政关系，与现代国家的中央政府和地方政府的财政分割概念有不同的性质。藏之于州郡之财，甚至藏之于民之财，都是君主的，因为所谓“民”本身，也是君主之臣民，而地方政府和官民，不过是朝廷的执役。所以，在王朝体制下，财政运作需要处理的朝廷与州郡之间分掌财用的关系，不是央地财权划分问题，而是天子治下“设官分职”的问题。理解这一点，需要从王朝贡赋体制原理出发去思考。

我国古代的“财用”体制，为了讨论方便，下文特指王朝国家财政时，用“财用”（或“财赋国用”“国计财用”）一词，而泛指一般的国家财政时用“财政”一词。  历代制度变迁不一，但基本原则，一直是以《周礼》中设计的架构为基础，或者说，在设计者的理念上，是以《周礼》中的财用体系结构为基础。我们讨论制度原理，也需从《周礼》入手。释读《周礼》经典文本，非笔者学力所能及，这里只借《周礼》设计的国计财用体制架构，谈谈笔者对古代王朝财政原理的一点理解。为免烦琐，笔者只从《周礼》关于古代财政体制架构最为要略的一段文字引出讨论，《周礼·天官·冢宰下》曰：

司会，掌邦之六典、八法、八则之贰，以逆邦国、都鄙、官府之治。以九贡之法致邦国之财用，以九赋之法令田野之财用，以九功之法令民职之财用，以九式之法均节邦之财用，掌国之官府、郊野、县都之百物财用。凡在书、契、版、图者之贰，以逆群吏之治，而听其会计。 （汉）郑玄注，（唐）贾公彦疏：《周礼注疏》，（清）阮元校刻：《十三经注疏》，北京大学出版社1999年版，第163-164页。

这段文字虽然不是关于这套制度的完整表述，但理解中国王朝时期财政体制的几个关键内容都提到了。这里提到的九贡、九赋、九功、九式，在“大宰”条下的表达是：“以九职任万民”“以九赋敛财贿”“以九式均节财用”“以九贡致邦国之用”，其中“九功，谓九职也”。（汉）郑玄注，（唐）贾公彦疏：《周礼注疏》，（清）阮元校刻：《十三经注疏》，第15页。 明人郝敬《周礼完解》言，此四节“皆生材制用之法”。 （明）郝敬：《周礼完解》卷一，万历四十五年刊本，第13页。 而所谓财用，分邦國、官府、都鄙等不同的层级。掌财用会计的司会，就是在这个体制下执行其执掌的。

这个体制在原理上与现代财政之间有很多值得深究的重要区别，就这段话所涉及的内容而言，笔者这里想特别指出三点：

首先，国计财用以“以九职任万民”为基础。郝敬云：“国计民生，莫重于财。天官主水，为生物之源，财用属焉。职，业也;任，责成也。民有常业，然后财赋出，故先责任以职业。” （明）郝敬：《周礼完解》卷一，第13页。 就是说，王朝财赋国用之法理依据，是臣民基于对君主的从属身份而被赋予的责任，《汉书·食货志》将这个原理表述为“圣王量能授事，四民陈力受职”。《汉书》卷二四《食货志上》，中华书局1962年版，第1117页。 在这个基础上，国家财用资源的获取和调配，以“九赋、九贡、九功、九式”来实现，其中，财入分别为“赋、贡、功”几种形态，是获取财力资源的物质形态和输送方式，构成了不同财用来源范畴。今日学界习惯将王朝财政收入分为赋与役，或实物、力役、货币的方式，并置于现代财政概念上去理解，可能会掩盖其中最具原理性的本质。在中国古代王朝体制下，君主取于民者为九赋，是基于民之经营兴作所征敛收获之财贿;邦国供于上者为九贡，是基于郡国对君主的臣属关系承担供应上用之物的义务;民为国家提供的服务为九功，基于臣民所从事职业而需承担的责任。

其次，在这个架构下，国用之财的获得和运用，不只是国家行政及公共事务所需与编户私人生计所系的资源如何分配的关系，同时也是各层级官府之间的财用分割和转手关系。因此国家财用体制的运作，很重要的一点，就是处理宫廷、王朝各官署以及地方各衙署之间的财用分配与调控机制。在王朝时期的财政体制上，国与民之间的资源征集，主要在地方官府层面实现，而朝廷与地方官府之间的财用输送，则是朝廷围绕财用管理分官设职的主要机能。

第三，基于以上原理，中央财用体制的运作，需要依赖一套行之有效的会计体制来进行核算和监督。会计在中国王朝国家的财政运作制度中具有重要的位置，关于设计这套会计机制的基本用意，前引《周礼·天官·冢宰下》文后“司会”条曰：“凡上之用财用，必考于司会，三岁则大计群吏之治，以知民之财器械之数，以知田野夫家六畜之数，以知山林川泽之数，以逆群吏之征令。”（汉）郑玄注，（唐）贾公彦疏：《周礼注疏》，（清）阮元校刻：《十三经注疏》，第166-167页。 对于这一点，宋人叶时论《周礼》中关于掌财与会计之职的关系时有颇为清楚的解释，其文曰：

合掌财之官与会财之官考之，太府为财官长，仅有下大夫二人;司会为会官长，有中大夫二人，下大夫四人。掌财何其卑且寡，会财何其尊且多也。盖分职以受货贿之出入者，其事易;持法以校出入之虚实者，其事难。以会计之官，钩考掌财用财之吏，苟其权不足以相制，而为太府者，反得以势临之，则将听命之不暇，又安敢校其是非。不惟无以遏人主之纵欲，而且不足以防有司之奸欺也。今也，以尊而临卑，以多而制寡，则纠察钩考之势，得以行于诸府之中。又况司会等职，皆职之于天官，而冢宰以九式节财，以岁终制用，司会又不以欺之也。掌之以下大夫之太府，计之以中大夫之司会，又临之以上卿之冢宰，如此则财安得而不均，用安得而不节，国计安得而不裕哉。故曰成周理财之法，不在取财而在出财，不在颁财而在会计，观此亦可见矣。 （宋）叶时：《礼经会元》卷二，清刻通志堂经解本，第28页。

由此可见，这套财用管理体制中，会计制度及相关技术之重要，在于处理君主及朝廷各种机构与邦国县都之间财用出入的关系。了解了这个原理，我们不妨将视线移到一条鞭法发生的明代，看看明代建立的该体制结构在实践层面如何呈现并发生何种演变。

朱元璋是在宋元以来形成的国家体制基础上建立明王朝的。如前引顾炎武所言，在国家财用体制上，宋朝改变了中唐以后地方官府享有较大财用支配权的规制，全国的财赋支用，完全听命于中央各类机构（内藏、三司、宰相）。元朝在草原蒙古传统之上沿袭了两宋的体制，财赋高度集中于中央，路府州县支配权甚小，中央以严格的岁终上计和钩考理算对地方财用进行管制。参见李治安：《元代政治制度研究》，人民出版社2003年版，第531-549页。 明朝立国之初，继承这个体制基本架构，国计财用基本上掌握在中央。洪武二十六年（1393）制定的《诸司职掌》明确规定：“凡各处秋夏税粮，已有定额。每岁征收，必先预为会计，除对拨官军俸粮，并存留学粮廪给孤老口粮及常存军卫二年粮斛以备支用外，余粮通行定夺立案具奏。”“凡所在有司仓廪储积粮斛，除存留彼处卫所三年官军俸粮外，务要会计周岁关支数目，分豁见在若干、不敷若干、余剩若干，每岁开报合干上司转达本部定夺施行，仍将次年实在粮米，及该收该用之数，一体分豁旧管、新收、开除、实在开报”。 （明）张卤校刊：《皇明制书》卷三《诸司职掌·户部》，明万历刊本，第139-140、180页。 在这种体制下，户部通过会计制度管理国家财用，《明会典》载：“天下粮草等项，国初命有司按季开报，后以季报太繁，令每岁会计存留、起运申报上司，转达户部，俱从户部定夺。”（万历）《明会典》卷二四《户部十一》， 明万历十五年刻本，第1页。 两税和仓储都在户部的严格管控下，“凡征收税粮，律有定限，其各司府州县，如有新增续认，一体入额科征”。（万历）《明会典》卷二九《户部十六》，第2页。 无论起运还是存留税粮，负责征收送纳的粮长，都需要在“毕日赴各该仓库，将纳过数目于勘合内填写，用印钤盖。其粮长将填完勘合，具本亲赍进缴，仍赴部明白销注”。（万历）《明会典》卷二九《户部十六》，第3页。

中央政府直接支配国家财政资源，地方官府除了官员的微薄俸禄、师生廪饩、赈济孤老等小额开支可以在存留税粮中开支外，唯一可作行政经费的只有一点存留钱钞，而随着宝钞贬值和税课裁减，最终导致地方几乎没有什么可支配的正额财源。我们在《大诰》四篇中，看到朱元璋有多篇斥责地方官员非法科敛的诰文，一方面可以看到总有一些地方官员设法自筹地方经费，另一方面也可以看到这些做法在明初是非法行为，被朱元璋严厉禁止，以重罪惩处。例如《大诰》中有这样一条：

陕西布政司按察司官府州县官王廉苏良等害民无厌，恬不为畏。造黄册科敛于民，朝觐科敛于民，买求六部宽免勘合限期科敛于民，征收二税促逼科敛于民，造上中下三等民册科敛于民，其赃官赃吏，实犯在狱，招出民人官吏，指定姓名，各寄钞银毡衫毡条毡褥毡韈头匹等项，各照姓名坐追。其布政司府州县闻此一至，且不与原指寄借姓名处追还，却乃一概遍府州县民科要，平加十倍。如此害民，其心略不将陕西百姓，于心上踌躇民人苦楚。且如西凉庄浪等处河州临洮岷州洮州军人缺粮，著令民人趱运，地将盈雪尺余，深溝陡涧，高山峻岭，庄农方息，劳倦未甦。各备车辆，重载涉险。供给军储，中路车颓，牛死者有之，人亡粮被盗取者有之。若牛死车存，人在中途进退两难，寒风凛冽，将欲堕指裂肤。上畏法度，谨遵差期，虽死不易，苦不胜言。设若到卫交纳，淋尖跌斛，加倍输纳，无敢妄言。如此艰辛，布政司府州县官按察司官果曾轸念于民。为此，法所难容，各科重罪。（明）张卤校刊：《皇明制书》卷二《御制大诰·陕西有司科敛第九》，第5-6页。

朱元璋在这里列举的罪状，其实很可能是地方官员在行政运作和地方公共事务缺乏财政性资源的处境下采用的资源获取方式，从后来各地都普遍各自为政科敛，而朝廷也事实上默许的事实来看，在编户有责任承担政府运转所需资源的理念下这本来应该是一种常态。朱元璋斥责为非法科敛，固然可以认为在原则上这种敛财方式本来不属于明朝条文明确规定的财政渠道，但同时也清楚记录下明初在没有专门的地方财用来源的制度性架构下，地方官员如何在条文明确规定之外获取财用的空间。

这个财用的来源其实也并非完全没有合法性的根据，这个合法性是基于王朝国家对编户齐民的支配，具体实现方式是里甲制度的运作。对于明初里甲的责任范围，学者有不同的理解，就朱元璋的立法用意来说，里甲的任务主要限于“催办钱粮，勾摄公事”。 怀效锋点校：《大明律》卷四《户律》，法律出版社1999年版，第49页。 这里的催征钱粮的责任，是从保障王朝国家财赋国用的经制收入衍生出来，是里甲编户提供正赋之外的服务和额外负担的合法性依据。后来向里甲派办的很多负担，都是由这个责任生长出来的。而所谓的勾摄公事，本来主要是拘传人犯，后来也由此衍生出应付各级衙门派下的种种差使。这个格局，注定了里甲顺理成章地成为满足地方财用的一种可以无限扩充的资源。同时，基于国家赋予里甲的这些责任，中央各部寺监所需的物料和地方各级衙门运作所需的各种开销，也顺理成章地最终成为里甲编户身上的负担。

虽然从朱元璋奠定的明朝政治伦理理念来看，这些不断增加的负担都应该视为非法或法外的苛派，但根据儒家经典中表述的王朝贡赋体制的结构性原理，这些负担其实是内在于贡赋体制之中的。前引《周礼》中讲国家财用来源的渠道分别为九贡、九赋，除此之外，还有九功。孙诒让解释《周礼·天官》中关于九贡、九赋、九功的条文时曰：“注云‘九功谓九职也者，《司会》云‘以九功之法，令民职之财用，故知九功即九职之功，授其事则为职，献其成则为功，其实一也。”（清）孙诒让撰：《周礼正义》卷一一，中华书局1987年版，第444页。 可以说，所谓九功，是基于王朝国家任万民使有职事的原理，也就是基于编户齐民在王朝国家体制下的身份义务。由职事而成之功，当无一定之规制，也无一定之定额，邱濬说明代的差役征派“不拘拘于一定之制，遇事而用，事已即休”，（明）邱濬编：《大学衍义补》卷三一《傅算之籍》，上海书店出版社2012年版，第268页。 本质上就属于这种责任负担。如果说赋和贡有一定之常额，而基于“民职”之任的“功”则不由财用经制之货贿额度所限。如果我们生硬地套用这个财用结构来理解明代的财赋国用的构成，赋相当于以田赋为主体的各色赋税，贡相当于上供物料，功则为承担各级衙门委派的职事差役。明代里甲正役承担地方公费，性质上体现了这种由“九功”演绎出来的范畴。属于“九贡”范畴的上供物料，在明代本来是中央向地方派办的上供，原来官为支解，复给所输银于坊里长，责其营办。后来给不能一二，甚至无所给，实际上对于里甲编户来说，也演变成为属于“九功”性质的征派。明代中期以后，这种由差役负担产生出来的无定制数额的征派，在王朝财用结构中占有越来越大的比重，尤其是当王朝国家急需解决财政困难的时候，这一部分资源顺理成章地成为王朝国家扩展财源的目标。根据前引叶时所论掌财与会计的关系，随着这种本来属于九功性质的编户对政府承担的职事衍变为定额化和可核算的国家财用收入后，这类收入项目就被纳入国家财赋国用核算的会计体系，从而使其成为在中央财政管理体制中建立新财政体制的重要一环。明代中期以后，先是各州县编修种种形式的赋役册籍，既而各省编纂《赋役全书》，再到明末户部要求各省上报《赋役全书》并进呈御览，到清代编纂《赋役全书》已成为一种全国性的制度，就是王朝国家财用体制演变过程的主要实现方式。

这样一种转变，在中国王朝国家体制变化的历史上具有深远的意义。秦汉以后历代王朝的中央集权国家体制，其实长期维持着《周礼》的“九贡、九赋、九功、九式”的结构，国家运作的资源获取和分配的格局，一直都交织着中央与地方、实物或货币支付与服务提供、可核算收支与不可核算派办的区分、转换和消长关系。其中进入一般财政史视野的，主要是纳入国家会计体制的中央财政收入，这部分可核算的收入，需要通过基于王朝对编户齐民的控制而发生的服务来获取;与此同时，郡国以及州县政府运作的财用资源，也主要由编户齐民以差役方式承担的职事责任来维持。这些属于九职、九功范畴的资源，并不进入国家财政核算体系内，但一直是贡赋体制的重要组成部分。明代以后，由于州县乃至省府衙门面对编户大量逃亡的现实，需要通过改革赋役征派方式实现均平目标，逐渐趋向于以货币核算和支付方式实现义务的解除，其实现方式是以编制赋役册籍，并与王朝国家的经制收入挂钩摊派，从而在实际上改变了经制收入的结构。这个转变通过自下而上的赋役册编造，纳入核算机制，使得大量本属于不可计算的财政资源得以纳入国家财政的会计系统，完成了财政结构的转型，国家财赋国用，逐渐统一为以赋税形式获取的经制收入。清代以后，虽然地方行政运作和公共事务的资源获取，并没有真正取消差役方式，但以国家户籍系统为基础的差役，不再作为国家财政体系内的财用资源，而是作为地方社会的运作资源或官吏的额外收入，逐渐与国家财政的经制收入脱钩，地方政府的运作资源，则在结构上纳入国家财政范畴。这个转型得以实现的途径和表现方式，就是明末到清初国家财政管理会计体制发生的根本性改变。

（本文得益于与申斌的多次讨论，承蒙指教甚多，谨此致谢！）