物业公司参与基层治理的意蕴与现实

2021-09-11闫钰琪常荔

陕西行政学院学报 2021年3期

闫钰琪常荔

文章编号：1673-9973（2021）03-0090-05

摘要：在党的十九届四中全会提出“建设人人有责、人人尽责、人人享有的社会治理共同体”背景下，国内城市逐步推行物业公司参与基层治理，但物业公司参与基层治理仍存在一些困境。调研发现物业公司参与基层治理的政策保障、自身经营管理能力、监督指导机制等方面存在突出问题。物业公司参与基层治理，应确定其参与基层治理的政府角色，强化其参与基层治理的政策保障，引导提升其参与基层治理的能力，创新其参与基层治理的监督考核机制。只有这样才能推进政府职能转变，实现基层治理共建共治共享新格局的形成。

关键词：基层治理;物业公司;多元共治;社区

中图分类号：D63 文献标识码：A DOI：10.13411/j.cnki.sxsx.2021.03.017

Implication and Practice of Property Companies' Participation in Grassroots Social Governance

——Investigation and Analysis Based on A District of Shenzhen

YAN Yu-qi ， CHANG Li

（School of Politics and Public Administration， Wuhan University， Wuhan 430072， China）

Abstract：Under the background of the Fourth Plenary Session of the 19th Central Committee of the Communist Party of China， it is proposed that “build a community of social governance where everyone contains responsibility， everyone is responsible， and everyone enjoys”. Domestic cities have gradually implemented the participation of property companies in grassroots governance， but the participation of property companies in grassroots governance still exists some dilemmas. It is found that there are some outstanding problems in the policy guarantee， self-management ability， supervision and guidance mechanism of property companies participating in grassroots governance. In order to participate in grassroots governance， property companies should determine the role of the government， strengthen the policy guarantee， guide and enhance their ability to participate in grassroots governance， and innovate the supervision and assessment mechanism. Only in this way can we promote the transfer of government functions and realize the formation of a new pattern of grass-roots governance， co-governance and sharing.

Key words：grassroots governance; property company; multiple co-governance; community

一、研究背景

基層治理是国家长治久安的深厚基础与重要支撑。党和国家高度重视基层治理工作，党的十九届四中全会明确提出“完善党委领导、政府负责、民主协商、社会协同、公众参与、法治保障、科技支撑的社会治理体系，建设人人有责、人人尽责、人人享有的社会治理共同体”。物业公司作为基层治理的重要力量，在新冠疫情防控工作中提供了强有力的支持，展现了物业公司在基层治理工作中的担当与优势。

学术界关于物业公司与基层治理方面的研究逐渐增多，主要可以分为三种路径：一是从城市社区的类型出发讨论物业管理的模式与存在的问题^[1][2];二是从业主与物业公司的纠纷视角下分析社区基层治理的矛盾与化解^[3][4];三是基于国内部分城市的实践总结物业公司参与基层治理的有效策略^[5][6]。总体来说，从基层治理体系和治理能力现代化视角下分析物业公司参与基层治理的内涵研究不足，从政府管理层面对优化物业公司参与基层治理方式研究不足。

在创建先行示范区的战略背景下，深圳市积极探索物业公司参与基层治理的方式，并于2020年10月发布了《深圳市物业服务企业参与基层社会治理办法（征求意见稿）》，为物业公司参与基层治理提供了政策指引。因此本研究深入调研深圳市A区物业公司参与基层治理的现状，分析掣肘A区物业公司参与基层治理的问题，探索物业公司参与基层治理的有效路径，试图为引导物业公司增强责任意识和社区服务意识，推动政府职能转变，达到共建共治共享的基层治理格局提供建议。

二、物业公司参与基层治理的意蕴

（一）物业公司参与基层治理的概念内涵

《深圳市物业管理条例》对物业公司作出明确定义，即取得物业管理企业资质证书和工商营业执照，接受业主或者业主大会的委托，根据物业服务委托合同进行专业管理，实行有偿服务的企业。作为市场主体，物业公司本质上以营利为主要目的。但同时物业公司是参与基层治理重要主体，物业公司参与基层治理是对小区公共设施设备以及公共空间秩序的管理，也关系到小区业主的共同利益，因此具有准公共物品和服务的属性^[7]。物业公司参与城市社区基层治理是物业公司在社区党委领导和基层行政组织指导下，协同居民委员会、企业事业单位、社会组织、居民等多元主体，管理其共同事务，持续提供基层公共服务过程。旨在实现政府治理和社会自治的良性互动，全面提升城市基层治理精细化水平。

（二）物业公司参与基层治理的职责范围

依据《深圳市物业管理条例》和《深圳市物业公司参与基层社会治理办法（征求意见稿）》的规定，物业公司参与基层治理的职责范围主要分为法定治理职责和委托治理职责。法定治理职责是指物业委托关系成立后，物业公司依照法律法规参与住宅小区基层社会治理时必须要承担的职责，如物业党建引领、维护住宅小区内公共秩序和安全、维护住宅小区内环境卫生、维护住宅小区内公共物业和专项设施、管理物业专项维修资金。委托治理职责是指物业公司根据政府治理委托需求和小区居民公共服务突出需求，通过与政府签订购买公共服务的合同，明确具体服务事项，以主责的身份承担社区部分基层治理的职责。如基层政务服务代办、小区安全维护、小区环境治理、小区民生服务、小区纠纷调解等。

三、深圳市A区物业公司参与基层治理的现状与困境

A区是深圳市的行政大区，人口基数大，社区数量众多，社区治理面貌参差不齐。而政府和社会组织在基层治理工作存在薄弱环节，社区公共服务的供给上与居民需求存在一定差距。为了解A区物业公司参与基层治理的现状及社区居民的治理需求，笔者于2020年8月对A区11个街道71个社区发放了调查问卷，共调研物业公司管理人员代表237人，居民代表446人，业委会成员24人，并对A区3家物业公司和2个社区工作站人员、物业管理协会进行了面对面访谈，深入剖析了A区基层治理中的需求与难题，以期提供针对性的政策建议。

（一）A区物业公司参与基层治理的现状

1. A区物业公司经营管理现状。截至2020年9月，A区注册的物业公司共191家，住宅小区共464个，其中实行专业化物业管理共461个。在住宅小区项目中，成立业主大会并选举业主委员会的小区184个，占比39.7%。

一是物业公司经营收入情况。在收入来源上，物业公司的收入来源较为多样化（如图1），但绝大多数以“物业管理费”为主（93.97%），其次是“停车服务费”（78.45%），再次是“商铺/房屋租赁”（24.57%）。“政府补贴”和“合作商赞助”仅占5%左右。此外还有极少量企业存在社会组织补助、电梯广告、快递柜、售水机等其他经营收入来源。在物业管理费的收费标准上， “3元以上/m²”以33.19%的比例领先，“2-2.99元/m²”占调查样本的27.16%，而“1元以下/m²”以26.29%的比例紧跟其后，“1-1.99元/m²”相对较少，占据样本总量的13.36%。据社区工作站人员反映，部分街道老旧小区数量居多，物业管理费以6-8角/m²标准居多且提价困难。在物业管理费收缴率上（如图2），调查样本中物业公司收缴率在95%及以上的，占比22.59%;收缴率在90%以上但小于95%的企业为15.48%;收缴率在80%以上且小于90%的企业占比18.83%;但是收缴率在75%以下的物业公司达到35.15%的比重，总体情况不容乐观。

二是物业公司队伍建设情况。首先是党建队伍情况。调查样本中已经成立党组织且发挥引领作用的物业公司占据多数，但是仅有44.35%的比例。16.74%的物业公司虽然也开展了党建活动但是并未发挥党建的引领作用。38.91%的物业公司甚至尚未建立党组织。其次是员工队伍情况。在对物业公司人员的访谈中，部分物业公司人员表示企业一线员工年龄较大，老龄化特点明显，且一线员工学历以大专以下为主，文化知识水平不高。

2. A区物业公司参与基层治理的现状。A区物业公司在政府的主导协调下已经参与了基层治理的部分职责。问卷调查发现，物业公司参与基层治理的职责范围非常广泛，从基层政务服务、安全排查、环境治理、民生服务等各项领域都有涉及（如图3）。首先，“疫情常态化防控”作为疫情严防严控时期的强制性行政任务的延续，绝大多数企业都承担了此项治理职责。其次，根据A区打造平安社区的政策背景和实际治理需要，物业公司主要参与安全防护领域的治理工作，如消防安全隐患排查、治安秩序维护、出租屋及流动人口管理等，皆占据了过半的比例。再次，超过90%的物业公司配合城市管理和综合执法局开展了环境卫生巡查、垃圾分类管理等市容维护工作。此外，72.8%物业公司承担了人口、房屋信息采集工作。最后，部分物业公司承担了一些基层民生服务工作，其中参与最多的为邻里纠纷调解，占比66.95%;紧接着是法律、政策宣传和党员义工志愿服务，分别占比37.66%和35.56%;也有少量企业参与社区救助服务、劳资纠纷调解、养老照护服务、心理健康咨询、青少年看護服务等领域。

（二）物业公司参与基层治理的现实困境

1. 政策支持力度不够，政策保障有待强化

（1）参与的权限边界缺乏政策规定。深圳市现行物业服务参与基层治理的政策文件从市级层面对物业公司参与基层治理进行了指引，但未涉及对物业公司的权限划分问题，A区也未出台相应的管理条例，缺乏具体指导和实际操作依据。在问卷调查中，26.49%的居民表示并不了解政府、物业公司在基层治理方面分别负责了哪些内容，36.64%的居民持一般的态度，只有9.27%的居民非常了解政府与物业公司在基层治理中的职责划分。物业公司参与基层治理的权限边界缺乏政策规定具体表现为：一是政府对物业公司参与基层治理的授权不足，致使物业公司在进行管理时缺乏业主等的信任与认可，不配合物业公司的工作。在问卷调查中，53.2%的居民代表认为“物业公司参与基层治理的公信力不强”。由于缺乏权力配置，物业公司在开展治理活动中即使发现违法违规行为，也缺乏有效限制手段，只能根据有关规定进行劝阻、制止。二是物业公司存在越位行为。物业公司依仗参与基层治理的事务，在小区治理中占据主导地位，基于自身利益，对公共领域与公共服务进行不合理分配，侵犯业主信息隐私、物业空间等合法权益。在问卷调研中，部分居民反映“物业公司一言堂”“没有退出机制”等问题，担忧“物业公司权力被放大损害居民利益”。

（2）参与的配套物资缺乏政策保障。一是财政支持力度不足。问卷调研数据显示，57.74%的物业公司将“政策资金支持不足”作为参与基层治理的重大外部困难。物业公司作为市场主体，在参与基层治理的过程中通常按行政指令被动参与，访谈中部分物业公司提及在政府指示命令下承担了许多除物业服务合同外的职责，但是政策并未给予物业公司相应的财政支持，致使物业公司在参与基层治理中人力、物力和资金投入较大，严重影响参与的积极性。二是财政支持手段单一。在本次疫情防控过程中，物业公司作为社区一线服务的主力军，积极响应政府号召，在人员进出管控排查、卫生消杀和居家便民服务等方面承担了大量法定外的职责，但对物业公司人员访谈和A区住建局的公开信息显示，在政策支持上是以疫情防控后期按物业管理面积专项补贴的形式给予奖励，许多口罩、消毒液等大量物资支出都是企业自掏腰包，政府对物业公司财政支持的形式单一，激励性较弱，尚未建立充分的财政保障。

（3）参与的职责范围缺乏政策指引。一是物业公司参与基层治理的职责范围与政府部门需求匹配不足。A区物业公司参与基层治理的职责范围主要围绕治安防范、消防救援的领域参与工作，缺乏与各项工作的牵头部门直接对接，对各职能部门具体的治理需求与标准要求不明晰，容易面临多头检查、不同标准的局面。二是物业公司参与基层治理的职责范围缺乏对居民基层治理服务需求诉求的调研，与居民需求匹配度不足（如图4）。问卷调研显示，小区居民最迫切需要的基层治理内容按比重大小排序前五位依次为：环境卫生巡查、养犬管理、消防安全隐患排查、垃圾分类管理、治安秩序维护;而物业公司目前参与的基层治理领域按比重大小排序前五位依次为：疫情常态化防控、消防安全隐患排查、治安秩序维护、环境卫生巡查、垃圾分类管理。得出物业公司参与基层治理的事项优先次序与居民存在较多不一致之处，物业公司参与基层治理内容以安全防范为首要，而居民需求更突出于环境卫生。另外，居民需求较为迫切的“文化体育娱乐”“青少年看护服务”“养老照护服务”，物业公司尚未有效开展;一些物业公司参与的“证件代取/政务代办” 事项（11.3%）在居民需求中仅占0.88%，反映出物业公司参与基层治理的重点内容与居民迫切需求存在一定差异。三是法定职责范围规定不明，影响参与基层治理的舆论环境。物业服务合同对于小区的心脏部位如电梯、消防设施、监控设备、报警装置、停车位管理以及专项维修基金使用等关键问题都需要条款细化。而业主对于物业公司“停车管理混乱、卫生环境脏乱差、楼道楼顶破旧不维修，违规违建圈地普遍等”问题投诉突出，物业公司对合同范围内的法定职责履行不足，居民与物业公司矛盾严重。

2. 企业经营矛盾突出，参与能力有待提升

调研发现，物业公司与小区居民在小区绿化、停车位管理、电梯等公共设施维护等方面存在较多矛盾纠纷，小区业主对于物业管理不满，物业公司参与基层治理自身经营管理不善，缺乏专业能力。问卷调研数据显示，57.43%的居民反对物业管理费提价的原因是“物业服务没有做好”。

（1）经营盈利能力薄弱。调查数据显示，59.41%的物业公司把“运营资金欠缺”作为参与基层治理的首要内部困难。主要原因可以归结为：一是A区社区内既具备万科、保利等大型物业公司从事高质量物业管理，但总体上规模较小、等级较低的中小物业公司运营居多，物业公司参与基层治理的水平和能力与其他发达地区存在较大差距。二是A区老旧小区较多，物业管理费用偏低，物业服务费收费标准长年未作调整，物业公司一旦提出涨费要求，极易引发与业主的矛盾纠纷，且价格核定缺乏规范，物业管理费用提价困难。三是作为劳动密集型行业，物业公司用工成本持续上升，很多企业盈利水平降低，尤其疫情期间的大量员工工资支出导致部分企业入不敷出，缺乏参与基层治理的经费支持。

（2）人力资源水平薄弱。一是物业公司的人员配备不足。面对逐渐上涨的用工成本，部分盈利水平较低的企业采取裁员的方式降低成本，人员配备较少，参与基层治理的劳动力资源不足。调研数据显示，51.46%的物业公司认为本单位人数配备不足。二是物业公司的一线员工整体素质不高。问卷调研中60.98%的居民认为物业公司人员“责任意识不够”，45.45%的居民代表认为物业公司参与基层治理“能力素养不高”。部分居民反映，“物业公司服务理念较差”“收取物业费用后，没有用来提升小区服务质量”;物业管理制度不健全，或流于形式。一些物业公司为节省开支，低薪聘请一些文化程度低、没有接受过专门培训的人员，普遍存在年龄偏大、专业技能掌握不够的情况，影响参与基层治理的专业服务能力，难以满足基层治理模式下新的工作任务与要求。

3. 参与行动缺乏规划，监督指导有待完善

在对小区居民的问卷调研中，56.98%的居民认为在参与基层治理过程中“缺乏对物业公司有效的监督约束”。A区物业公司参与基层治理的监督指导体系不完善主要体现在：一是尚未建立有效的多元监督体系。首先是物业公司党建不足，部分物业公司的党员数量少，党组织开展的活动数量少，未能有效发挥党建对物业公司参与基层治理的引领、监督作用。其次行政组织对物业公司监管责任落实不足。访谈发现，社区工作站负责物业管理的人员兼负维稳通知、司法调解等多项其他职责，工作强度大，在针对物业管理的事务上无法深入处理，容易小矛盾引起大糾纷。虽然A区住建局设立物管科，但是在监督工作上其他部门都参与其中，监管责任落实不足，加大了监管的难度。再次是部分住宅小区业委会尚未建立或运作不规范，不能民主代表小区业主的利益，未能对物业公司形成有效监督。最后是物业管理协会在监督中缺位，A区物业管理协会目前注册会员数目未能形成高度覆盖，因此对非会员的企业不能有效监督、指导。二是尚未建立常态化监督指导模式。一方面监督考核周期较长。A区在区政法委主导下推进街道建立监督考核委员会，对辖区物业公司参与基层治理现状每半年考核、评定、发布一次，间隔时间较长，导致物业公司容易存在临时敷衍的现象，缺乏后续跟进，监督考核效度大大降低。另一方面缺乏常态化监督。社区党委、小区业主委员会的成员或居民代表缺乏对物业公司的监督渠道，只有产生矛盾纠纷时才请求街道调解，常态化监督考核力度不够。三是尚未形成考核结果激励效应。一方面监督考核的指标不健全。目前A区对物业公司的考核内容包括治安防范、消防救援、公共服务等3项考核内容，部分考核指标趋于模糊，未能在物业公司参与基层治理的工作中形成有效区分。另一方面结果奖惩力度小。在A区目前的实施办法中，物业公司能够认真落实年度安全治理工作的奖惩措施是以信用加扣分为主，缺乏专项奖金等有效的物质奖励，以及限制竞标等严厉惩戒，导致对企业的监督激励作用不足。

四、完善共建共治共享格局下物业公司参与基层治理的建议

（一）确定物业公司参与基层治理的政府角色

政府在物业公司参与基层治理过程中发挥着主导作用^[8]。政府通过购买公共服务等方式将权力下放，但这不意味着政府可以放手不管。物业公司参与基层治理需要政府进一步转变职能，支持物业公司在法律范围内创造性地开展服务活动。

一是敢于让位。政府充分尊重和发挥市场的作用，不直接参与基层治理的具体活动，厘清物业公司参与基层治理的权属关系，为物业公司通过多种方式参与基层治理提供支持和政策保障。

二是及时归位。政府把主要精力用于研究和制定物业公司参与基层治理的指导措施上来，加强物业服务行业的规范管理，并指导、支持物业公司在小区开展工作，构建行政组织对基层治理中物业领域的协同管理体系。

三是服务到位。政府认真落实市场监管和公共服务职能，既要加强对物业公司的物资支持，同时也要将对物业公司的监督落实到位，规范物业公司在基层治理的有序参与，有力保障小区居民的合法权益，提升基层治理水平。

（二）强化物业公司参与基层治理的政策保障

一是设立物业专职管理部门，明确权责优化指导。由区党委、区政府部门牵头，在街道办设立物业专职管理岗位，组成物业专职管理部门，专门负责与物业相关的监督、指导事项。

二是率先制定规范清单，厘清治理权责边界。建议物业专职管理部门与物业公司代表负责人进行协商讨论，制定涵盖基层治理所有项目指标的统一权责规范清单，物业公司严格依据权责规范清单行使权力，清单没有的权力不行使，超过权力限制的事情需要上报物业专职管理部门，征求处理意见。

三是加强物资和精神支持，引导企业参与基层治理。面对突发卫生安全、自然灾害等重大事件，政府要做好专项物资支持的政策出台，防止企业参与重大事件却无物资，自身遭受亏损。除了及时的专项资金支持，还应有必要的精神支持，对参与社会治理的企业应给予精神名誉上的奖励。

四是问需于民突出重点，精准定位职责范围。增加居民对于基层治理的需求调研。做好基层治理，要将身子沉下去，组织民意调研队下基层，注重社区居民对基层治理的需求，精准定位到小区需求，形成因地制宜制定企业参与基层治理权责。

（三）引导提升物业公司参与基层治理的能力

一是指导提升盈利能力，保障参与前提条件。由区委部门牵头，组织物管协会、物业管理部门、业主等相关群体参与协商，共同制定服务质量价格表，达到不同的标准可收取相应的价格。其次，要落实好《物业管理条例》关于物业管理费用的条款。建议增加业主、物业使用人恶意拖欠物业管理费用的法律责任条款，规定拖欠程度不同需要承担不同的责任，形成强制制约。

二是强化治理专项培训，优化人力资源水平。公开选聘大学生党员进入物业管理从业队伍，根据服务项目范围提高党员在物业管理从业队伍的占比，优化物业管理队伍结构。其次开展社区培训计划。区政府主导，街道办主办，以社区为单位，开展社区物业公司一线人员培训计划。针对部分物业公司人员配备不足以参与基层治理的情况，从工作内容下手，政府提供智慧物业平台等技术应用培训，企业通过学习运营平台，简化整合工作内容，解放人力。

（四）创新物业公司参与基层治理的监督考核机制

一是畅通常态监督渠道，完善多元监督体系。首先是完善党委监督，以党建带动物业公司人员管理，在其参与基层治理工作中开展党员评优评先活动，对于工作态度消极、不作为的党员给予警告、记过等处分。其次是完善政府职能部门监督，物业专职管理部门通过专线获取小区现状，加强日常实地走访。再次是加快业委会建立，完善业主委员会监督，反映居民意见，监督其后续处理情况，发现物业公司的违法违规行为及时上报至物业专职管理部门。最后发挥物业管理协会的监督作用，鼓励、支持物业公司加入行业协會，实行自律管理。

二是创新物业监督模式，经常开展巡查督导。不定期召开区街物业管理联席会议，对全区物业参与基层治理过程中发生的矛盾和冲突进行研判，加强对街道的业务指导，提出具体举措，共同推进物业矛盾纠纷解决。

三是强化考核结果应用，继续推进信用建设。对于能够认真落实基层治理工作的物业公司，加大奖励力度，给予信用加分及公开表扬，并给予相应的专项物资奖励;对于没有将工作落实到位的物业公司，给予信用扣分，限制竞标，并责令整改，整改效果不明显的拉进“信用黑名单”，限制各项财政补贴申请。

参考文献：

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[责任编辑、校对：杨栓保]