中国现代政府府际关系协调及优化发展探究

摘要：“府际关系”是不同层级政府之间的关系网络，也是现代化国家治理体制中的重要内容。中国人口众多、疆域辽阔，从中央到地方各级政府的层级之多、涉猎范围之广，在世界范围内都是少之又少的。传统央地治理方式不能满足中国特殊的国情现状和政府治理需求，在涉及跨区域的突发事件中，能否最大化的调动府际关系的灵活性和能动优势，成为我国治理体系和治理能力是否现代化的重要衡量标准，基于此，中国现代府际关系的相关研究和探讨也成为提高现代政府治理水平，提升國家行政绩效发展的重要关键。

关键词：中国府际关系;政府治理;府际治理优化

正文：府际关系，亦称作“政府间关系”，既可以指国内不同层级政府之间和政府不同部门之间的权力分工关系，也可以指国家各级政府之间的交往合作、交流互动的关系。中国对于政府关系、权力分配、条块治理的研究和改革从未停止，中国府际关系纵向与横向间的交错联系也一直处在动态变化中，但也由于中国复杂国情和权力难以确切划分的现实情况，使得我国府际关系在具体运行过程中存在诸多问题。接下来，本文将首先具体分析现代社会中府际关系的现状和问题，并以突发事件中府际关系的合作治理为例，探索长远视角下府际关系的协调和优化策略。

一、中国现代社会府际关系的现状

改革开放以来，中央再次对行政权力进行划分，一方面加快“权力下放”的政策进程，普遍增强全国各省市地区的政府行政自主权;另一方面，重视打造经济特区和经济开放区，通过给予较高的政策优待并鼓励当地政府创新管理，加快行政改革的步伐[1]。从发展现状来说，中国目前的行政体制已经打破传统的中央全面集权制度，地方政府也获得比较大的行政自主权力，但是与此同时，中国的府际关系也出现了不少问题。

研究府际关系的现状主要从横向与纵向两大角度入手。从纵向角度来说，中央政府与地方政府，上级政府与下级政府之间权力分置和协调统筹问题尤为关键。在现代社会治理中，常常存在“权力界限”模糊的尴尬情况，以中央和地方政府为例，中央政府与地方政府的权力交接边缘存在一段模棱两可的交叠，中央的集权作用在这一段被削减，而地方政府在这里的权力运行也缺乏有效的监管和制约，这些政府权力掣肘间所造成的权力缝隙容易给了不法之徒和某些黑恶势力渗透腐蚀的空间。这是府际关系的纵向治理上一个很大的问题，如何做好政治分权和行政集权，如何把握中央选择性集权的和地方分权的双重优势而减少弊端也成为我们重点思考和亟待解决的问题关键。

府际关系的横向角度主要关注地方政府间的合作和竞争关系。中央政府十分鼓励下级政府之间建立良好的交互关系，能够优势互补、互利共赢，从而在传统科层制和新公共管理碎片化治理之间探求新的出路。但是各级政府都具有趋利性动机，不断追求本级政府的效益最大化，容易忽视区域整体产业发展战略的统筹和规划，这也却给府际关系的发展带来威胁。其中最严重的一个现状是恶性竞争和地域排挤问题的出现，恶性竞争最常见的形式是违背经济规律的蓄意囤积资本和地方保护主义势力的抬头，某些地方政府为了吸引资本的流入落户，争相出台优惠且低于国家规定的税收和土地政策，并提高省际贸易壁垒以保护本地产品的市场竞争力，这不免极大的影响了区域间的协同发展。一些地区将地方经济的发展状况与官员考核相挂钩，更加刺激了政府官员为了自身的政治晋升而忽略地方实际需求进行盲目发展，造成大量的重复建设和产业同构。除此之外，由于区域发展背景和实力的差异，现行的地方分权中存在区别对待和部分地区的政策优待，这所造成的地方政府之间的权利和利益分配不均，影响了政府间的合作态度和战略确定[2]。如一些经济发达地区政府在享受已有的发展资源和政府优惠政策的同时，出于进一步增强自身经济、政治发展的考量会偏向于寻找发展水平类似的地区进行合作，而拒绝一些较落后地区的互助请求，与中央政府“以先进带落后”的初衷不符，造成地区间的分化更加严重，从而影响接下来府际交流的可能性[3]。

二、突发事件下府际关系的关系和治理研究——以新冠肺炎疫情防控过程为例

上文中，我们主要从常态化的客观视角分析了目前中国现代社会中府际关系的现状和纵向和横向中分别存在的比较严重的问题。而这些问题产生的一个假定条件是整个国内社会处在一个平稳安定的状态下，且国内的发展水平具备一定的后果处理和应急能力，这给各级政府留下了竞争和协商的广泛空间。而这种默认的思维想法也给府际关系优化发展的探索之路带来局限性和瓶颈。接下来，我们将着眼公共突发事件，探索外来刺激因素下，府际关系的突发应急能力和协调合作能力的优化体现，从而提炼出更具有广泛适用性的优化措施。

2020年初迅速爆发和蔓延的新冠肺炎疫情是一次突发重大卫生事件，中央迅速引起高度重视，通过紧急有效的疫情防控手段和举国上下各级政府及人民的通力配合，在较短时间内取得了疫情控制的显著成效，在这其中，一种不同于常规状态下的府际协调关系也发挥了至关重要的作用。首先，我们着眼于中央政府在这次疫情危机中的主导地位和责任担当。疫情爆发以来，中共中央、国务院迅速针对疫情防控物资调度、生活必需品市场供应保障、基层医疗卫生机构防控、疫情防控有关财务保障工作、疫情防控期间诉讼服务、申诉、刑事案件办理等等的方方面面做了细致入微的通知和指导，并结合疫情发展状况及时跟进通知和统一指导，通过详细的文件规范了疫情防控工作中各级政府和部门的工作开展，对违反、阻碍疫情防控工作需要的行为明确了严格的处罚措施。中央政府的这一举措充分展现了其选择性集权的控制力和支配力，划分了突发事件下各级政府的行政权力和管理范畴，在各政府部门间也做出了权力运行的明确规定，并强调了违规行为的处理措施，给各级政府工作的开展设置了遵纪底线和权力限制。除此之外，中央政府在疫情防控治理过程中充分落实了统一调度的全局观念，正确处理好了上级政府和下级政府纵向间的权力分配问题，对全国防疫物资的统一调配、火神山、雷神山医院建设中的“中国速度”、方舱医院的集中规划和建设，这些都充分体现出中央政府和地方政府的密切配合以及政策长传下达的落实效率之高。

从府际关系的横向视角来看，新冠疫情所引发的全国性重大突发公共危机事件需要全国各政府间的配合协助，既要强化湖北等重点疫区地方政府的责任履行，又需要省际间不同层级政府做好协调和协作。其中，“对口支援”作为疫情防控中的一种应急管理手段，是在区域和行业间结对开展跨边界合作的有效形式，也是具有中国特色的一种疫情救助机制。通过不同区域政府工作和医疗团队的对接，发挥出地方政府间横向对口支援机制的活力，体现社会主义制度的优越性，能够“一方有难，八方支援”的集中核心力量办大事。

总体来说，在初期的新冠肺炎疫情防控过程中，国家有意识的调整并发挥了府际关系的积极作用，通过中央和地方政府之间的高效配合、地方各级政府之间的协调支援，充分发挥省际跨区域协作的治理优越性，初步建立起全国范围内网格化的府际关系体系，增强了政府间的双向互动和合作效率。不可否认，在这次疫情防控治理中国家中央政府的角色承担和管理效能都得到了较好的发挥，也体现出突发事件下我国应激处理能力的提升和治理体系现代化转变的进步。目前，进入后疫情时代，防控常态化趋势日益显著，疫情防控常态化建设更加要求中国府际关系的协调发展，深化区域间的交流合作。

诚然，突发性事件毕竟还是“少数”，更多的政府间的交流和协作是在常规化的日常事务的处理过程中，但是，我们研究突发事件下府际协调和治理的关系并不是没有必要，在肯定突发事件下政府作为和高效治理能力的同时，更要加以反思这样的“府际关系的优良状态”仅仅存在于危机应对和应急回馈之中吗？如何将浓缩在这次疫情防控中的府际关系的优化策略常态化、从而真正建立起规范统一的府际关系治理体系，促进我国现代化政府的转型目标的切实实现，成为我们下面将要探讨的重点问题。

三、府际关系协调与优化发展策略研究

在结合新冠肺炎疫情防控中府际关系优化和成效结果的分析后，我们对中国现代社会府际关系现存问题有了新的解释和发展出路探究。

按照现状矛盾的分析路径，先从府际关系的纵向维度入手，在疫情防控中，上级政府制定和发布了大量的通知文件，规范了防控过程中的各项具体要求，这成为下级政府能够有效行使权力、发挥职能的重要依托。而在中央选择性集权和地方分权的府际关系建设过程中，一定要加强法律规范和制度要求的建设，厘清权力界限和职责范畴，健全体制机制，通过合理的权力分置使得中央政府既能够保持权威性和统筹领导能力，也使地方政府在法律规定的范围内享有足够的自治权和行政权，充分发挥区域特色，协调好上级政府和下级政府之间的关系，使权力的交接过程通畅清晰，打破权力杂糅的困境。

在横向维度上，“对口支援”政策既是国家的强制要求，也是各个省市政府的主动选择。在这样的大规模传播和扩散威胁中，没有哪一个省市可以“置身事外”。比如华中华南地区，这些区域政府在响应国家号召控制疫情跨区域传播的同时，也会受到如劳动力大量减少、停产停工造成经济贸易停滞等连带问题的困扰，它们对于疫情重点地区的对口支援不仅是在帮助支援地区的困境恢复，更是在创造国家整体疫情防控工作推进发展的大环境，这样它们才能够有条件进行有序的复产复工，刺激经济的复苏。这样的国家整体观念和全局统筹的战略眼光在平稳安定的社会生活中常常被忽略，而产生对于“支援政策”“经济带动计划”之类政策的片面抵触和消极实践。通过这样一次外来刺激和威胁，横向城市政府应当认识到府际关系中有效协调与通力协作的重要意义，要积极探索区域整合发展的新策略和跨界公共议题的共同参与，加强联合治理和区域合作。

在这一过程中，纵向和横向府际关系中的网格化治理模式也越发明晰，建设发展还要重视优化府际间的联动协作机制，破解“块块”和“条块”间的分割[4]。具体来说，在中央或上级政府部门的统一领导下，合理配置各个地方政府和相关职能部门的资源模块，各级政府通过联动协作机制，合作落实国家大政方针，建构严丝合缝的国家行政操作体系。网格化治理的重要关键还在于信息流通和资源共享，在现代信息网络技术快速发展的今天，信息传递的高效便捷一方面为府际合作和政府信息共享提供了有利条件，另一方面，信息资源在社会中进行广泛传播、政府信用平台的建设也加强了人民和政府之间的联系，从而反作用于府际合作的诉求和必然性，以期更好的解决社会公共问题。府际关系的优化发展也对政府中的行政官员提出更高的要求，政府部门及其行政人员需要树立起政府间协作和交流的意识，增强执行能力和应对反应力，提高自身行政素养。同时，也要强化对官员的有效激励，完善责任问责监督制度，有效遏制一些地方政府部门和官员的不作为现象。

现代社会的政府治理过程中府际关系间的合作和协调越发重要，中国府际合作的领域和范围越来越广，关系也更加复杂多样。本文以新冠肺炎疫情防控这次突发事件中，中央政府和地方政府的治理策略着手，探究并提炼出具有普遍适用性的优化建议，一定程度上有助于现代化治理体系的构建和行政体制改革的进一步推进。但是，现实社会中政府之间的政治、经济问题复杂程度远远超出我们的想象，且一直处在一个动态变化的过程中，并不是一成不变的可以嵌套模板，还是要具体问题具体分析，在现实实践中摸索探寻府际关系协调和优化的最适合的调整方案。同样，府际关系的优化发展也不可急于求成，在根本目标和政策觉悟的指引下，在坚定治理体系和治理能力在向现代化趋势不断进步地信念下，府际关系走向法制化和制度化的最优发展仍然任重而道远。

参考文献：

[1] 边晓慧，张成福.府际关系与国家治理：功能、模型与改革思路[J].中国行政管理，2016（05）：14-18.

[2] 陈修颖，汤放华.城乡一体化背景下地方府际关系重構与政府职能转型[J].经济地理，2014，34（12）：78-84+132.

[3] 颜德如，岳强.中国府际关系的现状及发展趋向，2012

[4] 张紧跟.府际治理：当代中国府际关系研究的新趋向[J].学术研究，2013（02）：38-45.

作者简介：

罗语轩（2000-），女，汉族，江苏南京人，苏州大学本科在读，行政管理方向