网约车合法化能否根治“黑车”乱象

毛寿龙

[新闻背景]2016年7月28日，《关于深化改革推进出租汽车行业健康发展的指导意见》和《网络预约出租汽车经营服务管理暂行办法》正式对外公布，酝酿两年之久的出租汽车改革方案及网约车新规终于尘埃落定，备受关注的网约车终于获得合法身份。网约车合法化不仅在国內获得交口称赞，而且具有世界性意义。因为中国成为全球第一个网约车合法的国家。网约车合法化的过程，在社会治理意义上，有诸多好的做法可以总结：管理没有一禁了之、也没有一放了之，而是在规范的基础上促进其健康发展；适应新业态需要，为网约车管理“量体裁衣”制定办法；此次办法在国家层面确定了大方向的同时，坚持因地制宜、因城施策，给地方政府管理预留了空间；更为重要的是，从去年10月征求意见开始，到最终办法通过，体现了公共决策的民主化。此外，对网约车这一新生事物的规范管理也给其他领域带来了较好的示范效应。

[摘要]网约车管理办法的出台，不仅在国内解决了近些年来出租车领域“互联网+市场化”改革所面临的多方面实际问题，而且也使得中国的出租车改革在国际上处于领先位置。当然更重要的是，中国政府的治理之道也因此在出租车领域有了重大进展。

[关键词]网约车 合法化 政府治理

[中图分类号]C916 [文献标识码]A

从出租车到“黑车”：政府管制及其困境

出租车的发展史，表面上看起来是汽车技术的发展史，以及人民群众交通出行需求的发展史，但其背后则是政府治理的发展史。而政府治理的发展史，往往和市场经济的发展密切相关。适应市场经济需要的政府治理，会促进市场经济的发展，同时促进汽车技术的发展，促进人民群众生活水平的提升，进而促进出租车市场的发展。

在中国，出租车很早就有，但由于市场经济不够发达，出租车规模一直非常有限，主要服务于高端商务和政务人士。尤其是实行计划经济之后，出租车规模进一步缩水，到上个世纪80年代未，主要是为外事活动服务的。1992年开始，中国全面实行市场经济，开始出现面向大众的出租车。社会各个方面投入出租车的积极性非常高。短短三年时间里，北京出租车行业出现了“野蛮生长”的现象，市面上有1400多家公司，路上有六万多辆出租车在奔跑。

不过，也就在这一年，北京市出租车行业开始进行数量管制。此后出租车价格、数量一直处于高度管制的状态。出租车数量基本维持在1994年的水平。其他大城市的情况也基本类似，经过两三年的“野蛮生长期”，就开始进入高度管制的状态。很多城市的出租车数量甚至一直维持在零增长的状态，上海还出现了出租车负增长。有些城市即使有增长，在高度管制条件下形成的利益链刚性，也使得增长机制一直没有很好地发育。而这个时期的城市人口却在翻番。1994年北京市常住人口1000万出头，20年后的2014年已经2000万出头，但出租车数量却没有什么增长。

有高度管制。就会有“黑市”。在出租车领域，“黑市”就是“黑出租”，也就是“黑车”。“黑车”，是指利用私家车（非出租车），未经政府有关部门许可、没有取得运营资格，但从事出租运营的车辆。“黑车”和出租车相比。没有运营证，没有纳入政府的管理，挣了是自己的，被逮住了是政府的。但消费者很喜欢。由于城市快速扩张，公交服务没有相应跟上。而出租车因为受到严格的数量管制、价格管制和份子钱管制，多重管制使得出租车对营运地点和时间有很大的选择性，很多地方打不到或者很难打到出租车。大城市出台限购、限行之后，私家车购买和出行也遇到困难。其结果是给“黑车”留出了很大一块市场。

在这种情况下，政府虽然经常严厉打击，但打击手段的效果非常有限，并且往往由于取证困难而无法执法。在严打时期，“黑车”可能会有所收敛，但一旦严打阶段过去，“黑车”又开始“野蛮生长”。政府最有效的打击手段是“钓鱼执法”，但“钓鱼执法”本身的逻辑存在很大的道德困境，真钓到了“黑车”，一般就认罚了，但如果“钓”到了私家车善意给人搭“顺风车”，把私家车的善意行为当作违法行为来处理，“钓鱼执法”一下子就遇到了内在的道德困境。而且一旦受到司机反抗。而执法人员再有点暴力执法。那就会成为一场反野蛮执法的社会舆论运动。在这种情况下，就出现了类似于城管和无证摊贩之间的奇特现象：政府严厉打击。“黑车”野蛮生长；政府“钓鱼执法”，舆论一片哗然。这个时候执法人员“睁只眼、闭只眼”，“黑车”司机“眼观六路、耳听八方”，不去严打区域，只去灰色区域，见到执法人员就逃之夭夭。天天都在上演“猫捉老鼠”，但“老鼠”依然野蛮生存。而有些地方有些执法人员还私养“黑车”，出现了腐败的问题。

这种“猫捉老鼠”现象的背后，其实是政府治理之道内在困境的外在表现。它说明，在计划经济的政府治理之道下，根本不会有“老鼠”。自然也不会出现捉老鼠的“猫”，因为计划经济是短缺经济，政府需要解决的核心问题是短缺。在短缺经济条件下，走路和骑自行车是常态。出租车只有来自市场经济国家的人才有能力坐得起，所以是为外国来华人士服务的。在市场经济时期，政府一旦让市场起决定作用，经济就会迅速发展。经济不再短缺，人们的交通需求和供给能力也快速提升，出租车就会“野蛮生长”，短短的三年就会基本满足交通出行要求。

出租车市场“野蛮生长”所出现的种种问题，会引来高强度的政府管制。在出租车领域，引入市场经济，会让出租车迅速发展，但引入政府高强度管制，就会让出租车市场几十年没有发展，而且还出现“黑车”的野蛮生长。政府对出租车市场管而不活、政府对“黑车”市场管而不死。就成了中国1994-2014年出租车市场的基本特征。

高度管制模式所导致的出租车市场停滞不前、“黑车”管而不制反而野蛮生长的问题，还有出现的普遍性腐败问题，引起了多方面的关注，但改革举步维艰。甚至最简单的措施，比如随城市规模的发展而增加出租车数量，也基本都落空，原因是高度管制的政府治理模式具有内在强化的趋向。对政府来说，数量管制和证照管理模式最简单也最方便，最适合现在单中心等级制的体制。除非在管理技术上有重大的突破。否则很难突破这一管理模式。对出租车企业甚至少量的个体户来说。一旦“野蛮生长”期结束，政府开始高度管制，就相当于“上了车的人关了门”，自身就形成了高度封闭的利益集团。这个利益集团坐拥出租车牌照。每张牌照市场价值七八十万上百万，一万张牌照就是七八十亿上百亿。这个模式是很多国家的模式，包括美国。一旦增加出租车牌照数量。就会稀释出租车牌照的价值。在政府监管部门和出租车企业双重利益支持下，高度管制的政府治理模式很难改革。显然是符合公共选择逻辑的。

网约车激活了出租车市场，对政府治理提出新的挑战

随着互联网时代的到来，这一切都开始松动。在国外是优步公司，在中国是滴滴打车。优步公司和滴滴打车的迅速发展，靠的是互联网技术和导航软件。私家车只要符合条件就可以接入平台，消费者只要下载手机app就可以随时叫车，而且不需要像“黑车”那样讨价还价。由于有风投资金介入，网络约车市场开始借助资本市场的力量迅速扩张，而且其定价机制也走出原始市场的成本定价方法，而走向资本和平台定价。一方面网约车司机可以拿到高额补贴从而获得高收入，另一方面消费者也可以拿到高额补贴和低价格、高品质的服务，其结果是“黑车”市场一夜之间通过网络进入了灰色地带，而且还一下子挤压了“黑车”市场野蛮生长所带来的高价低服务的可能空间。

网约车因为互联网技术力量的支撑，获得野蛮生长的速度，不仅激活了闲置的私家车资源，而且还激活了出租车市场，对出租汽车的政府治理体制构成了挑战，让出租车牌照的市场价格一下子下跌了一半以上，但这一过程依然是非常艰难的。世界各地的政府部门都出台了种种办法来管制网约车。中国的情况好一些，但以管为本的做法依然是常态，很多地方政府管理部门按照打击“黑车”的模式来打击网约车。但本届中央政府的重要政策理念是支持“互联网+”。网约车作为“互联网+”的一部分，显然也在支持之列。于是中国各级政府的治理之道也开始随之发生改变。从而促成了中国网约车的合法化。

围剿网约车这一新鲜事物，是高度管制的单中心政府治理结构的排异反应；支持网约车这一新鲜事物，是市场结构中政府治理的友好反应。这两个反应，看起来是网约车合不合法的问题，以及政府要不要选择严格执法的问题。而实质是政府治理之道是否变革了的问题。如果政府治理之道实现了变革，这一问题在治理层次就得到了解决，否则互联网技术再发达，快车、专车等网约车词汇无论如何有智慧，都是“黑车”的代名词，依然无法让私家车真正参与租车市场。

网约车合法化，体现了政府公共决策过程中治理结构的变化

但为什么网约车在全世界依然到处被围剿，依然在灰色地带“野蛮生长”，而中国往往被发达国家看作是“非市场经济”的国家，反而能够抢先合法化呢？这不仅意味着中国政府的治理已经开始适应市场经济的需要，更重要的是，网约车合法化的决策过程也体现了中国政府公共政策过程之治理结构的变化。

这一治理结构变化的特点是，国家的公共决策先以地方实践经验作为基础。2015年10月8日，上海市交通委给“滴滴快的”颁发了中国第一张专车平台资质许可——网络约租车平台经营资格许可，网约车合法化在上海率先破冰。两天后，即10月10日，国家交通运输部发布了《关于深化改革进一步推进出租汽车行业健康发展的指导意见（征求意见稿）》和《网络预约出租汽车经营服务管理暂行办法（征求意见稿）》，进行为期一个月的公开征求意见。

在一个月的时间里，国家交通运输部通过网站留言、电子邮件、信函、电话等各种渠道搜集到各种意见6000多件。一个月内共有100多场座谈会、听证会、论证会举行。国家交通运输部也召开了一个“深化出租汽车行业改革有关文件征求意见稿座谈会”，邀请持正反两派意见的专家出席。整个过程不仅在程序上体现了公共政策制定的开放，而且从结果来看，也的确吸收了各方面的意见和建议。因为从征求意见稿来看，虽然也支持网约车合法化，但对网约车的管理，更多地体现了以管为本的特点，比如规定私家车不得接入网约车，而最后通过的办法则规定，获得网约车营运证就可以合法接入网约租车服务。

再如，征求意见稿的规定在政府管理上延续了行政条块分割的管理特点，线上服务虽然是没有地域限制的，但网约线上服务的政府管理和网约车运营有严格的属地限制，这样全国网约车市场就因为管理上的条块分割而被严格地割裂开来，而且网约服务平台必须一个一个地在全国各地注册，导致公司管理和运营成本大幅度上升。而暂行办法规定，网约车平台不要求自有车辆，不搞属地限制，线上服务能力由注册地省级相关部门一次认定、全国有效，这显然是认可了全国市场的统一性，而且也确保了政府管理的一体性，而不再延续过去计划经济时期形成的条块分割、高度碎片化的政府治理模式。

正是公共政策制定过程的开放性，以及国家交通运输部在决策过程中广泛听取意见，使得2016年7月28日发布的管理办法终于让网约车合法化了，尽管目前出台的办法还是暂行办法，其中还有很多需要改善的地方。管理办法的出台，不仅在国内解决了近些年来出租车领域“互联网+市场化”改革所面领的多方面实际问题。而且也使得中国的出租车改革在国际上处于领先位置。当然更重要的是，中国政府的治理之道也因此在出租车领域有了重大进展。

（作者为中国人民大学公共政策研究院执行院长、教授）