市域社会治理的特征、着力点与实现路径

秦寒

〔摘要〕随着新型城镇化的加速，不断促使城乡社会转型，基层社会治理也迫切需要作出新的调整：统筹城市治理和农村治理。市域社会治理以不同量级的城市为节点，具有地域性、枢纽性、自主性等特征。理解市域社会治理要处理好地方所为与中央所求、人民所盼的关系，坚持常态化治理和风险防范两手抓，注重数据治理和情感治理有效融合。实践中，要通过党建引领、完善政府负责体制、坚持全周期管理、打造市域社会治理信息综合一体化平台、提高人员素养、加强社区治理体系建设等措施，探索具有中国特色、市域特色、时代特征的社会治理新模式。

〔关键词〕市域社会治理；城乡一体化；多元共治

〔中图分类号〕D630〔文献标识码〕A〔文章编号〕2096-8442（2021）01-0052-04

随着新型城镇化建设的加速，大量农民涌入城市是必然趋势。城市是多样异质要素的空间化聚集，不同量级的城市在发展与治理中的重要性不断提升，各城市间的相互影响日益增加，城市与农村的互联互动更加频繁，基层社会治理也迫切需要作出新的调整：统筹城市治理和农村治理。党的十九届四中全会强调“加快推进市域社会治理现代化”。2019年12月3日，中共中央政治局委员、中央政法委书记郭声琨在全国市域社会治理现代化工作会议上强调，要推进市域社会治理现代化，建设更高水平平安中国，探索具有中国特色、市域特点、时代特征的社会治理新模式。市域社会治理是国家治理体系中的重要环节，如何更好地理解市域社会治理的内涵、发力点，如何积极探索市域社会治理新模式，是崭新的时代命题，也是亟需解决的现实课题。

一、市域社会治理的特征

市域社会是以不同量级的城市为节点的社会，由不同量级的城市、城镇组成，是大都市、中等城市、城镇等的统一，既涉及城市与城市、城市与城镇，也涉及城市与农村、城镇与农村之间的关系〔1〕。市域社会治理以不同量级的城市为节点，涵盖城乡一体化，突出以城区为重点，来发挥市级层面主导作用的基层社会治理新样态，具有着以下几方面特征：

第一，地域性。追求地域基础上的公共利益最大化。我国幅员辽阔，各地自然资源迥异，长期以来形成的地域文化特征，再加上我国区域经济发展不平衡的现状，不同地区所呈现出来的社会治理样态不同，拥有的治理资源禀赋亦有不同。市域社会治理拥有各类治理主体，其中包括：党组织、政府、企业、社区、社会组织等。在处理各类社会治理事务中，需要因地制宜。市域社会治理主体需根据地方特色，抓住问题导向，切实有效地使用政治、经济、文化、人才等各类治理要素，追求地域基础上的公共利益最大化。比如北京的“街乡吹哨、部门报道”、杭州的“六和塔”、武汉的“红色物业”“天天敲门组”等富有强烈地域特色的实践经验，凸显了地方治理的地域性和创新性。

第二，枢纽性。有效发挥治理层级“承上启下”的传递性。我国社会治理体系分国家治理、市域治理和县域治理三个层级，具有垂直性。市域社会治理居于中观层面，“由于市域社会治理在国家治理中具有承上启下的枢纽作用，因此，市域社会治理既包含了国家治理意志表达与转换的功能，同时也包含了微观治理行為的执行功能。”〔2〕其不仅承接了国家治理体系的总体战略，又直接面对着基层，解决人民群众之所盼所求、所需之事。市域社会治理因为其具有枢纽性，又有自身的资源禀赋，最易取得治理绩效和认可；相反如果把握不好，陷入简单的机械的执行形式，忽略了政策因地制宜，导致市域社会治理的枢纽作用不能有效发挥。

第三，自主性。一方面，市域社会治理拥有着政策制定的自主空间，对自身治理事务的决策权、执行权和监督权，再加上制度结构、资源禀赋及治理空间等方面因素，可以更好地发挥地方法治创制的实践性和引领性。例如：结合时代特征和地方特色，制定适合本地的地方性法规条例，像垃圾分类实施细则、农民工市民化政策等。另一方面，市域社会治理有解决问题的资源基础、大胆尝试的回旋余地。与县域社会治理相比，市域社会治理被赋予的权力和职能相对较多，拥有着更多的财权和事权，也拥有着有效解决社会治理中重大问题的政治、经济、社会、文化等资源体系，而且这些资源相对丰富，更可调度。当出现了一些错误、偏差，可以及时进行调整和纠偏，确保国家的长治久安。可以说，市域社会治理在整个国家治理体系中拥有相对的自主权，更能发挥出市域品牌和地方特色。

二、市域社会治理的着力点

（一）市域社会治理必须正确处理好地方所为与中央所求、人民群众所盼的关系

2019年12月，全国市域社会治理现代化试点工作启动。此次试点启动和以往有很大不同，由地市主动申报，不限额，所有地市机会均等，只提供成效衡量标准。试点的评判标准就是以人民群众的所盼所求为出发点，把表决器真正交到人民手中，把人民群众“满意不满意、高兴不高兴、答应不答应”作为衡量市域社会治理成效的根本标准，充分发挥了市域的主体作用。市域社会治理作为国家治理在市域层面的空间表达，地方政府不能仅对中央政策进行简单的行政传递和文件执行，还要结合自身地方的特色，解人民群众之难，行人民群众之盼，不断提升地市级政策创制的产出能力。一方面，市域社会治理具有国家治理“规定动作”的普适性〔3〕。如市域社会治理契合国家治理总战略，治理效果和目标要求与中央的总体要求相一致。另一方面，市域社会治理具有“自选动作”的独特性〔3〕。市域社会治理具有地方立法、主导发展规划以及灵活选择治理模式等，可以结合地方特色，不断提升地市级政策创制的产出能力。

（二）市域社会治理必须坚持常态化治理和风险防范两手抓

在人口高度集聚的城市，涉及民生问题的社会矛盾都有可能转化为重大社会风险。习近平总书记指出，既要有防范风险的先手，也要有应对和化解风险挑战的高招。市域社会治理是基层直接最有效率的治理层级，直击市域社会矛盾，遇到的问题也更琐碎更复杂。抓好常态化治理，依靠人民群众，调度各方资源，从源头降低各类风险。若侥幸心理常在，“茶杯里的风暴”①现象将时有发生；各类系统性风险增加，风险联动性增强，复杂风险的应对体系建设不足，将不能分散或消弭正在滋生的治理风险、将风险隐患化解在萌芽。市域社会治理推动从被动“堵风险”向主动“查漏洞”的转变，主动作为，居安思危，牢筑防范风险的安全堤坝。

（三）市域社会治理必须注重数据治理和情感治理有效融合

市域社会治理必须注重数字治理和情感治理的有序衔接，有效融合。一方面，大数据技术使数据治理成为可能，行政效率大幅提高。科技的迅猛发展为数据治理带来了快捷便利。借助“智慧城市”“城市大脑”建设平台，充分发挥大数据的作用，优化社会治理体系架构和工作业务流程，解决了人民群众反映强烈的办事难、办事慢问题。另一方面，情感治理在市域社会治理中的作用不容小觑。人是社会人，伴随着社会发展过程中的负向情绪开始显现，需要不断地去关注社会情绪，关注整体情绪氛围，通过努力营造积极的社会氛围，化解并消除焦虑、恐惧、浮躁等社会负向情绪，激发情绪的正向作用。因此，市域社会治理要更加注重数据治理和情感治理的融合衔接，做到“民事在平台上解决、情感在平台上升华”。

三、市域社会治理的实现路径

（一）党建引领，充分发挥基层党组织的领导核心作用

纵观全国成功的市域社会治理模式，都是牢牢抓住“基层党建+社会治理”这条主线，充分发挥党组织的组织优势，始终坚持党的领导核心地位不动摇。在实践中，要重点做好下几方面工作：一是要强化基层党组织的组织覆盖和工作覆盖，确保党的路线方针政策在市域层面贯彻落实不走样。要把基层党建的考核纳入到述职评议考核体系中，并将区域治理、部门治理、县域治理、基层治理、单位治理等有机结合在一起，凝聚基层党组织的“同心力”。二是要多渠道调动党员参与市域社会治理的积极性、主动性。机关及企事业单位的党组织要把党员参与社会治理的志愿服务活动与党员干部评先评优有效结合；新闻媒体要加大对优秀党员参与社会治理的宣传，多报道一些先进典型社会治理事例，从而充分发挥党员的领头雁作用，为党旗增辉。

（二）完善政府负责体制，更好地发挥市级政府承上启下的枢纽作用

完善政府负责体制，捋顺各层级的权责利，尤其是责任清单。一是要理顺纵向架构，优化市级职能体系，更好的完善国家机构职能体系。理清国家、省、市、县区、乡镇各自的角色定位和权责清单，构建上下层级结构之间无缝衔接、有效传递的实施体系。一方面，市域社会治理要对标对接国家机构职能体系，更好地发挥市级机构承上启下的衔接作用。另一方面，市域社会治理要统筹协调县区、乡镇，实现强基固本，统筹好市域社会治理“一盘棋”。二是要完善横向协同，注重各职能部门之间的高效协同。要坚持全链条管理，各职能部门不缺位不越位不错位。三是要推进工作创新。目前公共服务领域已推首问负责制，市域社会治理要更好地发挥市级政府的责任，就必须赋权于县区、乡镇，有效地发挥共治、自治、法治、德治、智治“五治融合”作用，不断推进组织方式、治理模式的创新，提升治理水平。

（三）坚持全周期管理，全面推进风险常态化监测

群众利益无小事，市域社会治理和人民群众的利益息息相关，一件小事可能成为引发重大危机的导火索，所以我们要警惕“茶杯里的风暴”。一是要完善风险研判机制。民生無小事，要把每一件小事做到位，坚持关口前移，源头预防，前瞻治理，前端控制、前期处置，及时、全面、准确地研判风险，对于可能会出现或引发的矛盾重点追踪，积极应对，主动适应，加强各部门间协同管控，杜绝潜在的、可能的风险。二是要整个流程全覆盖，强化全局观。市域社会治理必须做到全数据流转、全流程覆盖、全业务协同、全过程监管、全方位预警等，着力补齐涉及民生的各流程短板，把风险消灭在萌芽之中。例如：公共卫生安全、食品药品安全监管等领域。三是要精准识别各类群体，坚持从“单一管”到“多元治”转变。要注意不同人群的差异化诉求，识别出核心人群、中坚人群、依托人群、吸引人群等，最大限度地提升市域社会治理的供给与民众真实需求的匹配度，使各个社会治理的主体都能够深度有效地参与到风险常态化监测中来。

（四）打造市域社会治理信息综合一体化平台

在不断推进市域社会治理现代化的进程中，要依托现代科技手段，最大限度地整合资源、集中力量，打造信息互联、数据共享、集成共用的市域社会治理信息综合一体化平台。一是要实现市级政府各职能部门后台信息共享，共享智慧树，打破数据烟囱，不仅要把数据聚起来，更要让数据新起来，活起来，以大数据的“无处不在”来引领市域社会治理的“智治”之路，有效地发挥数据资源要素的作用。二是要建立政府与企业间的信息联动机制，尤其是与大数据企业，要把专业的事交给专业的人做。大数据企业在技术维护运行、数据挖掘等方面有着技术、资源优势，可迅速推出可视化、可触化、可感化的高科技产品，政府可以通过购买服务，使大数据企业依托技术高度参与社会治理。三是要提高市级政府对数据的“分析再加工能力”，通过“再次加工”实现数据的“增值”。例如：全国物业管理行业，是市域社会治理中的一支庞大力量，其沉淀着城市、物业和居民的海量数据，要通过工作统筹和数据交换、共享，全面发挥物业进家入户的服务优势，推进市域社会治理现代化，提升公众的满意度。

（五）提高公职人员素养，形塑人人有责、人人尽责、人人享有的社会治理共同体

一是要不断提升公职人员能力，锤炼领导干部“收放自如，进退裕如”的治理能力，重点培育思想症结疏导能力、多元综合协调能力、应急事件处置能力等，做到不缺位、不越位、不错位。二是要培育治理伦理的新自觉，践行社会主义核心价值观。市域社会治理是一个经济、政治、文化、社会、生态等关系的综合变迁过程和不断合理化、伦理化的过程〔1〕。培育公共精神，鼓励人民发扬志愿精神。对普通群众而言，就是要从自身做起，从身边小事做起，通过提高人文素养，来帮助他人，扶助弱小。如社区的弱势群体大多是老年群体、低保群体以及失业群体，要有效发挥社区少数志愿服务者及党员干部的领头羊作用，帮助弱势群体，形成一种互帮互助的良好氛围。三是要建立社会治理各主体之间的平等对话机制，拓宽交流渠道，通过增进各主体之间的沟通交流，精准聚焦各方诉求，找到利益均衡点，更好地提升市域社会治理现代化的成效。

（六）加强社区治理体系建设，打通服务居民的最后一公里

随着城镇化速度的加快和人口流动的频繁，时下社区已近乎一个“陌生人”社会。如何在“陌生人”社会建立温情回归，使社区的每位业主不仅能够“身融”更能“心融”，是加强社区治理的重要工作。一是要打造街道社区、房管、物业、业主委員会等相互协商的一体化平台，要解决“看得见的人管不着、能管着的人看不见”这一痛点。街道社区要完善直接联系群众制度，明确社区重要事权清单，发挥政策性宣传、引导、执行作用；房管局要发挥市民信息的支撑作用，并对物业企业发挥指导、规范和监督作用；物业要发挥好居民管家角色，参与到小区的管理维护，发挥补位作用；业主委员会要组织居民或代表居民议事，有效参与社区治理。二是要科学划分社区网格，重视并化解社区内部矛盾。公安部门要在全市域范围内核准“一标三实”（标准地址、实有人口、实有房屋、实有单位），在此基础上科学划分社区网格，并按要求配备网格员，聚焦居民最急最盼最怨问题。如借鉴枫桥经验、武汉经验等，推行“天天敲门组”“万名警察进社区”“千名律师进社区”等，及时发现矛盾隐患，迅速解决居民诉求。三是要引导居民群众积极参与社区治理，增强社区的社会黏性和成员归属感〔4〕，要组织居民有序参与各种志愿活动，充分激发居民参与社区治理的积极性、主动性和创造性，把准微治理的“脉搏”，打通服务群众的最后一米，夯实市域社会治理的根基。

〔注释〕

①原本指某事看起来引起了很大的波动，其实只是像在茶杯里水的波动，带来的影响无足轻重，甚至根本不会产生什么影响，不需要大惊小怪。在本文中指要防范一些人因存在麻痹大意的思想，将重视群众利益错误地认为是小题大做的事情，而出现松劲懈怠的现象。

〔参考文献〕

〔1〕陈忠，吴伟.市域社会的治理逻辑：发展趋势与伦理选择〔N〕.光明日报，2020-04-20（15）.

〔2〕陈成文，陈静，陈建平.市域社会治理现代化：理论建构与实践路径〔J〕.江苏社会科学，2020（01）：41-50+8.

〔3〕徐汉明.市域社会治理现代化：内在逻辑与推进路径〔J〕.理论探索，2020（01）：13-22.

〔4〕张凯兰.市域社会治理现代化的五个维度〔N〕.学习时报，2019-12-11（07）.

责任编辑梁昀