资本下乡背景下乡村治理面临的挑战与应对策略

冯立刚 苏庆国

〔摘要〕随着乡村振兴战略的实施，资本下乡逐渐成为趋势，增强了乡村经济活力、为乡村带来了先进的经营理念、强化了法律在乡村的运用。但与此同时，资本下乡也为乡村治理带来了新的问题：弱化了原有乡村治理主体的参与力量，进一步引发了农民阶层分化，一定程度上削弱了德治在乡村治理中的作用。为此，要通过法治思维规范资本与其他乡村治理主体之间的关系，加强对农民自身能力建设来应对农民阶层分化，推进乡村德治建设，进一步提升村“两委”乡村治理能力等措施，來提升乡村治理效能。

〔关键词〕资本下乡；乡村治理；乡村振兴；德治；法治

〔中图分类号〕F323〔文献标识码〕A〔文章编号〕2096-8442（2021）01-0032-04

资本下乡是指聚集在城市的工商业资本投资于农业和农村的经济活动。近年来，伴随着乡村振兴战略的实施，资本下乡逐渐成为趋势。一方面，资本下乡为乡村带来了新技术、新理念，推进了乡村产业的振兴。另一方面，资本下乡作为一种外来因素，其本质和动机也会对乡村本土治理产生深远影响。基于此，研究资本下乡后乡村治理面临的挑战及应对策略，对提升乡村治理效能、维护社会和谐稳定具有重要意义。

一、资本下乡为乡村治理注入了新活力

习近平总书记指出：“产业兴旺，是解决农村一切问题的前提，从‘产业发展’到‘产业兴旺’，反映了农业农村经济适应市场需求变化、加快优化升级、促进产业融合的新要求。”〔1〕258在农村现代化进程中，农村的产业发展不仅局限在农业，还应该含括多种产业类型。近年来，随着乡村振兴战略的实施，政府对农村投入了相当大的发展资金，有力促进了农村经济社会的发展，提高了广大人民群众的生活水平。农村经济发展不能单靠政府资金支撑，还需要借助市场的力量。资本下乡作为社会力量参与到乡村治理中，可以有效提振农村经济，推动农民树牢市场经济理念。

第一，资本下乡增强了乡村经济活力，为农民参加乡村治理提供了物质基础和利益动力。乡村治理的功能之一就是通过协调各利益相关者之间的关系，来维护各主体的合法权益。倘若乡村经济发展缓慢、集体经济实力不强，又面对一些社会矛盾和利益冲突时，解决乡村治理问题的物质手段就会受限，进而影响到乡村治理效能的提升。资本下乡通过撬动相关产业发展，可以进一步激活乡村经济，主要表现在两方面：一方面，资本下乡增加了农民的收入，提高了农民的生活质量，为农民主动参与乡村治理提供了利益动力；另一方面，资本下乡增强了村集体的经济实力，为村集体强化村落基础设施建设提供了经济保障，为乡村治理提供了物质手段。

第二，资本下乡为乡村带来了先进的经营理念，提高了乡村治理参与者的思想认识。资本下乡是将先进的经营理念直接展现在农民群体面前，这种示范作用进一步强化了农民的市场意识，为农民参与市场经济提供了现实经验。资本下乡后，乡村经济与外部世界的联系进一步加强，为乡村治理主体提供了全新视角，也为农民群体的学习实践提供了有效路径，有利于农民更新思想观念，增强参与乡村治理的意识。

第三，资本下乡强化了法律在乡村的运用，提升了乡村治理的法治化水平。资本下乡是经济活动，根据责权利相统一原则，要求参与资本下乡的资本、村“两委”、农民等主体的责任、权利、义务也应该相一致。因此，资本与乡村中其他主体间有经济往来时，通常会遵循市场原则签订相关合同或协议，采用法律方式维护自身权益，这种行为示范潜移默化地提高了其他主体的法律意识，推进了乡村的法治化建设进程。

二、资本下乡背景下乡村治理面临的挑战

资本下乡为乡村振兴提供了动力，同时也为乡村治理带来了新的挑战。从内部环境看，资本重塑着与其他乡村治理主体之间的关系；从外部环境看，资本下乡加剧了农民的阶层分化，强化了个体农民参与乡村治理的利益动机，削弱了乡村治理德治效能。

（一）资本下乡弱化了原有乡村治理主体的参与力量

资本要素未参与乡村治理前，原有的乡村治理主体主要有村党支部、村委会、经济组织、社会组织、村民等。由于受传统文化的影响，各主体所主张的行为准则具有一定的同质性，各方力量在村“两委”主导下保持着一种平衡。资本下乡后，“基层政府与资本组成‘权力—利益网络’”，这里的“权力不仅仅指政治、制度权力，也指组织、个体等具备的支配他人的权势与力量；利益也不仅仅指金钱等物质利益，还包括附着在人情、面子等工具性价值之上的、能给人带来潜在收益的象征性资本”〔2〕。资本依靠自己掌握的资源与乡村治理主体展开利益博弈，会弱化原有乡村治理主体的参与力量，给乡村治理带来以下风险：一是当乡村社会主体实施治理行为时，资本会通过拥有的信息优势和资源优势，在一定程度上同化其他乡村治理主体，促使决策倾向有利于资本利益的方向，打破了原先乡村治理中多元主体参与的平衡状态；二是在资本的利益驱动下，具有较高风险意识的经济组织如果转向为资本服务，会影响乡村治理主体的凝聚力。

（二）资本下乡引发了农民阶层分化

资本下乡前，农民从事第二产业和第三产业已经成为普遍现象。其中，对市场经济适应能力较强的农民往往成为了乡村中的精英，主动参与到乡村治理决策中；对市场经济适应能力较弱的农民，由于经济实力相对较弱，他们生活中大部分时间往往忙于生计，成为了乡村治理的被动参与者。乡村已经呈现一定程度的农民阶层分化，当资本下乡后，会加速农民的阶层分化，资本的逐利性本能会促使其选择与市场经济适应能力较强的农民进行合作，这部分农民在资本下乡过程中持续获得更多利益，会出现以下两种情况：一方面，对市场经济适应能力较强的农民与资本合作，强强联合容易形成马太效应，优势地位会得到进一步巩固；另一方面，部分农民对市场经济适应能力较弱，在资本下乡活动中被边缘化，获利的机会减少，处于劣势地位，进一步引发了农民的阶层分化。

（三）资本下乡在一定程度上削弱了德治在乡村治理中的作用

“村庄社会是一个高度整合的共同体，有自身形成的一套适用于每个村民的地方性规范，有自身的特有的价值观念和价值体系，如‘面子’‘人情’等文化规范”，而“德治的意义在于治理结构中新的力量的介入，注重村庄的道德、伦理的维护机制在实现乡村善治中的作用。”〔3〕当资本下乡后，带来的“利益蛋糕”会让各主体间的关系复杂化，弱化了德治在乡村治理中的作用，主要表现在两方面：一方面，资本遵循利益原则，当各方主体间存在明显的利益冲突时，资本对利益追求的内在动机，会打破德治中“义在利先”的处理规则；另一方面，德治不具有强制性，德治的落实要靠社会治理主体对道德信念、道德规范的共同认同和遵守，而資本作为外来资源，在一定程度上改变了乡村“熟人社会”的特质，弱化了德治在乡村治理中的效能。

三、资本下乡背景下乡村治理的应对策略

在规范资本下乡活动时，要增强法治意识，树立法治思维。在提升乡村治理效能时，要充分考虑农民的实际情况，分类施策来提升其参与乡村治理的能力。在抓乡村精神文明创建时，要发挥德治在农村社会治理中的基础作用。在完善基层治理体系时，要加强“村两委”乡村治理能力建设，为实现农业现代化助力。

（一）以法治思维规范资本与其他乡村治理主体之间的关系

资本是乡村治理的新型参与者，其经济实力在一定程度上影响了乡村治理的决策取向。以法治思维规范资本，通过立法和执法来平衡乡村治理主体之间的关系，为防范资本逐利划定界限。一是要以县域为基本单元制定资本下乡相关政策。一方面，要根据各地实际，摸清资本下乡后乡村治理中的突出问题，为处理资本与其他乡村治理主体的关系提供第一手资料。另一方面，要定期开展乡村治理相关话题研讨会，邀请资本代表和基层干部参会，吸取和采纳他们的意见，为有效处理资本与其他乡村治理主体的矛盾提供针对性建议。二是各地司法和法院部门要及时处理资本与其他乡村治理主体利益纠纷的案件，并及时将案件审理结果予以公布，达到法治宣传的目的，以法律依据促进资本与其他乡村治理主体关系的规范化。三是要开展乡村法治教育。一方面，根据资本下乡的情况，由地方政府主导，对参与资本运营的各利益主体开展民法、商法、经济法等法律培训，增强资本与其他乡村治理主体的法治意识。另一方面，各地县级和乡镇级司法部门要为乡村治理提供法律服务，尤其针对资本与其他乡村治理主体间的利益纠纷事件，要提供全程的法律指导，以进一步推动乡村法治建设。

（二）以提升农民自身能力应对农民阶层分化

对于市场经济适应能力较强的农民群体，要着眼于提升内在素质，正确认识和处理各农民阶层之间的关系，校正参与乡村治理的动机和观念。首先，以村“两委”为主导，借助于新媒体工具，如中共中央宣传部推广的“学习强国”等理论学习平台，组织农民群体持续地进行学习，引导他们坚持正确的世界观、人生观和价值观，把对单纯谋利的动机转变为对社会的责任感。其次，乡镇政府和村“两委”要对资本下乡带来的相关问题进行预估式调查，并及时公开调查情况，避免出现显失利益公平的情况，尽力避免农民阶层之间的差距拉大，促进各农民群体间的关系和谐发展。再次，乡镇政府及村“两委”要“全面认真地落实《中华人民共和国村民委员会组织法》赋予农民的各项民主权利，建立健全‘四民主’的具体操作制度等”〔3〕，为市场经济适应能力较强的农民群体有效参与乡村治理提供便利，规范其行为，预防和化解农民阶层之间的矛盾纠纷。

对于适应市场经济能力较弱的农民群体，各地方政府要加强对其能力建设，提升自主经营能力，缩小与其他主体的贫富差距，激发他们参与乡村治理的积极性。一方面，地方政府要根据相关产业的劳动力供需，有针对性地开展职业教育培训。例如：可以由各地方政府出资，对资本一方所需的专业技能人才进行订单式培养；可以面向相关用人单位发放培训券，鼓励有关单位组织农民群体参加职业教育培训。另一方面，地方政府要帮助适应市场经济能力较弱的农民群体主动寻找创业机会。如有关部门可以引导农民了解本区域内资本下乡投资的重点领域，对与下乡资本相关配套产业发展方向进行宣传，为农民选择创业提供方向性指导。通过这些措施，增强农民自身的能力，发挥农民在乡村治理中的主体作用，推动农民群体间进行有效的沟通交流，从而降低农民阶层分化带来的负面影响。

（三）以多措并举推进乡村德治建设

各地方政府要抓好乡村精神文明创建，为德治营造良好的社会氛围。一是地方政府要注重培育乡贤参与乡村治理〔4〕，发挥他们在传承中华优秀传统美德中的示范作用，尤其特别注重发挥他们在处理“义与利”关系的正面引领作用，为德治实践树立学习榜样。二是地方政府要谋划并开展思想道德教育活动，将社会主义核心价值观与优良家风、文明乡风有机结合，传播“义在利先”“先义后利”等德治观念，潜移默化地影响乡村治理各参与主体的利益观，为德治实施提供思想支撑。三是地方政府要善于总结本辖区内以德治方式处理资本与其他利益主体纠纷的经验，并借助电台、电视、报纸等新闻媒体，宣传德治优势，增强各乡村治理主体对德治方式的认同感。四是要加强村规民约建设，强化党组织领导和把关，将德治因素渗透于其中，并以此凝聚不同利益相关方对乡村治理的道德共识，为以德治处理资本与其他乡村治理主体间的矛盾提供道德依据。五是地方政府要根据村落的自身情况，将德治方式处理问题的过程程序化、公开化，为落实处理结果提供有制度规定的“硬约束”，从而树立德治方式处理问题的权威性。

（四）以提升村“两委”加强乡村治理能力

第一，要加强村党支部对乡村治理全局的把控能力。一是要加强村党支部阵地建设。上级党组织要统筹规划党建工作，将村党支部的建设列入工作计划，并制定相关政策，对村支部党建成果予以考核。通过对村党支部工作进行指导，不断提高党支部谋划乡村治理工作的能力。二是要推进村党支部先进性、纯洁性建设。村党支部要发挥主体作用，自觉加强“不忘初心、牢记使命”主题教育，筑牢理想信念，避免因资本的利益诱惑而模糊“为人民服务”的宗旨原则，从而能站在促进乡村振兴的高度去协调资本与农民之间的关系，提升村党支部引领乡村治理良性发展的能力。三是要加强村党支部的乡村治理议事规则建设。规范处理乡村治理事务，将乡村治理主体间的协调程序明确化、公开化，把处理结果及时公示，为公众监督资本下乡活动提供途径，不断提高村党支部乡村治理能力。

第二，要加强村委会在乡村治理中的执行能力建设。一是要建立村委会与村民的沟通机制。这种沟通机制，是指正式的沟通机制和非正式的沟通机制。正式的沟通机制是以常态化的村民座谈会制度为载体，定期邀请在乡村治理中有较大影响力的村民进行座谈；非正式的沟通机制是以乡村治理过程中的重大事务决策为契机，邀请与此事务有利害关系的村民召开恳谈会，进行行而有效的沟通交流，并对影响乡村治理的潜在风险予以研判。二是要严格落实村务公开制度。村委会对涉及资本下乡的相关事务要及时予以公示，并接受村民监督，提高村委会的执行能力。三是要明确规范村党支部和村委会的职责，健全处理村委会与村党支部关系的各项制度和工作运行机制，明确在乡村治理中的职责，并予以细化，形成权威性条款，为乡村治理主体的治理活动提供制度保障。

〔参考文献〕

〔1〕习近平谈治国理政：第3卷〔M〕.北京：外文出版社，2020.

〔2〕卢青青.资本下乡与乡村治理重构〔J〕.华南农业大学学报（社会科学版），2019（05）：120-129.

〔3〕乔惠波.德治在乡村治理体系中的地位及其实现路径研究〔J〕.求实，2018（04）：88-97+112.

〔4〕油晓峰.关于蹚出高质量转型发展新路的几点思考〔J〕.三晋基层治理，2020（02）：99-102.

责任编辑梁昀