《浙江省教育督导条例》实施效果评估研究

胡加良

摘    要：对浙江省各市、县政府贯彻落实《浙江省教育督导条例》实施效果的评估研究显示，《浙江省教育督导条例》实施取得的成绩有教育督导管理体制改革更加深入、教育督导运行机制得到强化、督学培养和管理全面改善、教育督导结果运用得到重视、教育督导保障机制得到优化，存在的问题为督导机构的建设有待完善、同级督政尚未全面开展、区域第三方专业评估机构建设薄弱、督导结果的运用仍不全面。所以，《浙江省教育督导条例》的实施，还应加强宣传教育，加强教育督导机构建設，加强同级督政，强化督导结果运用，适时开展人大执法检查。

关键词：教育督导;教育评价;《浙江省教育督导条例》

教育督导是教育基本制度之一，是提高教育管理效能、促进教育质量提高的重要措施。党的十八届三中全会在《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》（以下简称《决定》）中做出了“加强国家教育督导”的决定，2012年国务院发布《教育督导条例》，教育督导制度由部门管理办法上升为法规，这在我国教育改革历史上具有里程碑式的重要意义和深远影响。《教育督导条例》虽然对教育督导的内容与原则、督学的条件和管理、督导的实施等内容做了较为系统地规定，但是在督导范围、督导周期和具体程序等方面的规定较为原则，特别是在教育督导委员会的设置、教育评估监测等方面尚未做出规定与细化。浙江省作为教育改革发展的探路者、先行地，须落实全国教育大会精神，加强教育督导法治建设，需要对上位法进行补充与细化，需要出台地方教育督导条例。因此，制定《浙江省教育督导条例》（以下简称《条例》）正是为了适应教育督导改革发展的新形势，为浙江省教育督导工作的顺利开展提供法规依据。《条例》于2019年9月1日施行，至今已正式实施一年有余，为深入了解《条例》在全省的实施情况及取得的成效，笔者对浙江省11个设区市、90个县（市、区，下同）的实施情况进行了实名问卷调查及访谈，从教育督导管理、运行、督学队伍培养和管理、督导结果运用及督导保障机制等方面进行了深入研究。

一、研究对象与方法

（一）研究对象

根据《条例》实施调研课题方案，重点选取11个设区市及90个县的政府教育督导机构落实《条例》情况作为研究对象，以《条例》实施一周年的9月作为时间节点。研究对象覆盖到了所有设区市及每个县（市、区），可以充分反映出浙江省《条例》实施的基本情况。

（二）研究方法

研究主要采用调查法。通过对全省各设区市、县教育督导机构发布调查问卷、实地考察、访谈等形式了解全省在实施教育督导条例过程中的需求、困惑、问题，分析得失及原因。调查问卷重点围绕督导委员会组织机构建设、督导运行机制完善、督学的培养与管理、督导结果的运用及督导保障机制建设等22个问题展开。问卷的实施由各市、县教育督导机构实名完成，具有较高可信度。实地考察与访谈由浙江省教育厅督导处在7个设区市召集行政区域内的县、区集中听取汇报并座谈交流的方式进行。在对11个设区市及90个县实名问卷数据统计分析基础上，笔者结合访谈情况，综合与提炼形成分析报告。

二、《条例》实施的主要成果

《条例》固化了浙江省各项推进教育现代化发展的特色措施，完善了督政、督学、评估监测三位一体的教育督导体系，对教育督导的职责、范围、内容、实施、结果运用和督学管理等做出细化规定，进一步提升了教育督导地位，进一步提高了教育督导的权威性。从实际调查情况来看，各级政府以贯彻实施《条例》为契机，切实加强对教育督导工作的领导，强化统筹协调，建立完善教育督导联动工作机制，形成了以教育督导机构为主、多部门齐抓共管的教育督导工作新格局，在推进浙江省教育高质量发展、率先高水平实现教育现代化等方面贡献了教育督导力量。

（一）教育督导管理体制改革更加深入

1.教育督导机构设置逐步完善

《条例》的出台，既是浙江省新时代教育发展的必然选择，也是衡量浙江省教育管理水平的重要标志，对浙江省各级政府在教育督导管理体制、督导运行机制、督学培养和管理机制、教育督导结果运用机制改革及督导保障机制的建立起积极推动作用。区域教育督导委员会既代表政府领导区域教育督导工作，又作为教育督导机构指导本行政区域内的教育督导工作。督导委员会需审议教育督导重大事项，协调解决教育督导中发现的重大问题，是区域教育督导规范化实施的基础。从督导委员会的建设情况可以看出一个行政区域对教育督导工作的重视程度。浙江省11个设区市、90个县，设立教育督导委员会的，分别从立法前的5个、48个增加到立法后的10个、76个，即90%的设区市、84%的县已成立或换届人民政府教育督导委员会，教育督导机构设置正在逐步完善。可以说，《条例》的颁布促进了全省各级政府加强对教育督导工作的领导，推动了教育督导体制机制改革，强化了程序意识，实现了区域教育督导的法制化。

截至2020年9月，浙江省已有5个市、45个县召开了督导委员会会议。有1个设区市与30个县出台了加强教育督导工作深化改革的意见，使督导工作有章可循。各级政府深化教育督导改革已提上议事日程。政府教育督导委员会下设政府教育督导室或督导办，大多设在教育行政部门，约80%的市、56%的县督导机构明确了机构的具体编制数，充实了工作人员。省级督导委员会由政府分管领导兼任委员会主任，全面加强了对教育督导工作的统筹协调。教育相关职能部门如组织部、宣传部等二十多个部门成为委员会成员单位，显著增强了区域教育督导工作的影响力。督导办作为办事机构承担委员会办公室日常工作，执行教育督导委员会决议，组织开展本区域的督政、督学和评估监测工作。

2.教育督导委员会工作规则更加健全

《条例》的制定与实施，对推动浙江省教育治理方式发生深刻转变，建立党委与政府教育决策，下级党委政府、教育相关部门与学校贯彻执行，教育督导机构监督保障的现代教育治理体系，具有十分重要的意义。浙江省人民政府教育督导委员会办公室发布了《浙江省人民政府教育督导委员会工作规程》，各级政府也相应制定了督导委员会工作规则或规程，促进了委员会工作的规范化。规程规定了政府教育督导委员会召开会议及各成员单位参与教育督导工作的次数，明确议事规则，细化工作规范，研究制定本区域教育督导工作的机制，审议区域教育督导的计划和重大事项，明晰各成员单位的教育督导职责。各地统一协调、分工负责、齐抓共管的教育督导工作新格局正在形成。

（二）教育督导运行机制得到强化

1.常态化和专项督政机制开始建立

督政是教育督导的重要职能之一。通过督政督促同级相关部门及下级政府依法履行教育职责，可以确保教育优先发展。同级督政是《条例》的一个创新点。目前，浙江省已有3个设区市、49个县安排了年度同级督政计划。常态化和专项督政机制正在试行，各市、县已逐步建立同级部门及镇街履行教育职责的评价，并明晰了相关部门的教育职责，如义乌市、台州椒江区已发文公布相关部门与镇街的教育职责。浙江省政府教育督导机构已建立市、县政府履行教育职责评价制度，从2019年开始实施。督政工作为政府科学决策服务。各设区市政府依据《条例》的规定，加强了对县级政府履行教育职责的督导评价，督促县级政府及其教育相关部门履行职责，转变职能，积极创造条件解决学校发展中存在的问题，切实保障教育优先发展战略和政策措施全面落实，营造教育事业科学发展的良好环境。

2.强化各级各类教育的督导评估

督学是教育督导的另一大职能。通过督学督促学校全面贯彻党的教育方针，依法依规办学，全面实施素质教育，有助于切实提高教育质量。《条例》发布以来，全省各级教育督导机构强化督学职能，督促、指导中小学深化课程改革，保障教育法律法规的有效施行，调整与规范中小学办学行为，提升学校的自我发展能力与教育教学质量。各级教育督导机构根据相关法律法规，制定和完善了不同层次发展水平的学校督导评估指標体系，建构主义范式评估正在逐步推开，如目前全省各市、县普遍实施学校发展性评价，正是践行了这种促进学校发展的现代教育评估理念。同时，浙江省教育督导评估更关注教育公平与现代性，如开始实施义务教育优质均衡督导评估、浙江省现代化学校评估。有的地区开始探索评估新范式，如绍兴市、杭州拱墅区等已实施区域现代化学校评价。此外，各级督导机构以问题为导向，有针对性地开展义务教育教师工资、学前规范办园、减负、公民同招等热点难点问题和重点工作专项督导，回应社会关切。督学的结果能够引导社会、家长用正确的标准评价学校的办学水平，关心和支持学校工作，形成实施素质教育的良好社会环境。

3.采购第三方专业评估机构服务开始试行

随着政府简政放权放管结合与教育事业的改革与发展，教育督导机构设置、督导的范围和督导的职责日趋拓展，教育督导内涵不断丰富，教育督导也自然形成了多元评估主体。现代教育治理的内在要求是主体多元、决策民主、运行规范，引进社会评价，确保评估结果的全面性、公正性和公平性。目前，政府采购第三方专业评估监测机构参与教育督导评估监测工作正在推开，如全省对县域教育现代化发展水平的监测就是委托浙江省教育现代化研究与评价中心实施。自《条例》颁布后，有4个设区市安排经费约340万元、34个县安排经费约1660万元，共计花费2000余万元用于采购第三方专业监测与评估服务，管、办、评分离的现代学校制度已显端倪。

4.实施责任督学挂牌督导全覆盖

设立督导责任区、实施责任督学挂牌督导制度是加强对学校监管与指导的重要举措，是我国教育督导制度的突破，对教育督导的转型与发展具有积极意义。《条例》对挂牌督导的事项、程序做了细化规定。通过挂牌督导，责任督学成为学生、家长、社会公众与学校的联系纽带，也建立起了日常发现问题、解决问题机制，提高了教育督导的针对性和时效性。全省各市、县已全面实施督导责任区制度，实行分区管理，加强对各级各类学校规范办学的监督与指导，实现中小学、幼儿园责任督学挂牌督导全覆盖。责任督学的姓名、联系方式和督导事项等信息，在学校门口醒目位置向社会公布。责任督学对挂牌学校实施经常性督导，每月不少于1次。学生及其家长、教师和社会公众对学校规范办学情况的意见和建议，可以直接向责任督学反映。全省对各类教育机构经常性监管的制度正在得到全面实施。

（三）督学培养和管理全面改善

1.督导队伍建设正得到全面改善

督学是依法履行教育督导职责、执行教育督导任务的专业人员，在教育督导实施中起着关键作用。为了做好督学的管理，《条例》规定了总督学制度。从调研情况看，各地政府总督学制度正在落实，已有9个设区市、41个县设立总督学、副总督学。部分市、县组织部门、编制部门给教育部门增加领导职数，增设专职副总督学，分管教育督导工作，列席教育局党委会，具体组织实施教育督政、督学及评估监测工作。其中7个设区市、27个县的副总督学是专设的职数，其他是另外教育部门行政副职所兼任。各地加强了督导专业人员保障，充分考虑学校、学生的实际需要，一支专兼结合的督学队伍正在形成，责任督学由立法前的3805人增加到目前的4141人，有利于督导队伍的稳定性和工作顺利开展。

2.督学培训考核制度得到全面强化

督学在教育督导中起着重要的作用。督学要有教育行政管理和教育教学经验，要熟悉教育法律法规和政策，能按规执行督导任务，同时要在工作实践中不断提升工作水平。教育督导机构应当加强督学队伍建设，定期开展督学培训，支持督学开展教育督导科学研究和交流，提高督学的教育督导政策水平和专业能力。从调研中可以发现，各地重视开展每年40学时的专业培训，培训分为省、市、县3级，其中省级培训由省教育现代化研究与评价中心组织，每年培训10期。浙江省同时加强了督导学术研究，支持督学开展教育督导科学研究和交流，提高督学的教育督导政策水平和专业能力。浙江省教育学会督导分会立项了10多项省级教育督导课题，开展督导学术研究。督导机构应当加强对督学实施教育督导活动的管理。调研显示，各地政府教育督导机构开始研究出台督学考核制度，其中已有6个设区市、64个县定期对督学履行职责的情况进行考核，并实施奖惩，以全面促进督学严格执行廉政纪律和工作纪律，做到忠诚、干净和担当。

（四）教育督导结果运用得到重视

1.教育督导报告、整改与复查制度初步建立

《条例》对提高教育督导效能、不断强化教育督导结果运用做出了细致的规定。全省各地完善了督导反馈制度，进一步重视督导报告提交与公开。督导报告的提交与公开，有利于本级政府及上级督导机构及时掌握教育法律法规、教育方针政策及教育决策的执行情况，促进部门及下级政府切实履行教育职责，为政府调整相关政策提供决策依据与咨询，也有利于加强社会公众对教育督导活动的监督，发挥教育督导在“办人民满意教育”中的作用。据统计，全省设区市中有10个已将督导结果及重大督导活动向上级督导机构报送，有9个在政府网及媒体中公开督导报告。县、区中，有60个县已将督导报告上报政府，34个县将督导报告在媒体公开。如省督导办组织的市、县政府履行教育职责的评价，做到在规定的时间内向被督导单位反馈督导结果，逐项指出被督导单位存在的问题和薄弱环节，提出整改意见，限期整改。同时，进一步完善督导公开制度，利用政府门户网站、新闻媒体等公开督导意见书，接受人民群众监督。如全省县域教育现代化发展水平监测结果就在省级教育媒体公开。各级教育督导机构逐步建立“回头看”机制，适时进行复查，督促被督导单位牢固树立“问题必整改，整改必到位”的责任意识，体现了教育督导的严肃性和实效性。

2.激励制度与问责制度逐步落实

重视教育督导结果的有效运用是现代教育督导建设的显著标志，是督导结果报告效力的体现。《条例》对督导结果的运用做出具体规定，为督导结果的运用提供了依据和保障。加强制度建设，使督导结果运用逐步走上法制化和规范化的轨道，体现了督导结果的專业权威和行政权威性。调研显示，全省正在逐步落实教育督导激励制度与问责制度，教育督政结果在干部考核、任免、奖惩中得到体现。在学校评优评先、干部任免、教师考核方面，教育部门已充分参考督学结果及听取责任督学的意见。约谈与通报被督导单位负责人正在成为常用的督导结果体现手段，对问题整改不力或没有完成整改落实任务的被督导单位，实施问责。这凸显了教育督导在教育治理体系中的地位与作用，进一步强化了教育督导在依法治教、依法治校中的作用，有助于保障教育法律法规和方针政策的贯彻落实，为深入推进教育改革发展保驾护航。

（五）教育督导保障机制得到优化

1.强化了教育督导的保障工作

为了教育督导机构能正常开展督导工作，《条例》规定县级以上人民政府须配备与教育督导任务相适应的人员，将教育督导经费列入财政预算，保证教育督导办公条件。调研显示，各地财政根据教育督导工作需要，已将教育督导经费列入财政预算，10个设区市、76个县单列科目安排督导工作经费，其他市、县则在教育部门总经费中列支。督导经费用于教育督导办公、购买第三方服务及责任督学经常性督导经费保障。如义乌市设立了购买第三方服务、督导办公经费、责任督学专项补贴及支持第三方教育评估机构建设专项经费每年共计180万元，充分保障了督导工作的实施。同时，已有4个设区市及26个县出台了责任督学补贴制度。

2.加强了教育督导舆论宣传工作

法律要发挥作用，首先是社会各界信仰法律。因而，强化《条例》的宣传教育有助于突出法治精神，树立法治意识。调研显示，各地通过各种途径加大《条例》等教育督导工作法规及相关政策的宣传力度，推动教育督导事业健康发展。全省有10个市、55个县由政府或人大组织了《条例》宣讲会，形成了社会各界重视、支持教育督导工作的浓厚氛围。政府各部门也积极支持教育督导工作，及时解决教育督导工作中遇到的困难和问题，为教育督导工作创造良好的环境和条件。

三、《条例》实施中存在的主要问题

总体上，《条例》颁布后，全省各级政府重视普法宣传，深化教育督导体制机制改革，健全管理体制，强化运行机制，在督促各部门、下级政府及各级各类学校落实教育法律法规和教育方针政策、规范办学行为、提高教育质量等方面发挥了重要的作用。但在问卷以及实地调研中可以发现，仍有部分市、县政府沿用原有督导运作模式，存在《条例》实施进度过慢、效果不佳等问题。这体现在管理体制及运行机制未深入改革、组织机构的建设仍未加强、未有效运用督导结果及落实教育督导保障等方面。

（一）督导管理体制尚未完全理顺

截至2020年9月，仍有约半数市、县实施《条例》进度过慢，至今未召开督导委员会会议，未对《条例》的实施做出制度性安排，未全面贯彻落实中央关于深化新时代教育督导体制机制改革的意见。部分市、县教育督导经费未单列科目，教育督导经费的独立性未得到全面保障。

（二）部分市、县督导机构的建设有待完善

目前仍有2个市、49个县尚未设置总督学。有9个县的教育督导机构与其他科室合署办公，职能交叉，职责不清。有7个县的教育督导机构及职能设置于教育行政部门下属机构，层级过低，缺少权威性。约半数县的教育督导机构尚未明确具体编制数，部分设区市、县教育督导机构人员过少，机构人员安排具有随意性。约三分之二的市县未建立责任督学工作补贴制度，督学的工作积极性受到影响。

（三）同级督政尚未全面开展

目前，约半数市、县仍未安排同级督政项目及实施具体督政，对同级政府部门教育法律、法规、规章和国家教育方针、政策的贯彻执行，区域落实教育优先发展同级监督机制未全面落实。促进教育事业健康发展区域主体能动性未充分发挥。

（四）区域第三方专业评估机构建设薄弱

培育、扶持第三方教育专业评估监测机构发展是《条例》的亮点，但目前只有7个设区市及15个县成立了第三方督导评估监测机构，大部分县未设立第三方专业评估机构。目前的第三方评估机构大多依托于教育学院等高等院校，仍是半官方机构，独立第三方评估机构严重偏少，影响全省深入推进管、办、评分离的现代学校制度建设。相关情况如表1所示。

表1 第三方专业评估机构设立情况统计表

[项目 设区市 县（市、区） 是 否 是 否 本市是否设立第三方教育评估专业机构？ 63.64% 36.36% 16.67% 83.33% 第三方教育评估机构属于何种性质？ 依托教育学院、教育部门下属教育机构 85.71% / 53.33% / 民间第三方 14.29% / 46.67% / ]

（五）督导结果的运用仍不全面

据统计，目前有3个市、11个县的教育督导机构未依法向政府及上级督导机构报送督导计划及督导报告，未建立问责制度，督导结果未公开，督导报告尚未作为考核、奖惩、任免被督导单位及其主要负责人的重要参考，未作为教育决策、教育项目安排的重要依据。部分市、县的教育督导工作仍流于形式。

四、进一步加强《条例》实施的建议

实施好《条例》既是贯彻落实中央深化新时代督导体制机制的改革与教育评价改革的要求，也是法治政府依法行政的需要。各有关部门、地方各级政府、各级各类学校要以习近平新时代中国特色社会主义思想为指导，全面贯彻党的十九大和全国教育大会精神，深化教育督导体制机制改革，认真实施好《条例》，加强教育督导法治建设，为浙江省优先推进教育高质量发展，率先高水平实现教育现代化做出贡献。

（一）进一步加强《条例》宣传

从教育治理体系“管办评”分离的要求来看，《条例》的颁布，体现了公共服务性、依法独立性和客观公正性，在构建教育决策、执行与监督之间既协调又相互制约的“内循环”上，体现出决策的、执行的统整性和监督的权威性。《条例》的颁布，填补了浙江省教育督导法制的空白，对于推进教育综合改革，解决人民群众关注的教育难点和热点问题，特别是强化学校依法规范办学，以及促进市、县政府依法履职等方面奠定了坚实的基础。普法要先学法，各级政府要坚持普法与依法督导相结合，加大宣传力度，组织多种形式的宣传活动，带头学习落实《条例》。各级政府要通过普法活动，宣传《条例》的基本内容和重大创新，提高社会公众对《条例》的知晓率，营造良好教育督导环境。

（二）进一步加强教育督导机构建设

教育督导机构是依法履行教育督导职能的部门，特别是督导委员会起着统筹、协调、指导本行政区域的教育督导工作，有其特定的法定地位，贯彻实施《条例》的首要任务就是成立政府教育督导委员会。尚未成立委员会的市、县政府要全面落实《条例》规定，加快教育督导委员会的建设，制定督导工作规程，统筹协调区域教育督导工作。教育督导室或督导办是委员会的办事机构，要规范设置，增加督导工作人员，要独立设置于教育行政部门，不能设在其下属机构，以提高其权威性。财政部门要单列科目预算教育督导经费，确保教育督导工作正常开展，还要建立责任督学挂牌督导补贴制度，提高督学的工作积极性。

各级教育督导机构要落实党的十八届三中全会《决定》中“强化国家教育督导，委托社会组织开展教育评估监测”的要求，适应专业化、社会化评估的督导发展趋势，要支持第三方专业评估监测机构的建设，支持教师、家长及社会公众多元参与评估，建设社会化多元评估体系。

（三）进一步加强同级督政

全省各级政府要加强对教育督导工作的全面领导，建立健全教育督导工作领导体制，加强和创新督导工作，营造深化教育督导改革良好环境，加快推进教育治理体系和治理能力现代化。要进一步强化督政工作，促进教育优先发展。同级督政作为浙江在教育立法方面的创新，体现了落实全省教育大会精神。各级教育督导机构要依据《条例》加强同级督政，细化、分解相关职能部门教育责任，明确发展教育事业是政府各相关部门的共同责任，提高部门主动履行教育职责的积极性，有效形成教育合力，增强地方政府落实教育优先发展的主体意识。

（四）进一步强化督导结果运用

全省各级政府要以率先高水平实现教育现代化为目标，展现走在前列、勇立潮头的担当。要充分运用督导结果促进教育事业发展，公开督导意见书及报告，落实问责制度与整改制度。要将督政结果纳入政府对部门的考绩，将督学的结果纳入对学校的考核。特别是在各类专项督导中，对教育问题突出、办学不规范、教育教学质量低下的被督导单位，督导机构要对其负责人采用约谈及通报的方式进行问责，并向有关人民政府或者主管部门提出责任追究的建議，以确保督导实效。要通过教育督导促进各级各类学校以“办好人民满意的教育”为标准，努力实现人人成才、全面发展的目标。

（五）适时开展人大执法检查

建议省人大常委会适时组织开展《条例》实施执法检查，以保障法规的有效实施。通过执法检查、推动各级政府依法深化督导体制机制改革，为推进浙江省教育治理体系与治理能力的现代化，全面落实教育现代化强省战略保驾护航。