基层社会多元共治“何以可能”：基于协商民主视角

罗自刚

〔摘要〕新时代我国基层治理改革与发展，需要着眼“后常规时代”科学发展与公共治理的互动趋势，不断推进理论工具创新。构建基层社会治理新格局，要以社会主义协商民主为路向，以建构现代多元共治体系为重点，推进基层治理系统性再造。主要包括：强化以人民为中心的多元价值治理、探索“村（居）民作主”的有效方式、精细设计多元参与机制、扎实推进基础性建设、全面实施文化塑魂树人工程。推进基层社会多元共治是一项系统工程，必须以坚持党的领导为根本保证，以人民参与为根本动力，以系统性改革为根本方法。

〔关键词〕后常规科学；协商民主；基层治理创新；多元共治

〔中图分类号〕D267〔文献标识码〕A〔文章编号〕2096-8442（2021）03-0015-12

一、问题的提出

基层是国之基石。基层治理现代化是国家治理现代化的基础和重要组成部分。中国特色社会主义进入新时代，我国社会主要矛盾发生了关乎全局、影响深远的历史性变化，驱动经济社会发展深层次变革（包括城乡基层社会的内在性重建与重塑），就对创新基层治理、有效回应社会主要矛盾变化提出了迫切要求。近年来，与实践相呼应，基层治理创新与发展成为学术研究的热门领域，并形成了一批研究成果，也因此，我国的基层治理开始步入理论与实践交互作用的良性循环期。

综合诸多研究成果，学者们对基层治理的研究呈现以下总体特征：一是在研究内容上，既涵盖基本理论、基础理论问题，又触及应用型、实践型问题，但前者显然成为研究重心、被学者广泛聚焦。二是在研究对象上，既围绕乡村这两级“基层的基层”进行研究，也把县（区）级治理纳入研究视域，但前者即乡、村两级治理研究无疑吸引了更多的学者研究兴趣和学术资源，特别是围绕村民自治，学者们对村级或村庄治理展开了深入研究，相关成果亦呈井喷之势。与此相较，对县级治理的关注与研究相对欠缺热度。三是在研究方法上，既综合运用文献研究法、历史研究法、逻辑推演法等规范性研究方法，又运用问卷、田野访谈、案例研究等实证方法，但前者显然成为主流性选择。四是在研究目标上，既有以发现问题和提出问题为主旨的描述性、解释性研究，又有以解决问题、提供对策或政策建议为主要取向的建构性研究，但前者占比更高。五是在研究的区域性选择上，既有对发达地区基层治理的兴趣性、学习性聚焦，又有对欠发达地区的情感性、责任性倾注，两者占比几乎不分高低，然而研究区域选择的极化，让中部地区基层治理成了研究区域选择的相对冷门。

针对以上特点，笔者认为，基层治理作为我国推进治理现代化战略的相对短板，与长期以来基层治理中理论和实践“两张皮”式运行有一定关系，总体上看，理论对基层治理实践的指导和跟进不足是不争的事实（当然原因是多方面的）。同时，研究对象和研究区域选择的完整性、覆盖性或组合互补性，也关系到研究成果的整体质量和效用，比如，县乡村三级本来就是一个不可分割的基层治理整体，三者互为因果，人为地切割开来研究难免就事论事。此外，基层治理从根本上说是广大群众直接参与的“原汁原味”、自然真实的实践活动，这里才是理论诞生和被检验的第一现场。故而在研究方法上应该将各类规范性研究方法与实证研究相结合，甚至所有各类方法最终都要经得起实证检验。基于以上思考，本文的研究思路是，以中部地区县域整体层面的基层治理创新为研究对象，试图通过理论分析和实证研究的结合，呈现一个真实的完整的基层创新案例，最终通过对它的研究，从中析出某些有益的经验或启示。

二、协商民主视阈下的多元共治：“后常规科学”背景下基层治理的创新方向

（一）“后常规科学”：攸关“后疫情时代”治理的理论工具

科学史家托马斯·库恩在科学发展模式理论中提出了“常规科学”〔1〕7的概念。常规科学是科学发展模式演进过程中的成熟阶段。在常规科学阶段，科学共同体有共同遵守的规范或“范式”〔1〕7。“范式”是常规科学形成的标志，它提供了一套规范化的解题思路、解题方法及知识质量标准。科研人员正是在范式的价值引领和工具帮助下，进行着改造主客观世界的各种“解谜”活动，推动各类科学及学科向前发展。但另一方面，范式的作用也使得科学研究的范围与视野受到限制，正所谓“科学之内是科学，科学之外无科学”，对范式的信奉和遵从，科学不再锲而不舍地去开辟新领域、发现新现象，“实际上这些新现象出现在科学家面前，他们也往往熟视无睹；也不会發明新理论，他们往往是新理论的最后接受者，甚至终生拒斥”〔2〕。

“后常规科学”源于人们对科学日新月异发展下常规科学遭遇的冲击和挑战的反思。20世纪80年代以来，人们对全球气候、生物多样性、基因工程、食品、核利用等现代科技应用领域的关注，引发了诸如生态环境、人类健康、社会价值观、伦理标准等争议，传统的管制型政府治理模式陷入高度的复杂性和不确定性之中，面临科学、民主与法治的立体型困扰，由此对“常规科学”的现实应对能力提出了挑战。20世纪90年代初，福特沃滋和拉维茨提出“后常规科学（Post-normal Science）”这一概念，用来描述事实不确定、价值有争议、利害关系大、决策紧迫的问题情景中的科学研究。他们以风险评估为主要内容，以决策利害程度（Decision Stakes）和系统不确定性（Systems Uncertainties）为分析维度，定性的勾画出了“科学应用于决策”的三级层次或三种情形（见图1〔3〕）。

图1中，以“系统不确定性”和“决策利害”为关联指标，勾绘出科学支持决策的三级递进结构。在“应用科学”层面即低风险、较高确定性情景下，人们可以应用相关科学解决问题，决策基本可控，所涉风险较低，科学对社会负面冲击较小。而在“专业咨询”层次，问题利害程度或系统不确定性的进一步提升，使得决策者丧失通过独立的科学应用而有效决策的能力，从而借助专业咨询力量，帮助解决关联性信息繁复或多元价值交织带来的“公共选择之难”问题，以此降低决策风险。而当风险累积、甚至呈几何级数加剧，超出专业咨询所能驾驭的范围，这时的科学即为“后常规科学”。在这一阶段，常规科学所奉行的科学研究“问题假想”方式、求证方法和解题思路都不再具有公允性和唯一性，而有着分歧性、存在多元化的备选，这种备选或甄别已不再是纯粹的技术性问题，更是带有价值取向的抉择。“科学知识的研发与应用，已经完全延伸到科学之外的领域，关联到不同价值选择的判断问题，不确定性和争议性相当大，不是某一自然学科所可以解释与应对的，公共决策的整体风险包含了除自然科学风险以外的社会、伦理道德、生态环境等方面的风险。”〔4〕可见，“后常规科学”得以提出和建构的基本要素，就是在常规科学范式中尚未凸显的问题不确定性因素和问题所负载的价值。为此，“后常规科学”论者倡导复杂性治理，将决策研究还原到诸因素盘根错节、变幻不定的自然和社会系统中，并始终保持价值观的清醒，以有效的价值治理促进风险治理和不确定性应对。在后常规决策情景中，“我们所需要的不是科学知识够‘真’够‘确定’，而是要求科学知识的质量。这指的是相关的科学信息如何更适用于当下的问题情景，在这一具体情景中可以采用。”〔3〕综上所述，“后常规科学”带有批判性的哲学诉求，代表了不屈从传统（常规）科学、追寻与社会变化同步的更好真理的努力，特别是其暗含的科学民主化的价值主张，对于今天的科学研究，比如基层治理科学的研究具有比较强的现实意义。在“后常规科学”时代，基层治理作为一门科学，它不只是官僚精英、知识精英和技术精英的事业，而是一项从根本上由基层干部群众创造性实践构成的整体性事业。这意味着，对待基层治理，不能只限于教室、实验室进行讨论，而是要走出学术殿堂，走向基层社会。

“后常规科学”为“后疫情时代”的治理现代化提供了理论启迪。我国正处于新全球化、第四次工业革命、社会转型发展、疫情防控常态化等“多重叠加”的历史交汇期，公共治理面临各式各样的结构性风险挑战。在此背景下，“后常规科学”对科学知识及其应用的反思性、批评性与前瞻性建构，为“后疫情时代”的国家治理（包括基层治理）提供了有益的理论借鉴。在后疫情时代，面对社会价值观、社会结构乃至世界体系的重构，“常规科学”所推崇的所谓“范式”及其实践机制（比如“同行评议”），难以有效应对未来世界的深层变革。一味强调专家话语权或专家治国，难免引致社会风险。而“后常规科学”提出的诸如“扩大的事实”“扩大的同行共同体”等价值观和方法论，无疑有着常规科学所不及的治理性优势。未来治理中，官方话语的合法性、专业知识的效用性、公共决策的科学性，更多的是体现在与诸多“外部性”因素的结合、特别是与异质性要素的耦合中，说到底，无论看似多么科学的治理也要以社会、特别是利益攸关方的认可和接受为前提。为此，未来治理应该打破常规科学的认识论和方法论桎梏，走向“后常规科学”取向的治理：价值导向上要高度重视未来治理中价值争论和争端常态化、普遍化的趋势，从“一事一目标”提升至“一事多目标”，并更多地考量道德、利益等因素；治理主体上从“内部”单一体转向“内外结合”的共同体；治理手段上要直面权威信任危机，从“行政推动、专业驱动”的权威化手段转向民主化手段，特别是对一线实践者知识的充分尊重和应用。总之，在“后疫情时代”，“后常规科学”将以其与社会、与治理之间的更紧密互动，而展现其作为一门真正公共事业的影响力。

（二）协商民主视阈下的“多元共治”

以上分析表明：“后常规科学”的价值取向之一，是基于“决策者独立行动→专业咨询介入→扩大的社会性参与”主体建构逻辑的大开放、大参与，推崇的价值机制是内外协同行动或多元合作。这与近年来悄然走热的协商民主理论的价值内核和价值机制具有高度的契合性。“协商民主”（Deliberative Democracy）概念最早兴起于20世纪80年代的西方，约瑟夫·毕塞特在《协商民主：共和政府的多数原则》一文中首用该概念。协商民主就是公民通过自由平等的对话、讨论、审议等方式，参与公共决策和政治生活。在中西方通用语境上，协商民主的基本内容包括：基本内涵是通过多元合作创造公共空间以讨论公共问题，即政策问题的公共商议；价值目标是用对话去代替对抗和对立，求得一种尽可能的社会和谐；基本原则是遵循在平等的基础上尊重彼此的利益区别，通过协商求得一致；内在机理是使公民看到个人行为与较大共同体利益之间的联系，从而承担自己对于公共利益的责任；内在优势是既关注决策的结果，又关注决策的过程从而拓宽了民主的深度；既关注多数人的意见，又关注少数人的意见从而拓宽了民主的广度。当然，我国拥有自己深厚的文化底蕴，自古以来崇尚合作、和气、和美、和衷共济；有自己的国情，比如人口众多、地域辽阔、区域差别很大、经济文化发展不平衡，与其他国家有所不同。为此，必须根据自己的国情探索和建设中国特色社会主义协商民主。基于对我国社会主义民主政治建设规律和经验的深刻认识和总结，党的十八大报告第一次使用“协商民主”概念，提出“要健全社会主义协商民主制度、推进协商民主广泛多层制度化发展”的重大课题。党的十八届五中全会强调：“加强经济社会发展重大问题和涉及群众切身利益问题的协商，依法保障人民各项权益。”党的十九大报告指出：“加强协商民主制度建设，形成完整的制度程序和参与实践，保证人民在日常政治生活中有广泛持续深入参与的权利。”值得指出的是，相比作为基本政治制度的“政治协商”，协商民主的主体涵盖面更大更广，协商的渠道进一步拓宽，协商的形式更加多样化，协商的内容进一步扩展。也因此，党的十九届四中全会报告指出，坚持社会主义协商民主的独特优势，统筹推进政党协商、人大协商、政府协商、政协协商、人民团体协商、基层协商以及社会组织协商，構建程序合理、环节完整的协商民主体系，完善协商于决策之前和决策实施之中的落实机制，丰富“有事好商量、众人的事情由众人商量”的制度化实践。由此，基层协商有了明确的最具权威性的官方表述，正式进入到官方话语体系中。

从官僚理性之治走向协商民主之治，是“后常规科学”视阈下基层治理改革创新的目标方向。从我国基层治理现实来看，随着工业化、城镇化的深入推进，经济社会发展呈现出系列新特点新趋势，传统的基于官僚和技术理性的基层治理模式，已不适应新时代复杂的基层治理场域和场景。一直以来，基层治理倾向于采用官僚制认可和推崇的政策方案、治理策略、管理手段，试图对基层治理领域中广泛存在的不确定性进行管控或引导，甚至通过抑制民众情感、认知和诉求的个性而求得“总体性社会”的稳定，由此引发了一系列问题。比如，城乡基层官僚组织体系的环境适应性下降，基层特别是乡村“社会生活共同体”建设难度加大，基层民众维权的活跃与社会秩序的脆弱并在，国家基层政权建设面临深层考验等等。导致上述问题的原因是多方面的，但从“后常规科学”视角考察，一个重要因素是基层官僚体系固化僵化与充满不确定性、复杂多变的基层社会之间的冲突。“基层政府采取传统的硬治理手段和方法已经不能有效解决新问题，应当从社会干预疏导能力、合作共治能力等软治理能力进行基层政府的治理能力建构。”〔5〕

综上，不论是从治理科学演进趋势还是着眼基层实践，面对“后常规科学”时代、特别是后疫情时代基层治理的挑战，需要探索适应复杂治理场域、更加人性化和民主化的基层治理方案，这就是协商民主取向的多元互动治理（简称“多元共治”）。不同于原有的官僚理性之治，多元共治的本质是基于现代性建构的民主治理，涵盖了以下基本性变革（见表1）。其显著特征是从传统的线性化官僚理性之治，转向非线性的建构主义治理。相较于理想主义和制度主义的社会行为分析范式，建构主义在对社会共同体的集体行动研究中，建立起社会结构、共同意识及理性利益“三位一体”的理论框架，致力于复杂社会治理内在逻辑与规律的发掘，提升了理论对相关实践问题的解释力。以建构主义为取向的多元共治主要表现在：治理理念上不只是工作目标和职责任务导向，而是多元价值和多元目标导向，本质是公共性和责任性导向；治理主体上不再是话语上的多主体掩盖下的实质性单一主体（即官方主体），而是真正意义上的主体多元化。与此相关，从少数人掌控话语权、多数人陷入话语被动和话语弱势向话语权的社会性回归、民本性回归；治理知识上从狭义的政治精英知识、技术专家知识转向广义的或后常规科学的知识亦即大众取向的实践知识；治理结构上从基于官僚等级制的集权式治理，转向放权或分权取向的跨层级、跨部门、跨地域、跨官民的合作式治理；治权运行上不是自上而下的行政命令，而是多向度运行特别是强调自下而上治理；治理手段上不是拼人力，而是现代科技手段的充分运用。

三、基于多元共治的基层治理系统性再造：中部S县基层社会治理创新实践及其逻辑

（一）案例简述

中部S县是M省一个历史悠久、辖7镇5乡399个行政村、人口接近40万的大县。随着工业化、城镇化发展的加快，该县近些年经济发展较为迅速，2018年人均地区生产总值近45000元，在全省排名靠前。但与此同时，在社会领域，一些深层次矛盾日益凸显，甚至一度以信访极端事件成了出名的信访大县。面对改革发展稳定中的基层治理难题，该县一方面集中精力和资源整治和解决突出问题、典型问题；另一方面深刻剖析造成社会治理难题的内外原因，进而从根本原因切入逐级分解，积极探索有效推进基层治理和服务的机制和办法，走出了一条以县域基层治理创新促进社会全面进步发展的新路子。着眼新时代的基层治理，在新的起点上，该县并没有满足过去取得的成绩。从2019年6月开始，S县启动基层社会治理现代化行动计划，颁布实施《新时代加快推进县域社会治理现代化的实施方案》。由此，S县基层治理创新工作切换到纵深推进或改革攻坚阶段。

通观S县基层治理创新实践，可以基本划分为先后相继的两个阶段。

第一阶段：基层治理创新之“基本建设阶段”或称制度建设阶段。S县基于本县基层治理现状及原因的全面深刻剖析，以强化村民自治能力为根本抓手，在县乡村三级层面推进系统性和基础性的组织建设、制度建设，切实补短板、强弱项。一是坚持问题导向，并结合基层治理特点，组建县乡村三级社会服务管理中心，作为面向基层的综合性服务与管理机构。二是遵循基层治理规律，集中资源于“强化调解、服务群众、综合治理”三大工作，通过治标与治本的结合全面夯实基层基础。三是健全信息化支撑、财力保障和考核评价三大机制，切实保障基层治理的高效运转。这三者，全面涵盖了基层治理“谁来治”“治什么”和“怎么治”三大基本问题。具体实施中，强调整体一盘棋，上下对接，部门联动，关键是科学划定层级间、部门间权责事项边界，形成基于县委县政府总体设计下的工作合力；突出分类实施，处理好全域统一性与各乡、各村差异性的关系，增强精准性；坚持立足当前、着眼长远、注重打基础，积小胜为大胜，明确时间表、路线图和作战方案，以责任到位确保落实到位；突出制度创新，强化制度集成和制度执行，以制度现代化驱动、提升县域基层治理现代化。

具体以制度创新来说，其发力的重点就是在基层治理的各种卡脖子问题上力求制度创新和突破。比如，三级社会服务管理中心的建立，致力解决以往基层治理“多龙治水”但综合性机构缺失而存在的零散混乱、死角无人管等问题。特别是以“政事分开、民事民办”为改革方向，在所有行政村组建“民事管理委员会”，辅以政府购买服务，开辟出了一块让村民自己处理民事、自我服务的“试验田”，有效解决了过去村级组织服务村民“缺专职、不扎实、不系统、不够强”的问题。又比如，大力全面畅通群众诉求渠道，包括县社会治理指导中心24小时随呼随通随答的民情热线、各乡镇专设的综治办开通的全天候接访电话、县四套班子领导在县信访接待大厅的全天候轮流接访、党员干部带案下访约访，等等。再比如，“服务群众”。往大处说，它是涉及民生民计的大文章，往小处说，又是“一枝一叶总关情”的精细耐心事，构成基层治理的治本之策。S县强化把保障和改善民生作为一切工作的出发点和落脚点思想，从夯实社会治理的基础工程出发，持续加大民生保障力度，包括建立设施农业发展基金、“五老”关爱基金、弱势群体扶助基金、涵盖20多项事关群众切身利益的公益基金和斥巨资建成的一批重点民生工程，等等。同时，县委书记、县长带头转变作风、简政放权，通过全面检视梳理，最终将与群众利益密切相关的121项职能全部下沉到乡、村两级，一举实现“群众事，身边办”，服务群众零距离。

第二阶段：基层治理创新之“拓展深化阶段”或称文化培育阶段。作为全国深化拓展新时代文明实践中心建设试点县，S县以基层文明实践创建为抓手，深入探索新时代下县域基层治理可持续发展之路。在领导和组织架构上，县乡村层级相应成立党政和支村两委“一把手”负责的工作机构，实行县乡村三级联动。在工作重点上，着力解决文明实践“谁来做”“怎么做”的问题。在充分发动党政机关、事业单位和城乡社区居民参与的同时，充分吸纳社会组织、民间团体、企业、“两新组织”、广大志愿者等主体融入其中，使文化创建融入基层社会的每一根“毛细血管”。在解決文明实践“谁来办”问题的同时解决“怎么办”问题，实施“项目联办”，推动文明实践项目化、品牌化。各个乡镇依托自身特色文化、历史沉淀和资源禀赋推出各具特色的文明实践主题，围绕文明实践主题开展丰富多彩的文明创建活动。围绕基层文明创建“怎么办”，还建立了成效联考、全域联创的工作机制，以制度促规范、以考核促成效、以全域促提升，牢牢守住农村思想文化阵地，推进新时代文明实践活动常态化、持续化、长效化。在具体推进方法上，以公益和志愿建设为载体、为平台、为抓手，将基层文明实践创建这一高度抽象化的系统性工程具体化、简约化、可操作化。也正是对“工作抓手”找得准、做得实，从而才会对县域各单位、各方面组织和全体民众产生比较强大的磁吸力，使得建设人人有责、人人尽责、人人享有的社会治理共同体有了较广泛的群众基础。目前，S县已形成包括县乡村三级党政及自治体一把手在内、覆盖社会各组织和广大群众的庞大志愿者队伍，包括由县长担任总队长的县志愿服务总队，及下设的100余支志愿服务分队、500余支志愿服务小队。广大志愿者以传承优秀文化为己任，进村入户，贴近群众，用老百姓喜闻乐见的语言和形式，开展理论进村入心、生产帮扶、弱势关爱、卫生健康、情感心理、环境清扫等各类志愿服务。润物无声，成风化俗，以文化人，一个个看似不起眼的“微志愿人”活跃在城乡社区，为人民生产生活和基层治理发光发热。如今，S县新时代文明实践创建活动已成为兼具政治引领、思想教育、政策宣传、理论武装、文化传播、文明培育、惠民服务等多功能的综合性阵地，成为助力经济社会发展、助推基层治理创新的有生力量。

依托制度创新和文化培育，S县基层治理创新实践取得了比较显著的成绩，不但以信访维稳绩效的根本好转摘掉了信访大县的帽子，还以自身的改革创新树立起了基层治理创新的一个积极典型，受到中央有关部门领导的充分肯定，并在全国基层治理相关座谈会上作交流。

（二）S县基层治理创新的内在逻辑

从经典理论出发，基层治理应是畅通国家和社会关系的枢纽性存在，基层善治是促进国家和社会融合、进而最终实现国家向社会回归的必要条件。着眼“十四五”规划和2035年远景目标设定的社会治理和服务重心下移目标，基层治理将在发展和保护群众基本权益、保持社会稳定和增强社会活力、加强基层政权建设、巩固党的执政基础中承载更加重要的使命和任务。S县切实强化大基层观、大治理观，以基层治理系统性再造为主题，以推进县域治理主体多元化整合、治理要素多样化融合、治理结构多重化耦合为重点，努力打造人人有责、人人尽责、人人享有的基层治理共同体，为当前基层治理创新提供了一个积极的案例。

1.重视“以人民为中心”的多元价值治理，解决价值选择中权威“先入为主、大而泛之”问题。如前所述，“后常规科学”理论主张从价值治理角度加强风险社会治理和不确定性应对。新形势下，如何适应基层社会由“总体性社会”向多元化社会转换的现实，及时回应群众多元化的价值诉求，成为基层打造多元共治格局的一道难题。为此，S县把民众诉求管理作为社会主要矛盾深刻变化下基层治理创新的一个关键切入点和绩效生长点，充分发挥各级政府组织和群众自治组织的中流砥柱作用，推动建立包括需求调查和需求回应在内的诉求管理体系。首先，畅通民意表达是其关键抓手，也是解决制约基层治理发展的深层次“卡脖子”问题的攻坚指向。针对“诉愿难”这一关乎基层社会稳定的源头性问题，S县在已有的信访管道、媒体渠道及相关制度基础上，系统构筑“下连每个村（居）民、上接县委书记和县长”的全链条、无缝隙民意通道，筑牢有效排解社会负面情绪的“泄洪闸门”。具体包括：村庄的“网格长+专职调解员+民事管理委员会”、乡镇的“综治办+矛盾纠纷调解室+便民服务大厅”、县“社会治理指导中心”，以及四大班子领导轮流接访制度、党员干部带案下访约访制度、信访代理制度和部门陪访制度等配套制度。在此基础上，寓民意管理于民意表达、民意调查和民意处理全过程中，通过“党组织-政府-社会”协同，积极引导和提升民众合法表达，治理非法表达，在全社会形成风清气正的民意氛围和充满“正能量”的理性民意，推动基层诉求表达健康有序发展。其次，加强基于群众需求对接的公共服务。客观说，现在许多地方基层的公共服务意识和公共服务行动得到了空前加强。但是，基于群众需求严密对接的公共服务供给却是不足的，其中所谓的无效供给现象还比较普遍，由此加剧基层社会矛盾，造成治理窘境。而S县比较可贵之处，就是基于问题导向和群众需求对接，切实转变职能，全力打造透明服务，致力改善民生民计：以贴近群众需求为原则，系统推进党政职能下沉，形成了“一线治理”和零距离服务的导向、氛围和机制；以解决群众不满为突破口，全力打造城乡基层廉洁与廉政，严格规范基层公权运行，形成了基层“微权”领域的风清气正局面；以滿足多样化、动态化需求为目标，通过政府、市场和社会力量的有效结合，切实改善民生民计，维护公共服务公平正义，实现公共服务供给的个性化、人性化。S县十分重视并充分发挥市场和社会在提供个性化服务中的作用。通过合理引入市场机制，培育壮大社会组织力量，建立起多元化、专业化、人性化的基层服务体系。在具体做法方面，诸如其打造的创业实训基地，开展的“响应式”“微公益”志愿服务，以项目为导向的政府购买公共服务机制等等，都体现了以优质公共服务提升基层治理能力和治理质量的努力。

2.探索“村（居）民做主”的有效方式，解决基层治理根本性主体虚化或弱化问题。“让民作主”作为一个民本和民主向度的政治学概念，这些年得到空前传播，但要真正落实却是对各级治理理念、治理能力、治理作风的一个重大考验。S县紧紧抓住辖区大多数矛盾（占比80%）来自农村这一实际，从完善村民自治这个既有的组织和制度平台入手，坚持“有事好商量，群众的事群众商量着办”，创造性推出“一会两队”架构的“让民作主”实现机制。一是成立“民事管理委员会”。该委员会是从属于村民委员会、具体负责日常村级事务管理的一个集自我化解、自我疏导、自我管理、自我服务功能于一体的群众组织。“村中事务村民作主”是其本质特征。二是与民事管理委员会相配套，充分利用退休政法干部资源和乡村熟人社会下的“名人”资源，组建“格长队伍”和专职民调员队伍，致力于做实人民调解、筑牢社会稳定的第一道防线。当然，推进“让民作主”不等于就能解决所有的基层问题，诸如征地拆迁、劳资关系、村企关系、农村环保等热点领域。针对依靠群众自身力量难以解决的问题，县委县政府推动成立行业调解组织，最终形成了司法、行政、行业、民间“四位一体”的无缝隙矛盾联调格局。值得指出，作为协商民主的一种形式，“基层协商”是党的十九届四中全会提出的发展基层民主、创新基层治理的新命题。然而，在中国广袤的城乡社区，基层协商究竟应该怎样推进却是需要各地创造性探索的。在现有的村民自治组织和制度框架下，村民大会的“全民参与性”决定了其最适合基层协商，但要真正作为一个经常化的基层协商平台却面临启动不便、操作难度大等问题。村民代表会议虽然启动相对简易但毕竟也不是一个日常性运作机构。而S县“民事管理委员会”和“两只队伍”这一治理机制的建构一定程度上正弥补了以上不足，对于开展乡村基层协商具有积极的尝试意义。“民事管理委员会”和“专职民调员+网格长”的组织队伍，构成S县做实、做细、做深“让民作主”和“村级协商”的创新性制度设计。可以预期，随着社会主要矛盾变化的深度演进，“十四五”时期人民群众对包括知情权、参与权、表达权、监督权等在内的公民权利将更加珍视，因而基层治理应该适应未来发展趋势，有计划有步骤地推进基层协商、积极促进“让民作主”。

3.致力“开放融合、多元参与”有效机制的构建，解决基层合作治理“技术路径保障”不力问题。S县推进基层多元共治，从机制的建构来看，首先表现在总体导向上，基层政治精英“开明”和“开门”，推动构建带有“内部多元主义”性质的精英-平民治理共同体。县乡两级党委和政府积极转变管控性社会治理思维，重视和谋划以人民多元性参与促进源头治理、系统治理、综合治理、精细治理；在政府倡导和推动下，市场主体、社会组织、民间组织和城乡居民通过各种平台参与基层事务协商和治理。其次表现在多元共治具体机制构建上，既在宏观层面进行统筹考量，作出基于问题导向和条件承受力的优先性选择与安排，又在微观层面加强精细化设计。在宏观层面，S县优先选择了诸如社会矛盾调处化解、基层群众公共服务、基层社会自治体日常管理等或紧要性程度高、或操作相对容易的领域进行多元共治机制建设与探索。就共治机制建设的大方向而言，一方面突出基于“县乡村三级社会服务管理中心”机构设置的“上下联动、矛盾联调、问题联治、平安联创”新格局创建；另一方面大力推进横向“党政军民学，东西南北中”之间的协同合作。而后者又是多元共治机制的重要孵化点，这其中，司法、行政、行业、民间“四位一体”矛盾联调机制无疑是S县探索多元共治机制的特色化成果。据S县县委公开信息，在该县某村冯姓村民因心脏病瘁死于某工地墙外、村干部因派系之争不当甚至恶意介入而引发的群体闹访事件中，通过县委书记、副县长、公安局、公检法司宣讲组、新闻媒体等各方主体的通力合作，成功阻止了事态向“瓮安事件”的恶性演变。此例虽然特殊，但其推行的跨部门、跨社会“大协同”治理却是值得借鉴的。在微观层次，S县结合价值包容、权利保障、责任担当等关键影响因子，对多元共治机制做出可操作和效果可预期的设计。这里仅以对“民事管理委员会”这一村级共治机制中“网格长”的制度性规定为例。网格长是村级共治机制中的关键角色，一头连着村支“两委”、上级党委政府，一头连着广大村民，其基层决策的信息中介角色与干群关系联通纽带作用十分突出，为此，S县对网格长的选任和管理作出了严格的制度性设计和规定。在产生方式上，严格执行网格内有资格村民推选产生，避免外部干扰；在权责设定上，明确了治安巡逻、矛盾排查、信息预警、民事代办等基本事项和具体细则；在绩效评价上，制定了每半年一评的网格长绩效考核制度，评议结果与补贴待遇挂钩，与是否继续聘用挂钩；在相关权利保障上，制定了包括工资福利、误工补贴、设备提供、权益救济等在内的相关规定。通过全方位的细部设计，确保网格长在村级共治机制中有地位、有作为。

当然，对于基层多元互动治理实践，应清醒看到其前进道路上的现实障碍。一是組织行为学意义上的集体行动障碍，比如，当前比较普遍存在的社区治理“集体行动困境”，包括社区内在异质性与公共政策统一性、共同体聚合与不同价值扩张以及社区服务供需矛盾，等等。二是基层社会结构变迁“后遗症”障碍。在当下的部分农村，随着草根精英向城市的规模化流失，导致基层治理非但无法形成多元共治机制，反而更加固化甚至强化了原有单中心的行政权威结构及其治理模式。这是当下部分农村的现实生态。三是体制性障碍。具体涉及经济体制、社会体制、行政体制等诸方面，而最直接关乎基层多元共治实践的当属行政体制。其中，作为基层治理的末梢层级，村级组织在当下“层级关系链”中的尴尬处境，对其参与多元共治形成显性影响（如图2）。村民委员会在面对乡镇政府和农村基层社会时所处的“上压、下怨”两难境地和所采取的“自保”或“逐利”策略，与制度性的规定（或应然性状态）渐行渐远、甚至完全背离。因此，如何深度破解多元共治面临的体制性障碍，这是S县案例未能涉入的未竟课题。

4.加强以组织重构、制度重构、体制重构为重点的基础性建设，解决“要素保障”乏力问题。S县着眼形成多元共治新格局，着力推动基层力量全覆盖、要素大集成、能力大提升。一是实施基层治理“组织力综合提升工程”。与当前基层组织力建设中只聚集党组织而忽视其它治理组织的倾向不同，S县的创新实践拓展了基层组织力建设的对象范围与内容，谋求组织力集成。包括：着眼锻造“坚强战斗堡垒”，推进基层党组织能力提升。如全面推行选派优秀县直机关党员干部到农村担任“第一书记”工作，强化对农村党建的指导评估，发起“较差”党组织整改、提升和晋位行动；着眼提升三级组织公共服务协同力，在纵向链上推进行政层级关系优化与重塑，组建县乡村三级社会服务管理中心，并对每级机构职能任务进行科学定位和分解，进一步完善了基层社会服务管理体系；着眼增强基层群众自治组织能力，从完善村民自治组织入手，成立了农村民事管理委员会。这一创新举措解决了原有的自治体组织设置对接村民日常生活管理和服务“不紧、不实、不细”的问题，有效提高了群众自我化解、自我疏导、自我管理、自我服务的主动性和积极性，极大夯实了基层治理末梢这一基础。二是实施“制度适应力提升工程”。广义上的制度，既包括规章制度本身，也包括体制、机制。S县基于农村社会矛盾日益突出的内在原因，把加强和完善基层治理制度、理顺治理体制机制作为一项根本性任务。在落实全省首问首办负责制度、代理服务制度、信访陪访制度等12项有关基层治理制度中，S县既坚决做到不折不扣（针对制度原则、制度精神、制度要义），又结合县域实际给予完善和定型。比如，建立完善党员干部深入镇村的带案下访约访制度；建立完善信访代理制度和部门陪访制度；着眼于基层矛盾化解和基层稳定，构建起司法、行政、行业、民间“四位一体”的无缝隙矛盾联调机制（受到广泛关注并被知名权威刊物援引）。同时，把根除体制机制弊病作为关键抓手，下决心和力气重构体制、完善机制，确保制度“利于干事”。S县把县级职能下沉和审批权限下放、乡与村职能承接有力作为推进体制重构的重点和难点给予突破。与此相关，重点建立健全了财力保障机制、信息支撑机制、考核评价机制三个配套机制，有力支撑和保障了社会治理制度的高效化、常态化运行。三是实施基层治理“队伍提升工程”。这体现出S县对基层治理创新的战略性谋划。包括：配强基层党组织带头人，推动建立符合条件的村支书进入乡镇党委班子制度，以及基于农民工资源开发的党建新思路，把促成优秀农民工返乡作为发展党员、培养村党组织带头人的重要工作来抓；切实发挥群众主体作用，在依法选举村民委员会“村官”的基础上，进一步选好民事管理委员会主任和网格长；推动基层人才专业化建设，启动和实施“村（居）专业人才定向培养项目”；加大综合保障与激励力度，提高村干部待遇，落实居委会干部、专职工作者薪酬待遇自然增长机制，给予职业发展政策支持和政治激励。四是重构公共财政支撑和服务基层治理体系。坚持把改善民生作为加强社会治理的基础工程，持续加大民生财政保障力度；加大公共服务和管理的行政性支出保障力度；加大土地、物质、设备等要素保障力度，保障乡镇（街居）便民服务大厅、社区党群服务中心等公共服务设施用地，加大重点公共服务项目用地和配套基础设施保障和供给力度。通过财政、土地、规划等多管齐下、综合施策，形成“政府买单、群众自治”的长效机制。

5.实施文化塑魂树人工程，解决基层治理重物轻人、文化不举的“灵魂缺失”问题。习近平总书记深刻指出：“加强和创新社会治理，关键在体制创新，核心是人，只有人与人和谐相处，社会才会安定有序。”〔6〕68社会治理说到底是人文治理，然而，论及文化对基层治理及其创新的作用，人们习惯性把文化定义为基层治理的资源、背景或目标，停留于“文化提升干群素质”“治理要照顾民间习俗和民间规范”“大力发展文化产品和文化产业”等认识层面。其实这种认识存在片面性。在S县基层治理创新中，文化在其中扮演的角色是多重的、意义是十分深远的。文化代表的是有别于传统的外在性治理或“他治”的一种新的治理路线或治理方略，即基于文化内驱的“内在性治理”。具体说，S县借助于新时代文明实践创建活动，依托以文聚心和以文育人的基本逻辑，充分实现文化在基层社会治理领域的独特优势和价值。一方面，通过深化拓展新时代文明实践中心建设达到“举旗帜、聚民心”的效果。客观说，今天在一些“城中村”和农村的不少村庄，基层治理“价值漂浮”“灵魂缺失”“民心涣散”问题十分严重。这是引发各种社会问题的总根子。基于此，S县县委、县政府将新时代文明实践作为加强和创新基层社会治理的抓手，把新时代文明实践中心建设列入重要议事日程来抓。其首要和核心诉求是让党的声音、党的创新理论和社会主义先进文化“进村（居）入户”、入心入脑，“让主旋律更响亮、正能量更强劲、社会治理更富活力”，力戒文化治理的浅表化和基层文化建设的庸俗化，最终达到以文为魂、以文铸魂、以文凝心、以文聚力的目的。另一方面，通过深化拓展新时代文明实践中心建设达到“育新人”的效果。创新基层治理，推进基层全面发展，人才是关键，人的现代化是基层治理现代化的重要内容和目标。S县从提升基层治理软实力和推进现代公民建设的高度，将培育现代新型市民和新型职业农民作为新时代文明实践创建的重要目标和任务。具体实施中，依托文明实践中心这一制度化、组织化平台，坚持属地、行业、单位全覆盖，通过社会组织、企业组织、民间组织、“两新组织”、志愿组织等组织载体，广泛发动、聚合和带动基层群众投身文明实践活动。在具体的推进机制上，借助志愿服务孵化基地、志愿创客实践营“两大实训基地”，以及理论宣讲、文化服务、健身体育服务、教育服务、科技与科普服务“五大服务平台”，打造融思想引领、道德教化、文化传承等多功能于一体的文明实践主阵地，为基层文化建设和“以文化人、以文树人”工作提供长效的制度平台和保障。总之，基层治理创新既要治标，更要治本。在由一个总体性社会向多元社会的变迁过程中，基层治理创新不是急于把一些“治标性”成果经验化或模式化，而是从根本上经由以文启智、以文化人实现因文而治，这是基层治理创新的内源性维度，是推进基层治理现代化的根本性、规律性、战略性选择。此为大道之治、根本之治。

四、S县基层社会多元共治实践的启示与讨论

（一）案例启示

S县基层治理创新实践启示我们：基层治理“多元共治”改革是一项系统工程，必须以坚持党的领导为根本保证，以人民参与为根本动力，以系统性改革为根本方法。

1.坚持以党的领导为根本保证。基层多元共治最本质的特征是党组织在多元主体结构中居于总揽全局、协调各方的领导地位。坚持党对基层治理的领导，不仅是因为它具有深厚理论逻辑、历史逻辑和实践逻辑的支撑，也源于基层治理的特殊性、复杂性、艰巨性以及基层治理在党的领导和国家治理全局中的基础性、战略性地位。只有切实加强党组织对基层治理创新的全面领导，以基层党建引领和推动基层治理，才能实现“政府治理和社会调节、居民自治的良性互动”，进而构建协同治理格局。新中国成立70多年来，中国取得了经济高速增长和社会长期稳定两个奇迹，其深层原因之一，正是我们党不断引领基层社会治理创新，从而极大调动激发了基层社会各方面力量共同参与改革发展稳定事业的主体性动能和伟力。2021年1月28日，中共中央政治局会议指出，推进基层治理体系和治理能力现代化建设，是全面建设社会主义现代化国家的一项重要工作。各地区各部门要从巩固党的执政基础和维护国家政权安全的高度，深刻认识做好基层治理工作的重要性。习近平总书记强调：“党的工作最坚实的力量支撐在基层，经济社会发展和民生最突出的矛盾和问题也在基层，必须把抓基层打基础作为长远之计和固本之策，丝毫不能放松。”〔7〕131这些重要论断为新时代的基层治理创新提供了根本遵循和行动指南，也具有极强的现实针对性。尤其要看到，在当前某些地方的基层治理中，或由于政治观淡漠、政绩观扭曲，或由于狭隘的能力主义思维影响，导致了基层治理中的“‘去政治化’现象”〔8〕，少数地方基层治理唯地方利益、唯小团体利益是论，而置更大范围乃至国家利益于不顾；或过分夸大治理技术、治理能力和治理效率，而淡化公平公正的公共价值和社会有效性。为此，必须切实加强党对基层治理以及政府、自治组织自身改革的政治领导，厚植基层治理的政治灵魂，确保基层改革的正确方向。这是从基层治理官方主体着眼的“体制内维度”。与此同时，在基层治理的社会层面、市场层面，存在不同程度的社会离散性和利益分利性（利益集团）、个人自利性膨胀以及市场无序性等突出问题，这迫切需要把党的领导深植于基层，扎牢、立稳基层治理的“定海神针”和群众主心骨，唯其如此才能确保基层社会既有序又充满活力。为此，要通过健全和完善基层“强党建”“提能力”长效机制，提升党组织在基层“大社会”中的政治领导力、思想引领力、群众组织力和服务力以及社会号召力。这是从基层治理的“大社会”主体着眼的“体制外维度”。

2.坚持以人民参与为根本动力。这是S县实践的最大着力点和特色之一。基于价值包容、意见统一与利益平衡的群众“心理堵点管理”是基层治理的显著特色，构成基层人民参与工作创新之源。社会心理学的“动机过程理论”揭示出了“需要-需要满足性-心理紧张-行动”诸要素间的内在运行逻辑（如图3），其带给我们的启示是：基层社会就是群众社会，要维持稳定的基层社会秩序，推进基层发展，就必须从行为源头重视群众心理堵点管理。

在个体利益被正式组织、制度“高度关联着”的我国基层社会，群众心理堵点往往源于某种利益需求，基层治理本质上是利益之治。这不仅仅是理论假设，更是客观现实。利益之治固然要靠利益实现、需求满足，但要以效率与公平为前提、内核和保证。这意味着，利益之治需要充分的公共交流与沟通，公共对话与协商是打通社会心理堵点的关键。在以往政府权威主导的基层治理中（甚至今天还在继续的少数地方），基层干部习惯于单边主义、高高在上的行政命令、行政驱动，忽视甚至无视群众心理需求，做出许多“强按牛头喝水”的事，结果导致民众抱怨，严重的是民怨累积、形成民愤，进而消极抵抗、甚至最终酿成群体性事件。诸多现实案例表明，通过建构完善公共对话协商机制，有利于准确了解和把脉社情民意，有利于增强多元主体间的相互谦让、彼此适应，有利于正确引导参与各方的偏好诉求及其转变，实现各方利益之间的平衡。S县的许多做法彰显了基层公共对话与协商的独特意义和价值：“民事管理委员会”作为一种民事治理机制，其内在的运行机理就是村民间基于利益关联的“对话-协商-共识”过程；网格长作为村庄“微治理单元”的民选代理人，其角色之一就是公共话语引导和支村“两委”与村民之间的“贴心使者”，职责之一是“向群众宣传政策法规、提供咨询服务，提高群众政策知晓度”和向村组织反映群众关切；县社会治理指导中心一定意义上就是基于信访接待、心理疏导、政策咨询、调解仲裁等多功能的公共对话协商平台。这些都体现出以公共对话、协商治理改变传统的行政单边主义、国家威权主义治理的制度创新。总之，基于心理管理，重视公共对话与协商，建设高质量基层民主，既是基层治理现代化的必由之路，也是基层治理创新的重要目标。在十八届中央纪委六次全会上，习近平总书记指出：“民心是最大的政治，正义是最强的力量。”〔9〕民心治理是最根本的治理、也是最具挑战的治理。从这一意义上讲，S县基层治理探索与实践是符合基层治理内在规律的，这也正是笔者乐见其成并看好其进一步改革创新的根本性原因。

3.坚持以系统性改革为根本方法。基层治理创新首要的诉求并不在于所谓“模式”的打造（尽管这是一些地方政府和官员所热衷的），而在于切实基于问题导向的实践摸索甚至反复试错、经验积累。平安建设决不仅是治安、公安建设，平安建设是综合性、系统性、全域性建设，必须树立以基层治理创新促进平安基层建设的系统性思维。从宏观层面讲，它涉及处理好政治、经济、社会、民生等多重关系。显然，这样的治理创新不是一蹴而就的行为，不是造盆景、塑典型，更不是毕其功于一役的运动式治理，而是一个集“破”与“立”为一身的系统重建过程。所以，“与其关注难以辨识的基层治理模式，不如关注基层治理踏踏实实的实践活动，后者也许更具有制度变革的意义”〔10〕。S县基层治理创新不是急功近利的零敲碎打，而是着眼“可持续”的系统性再造与创新。或许这一点对当前的基层治理创新具有较为普遍的实践启示意义。总体而言，今天多数地区基层治理存在的问题都不是“头痛”或“脚痛”的单一性、局部性问题，大多属于内外交困型“并发性综合症”，是相伴经济社会发展的各类现代化和现代性问题在基层治理领域的折射，带有输入因子的复杂交错性和负面输出的立体多维性。基于此，基层治理创新中任何头痛医头、脚痛医脚的因应式改革，都只能是肢解性的碎片化处理，于问题的根本解决无补，必须以系统性思维推进包括以下维度在内的基层治理改革创新：全域性改革，即纵向各层级、横向各部门、辖区各行政区各单位；全方位改革，即经济、政治、文化、社会、生态、党建“六位一体”；全流程改革，即贯通决策、执行、评估、监督、反馈全过程；全要素改革，即资源、技术、战略、文化、制度、组织等等。当然，所谓的系统性改革应是普遍性与特殊性的结合，系统性改革的有效性取决于对本地实际的契合性和自身特色、优势的发挥程度。新中国成立70多年来，基层治理的演进和发展，从全国宏观层面来讲，是一个由基于同质性、追求整齐划一逐步向注重异质性、开启“八仙过海”模式的演进过程。而现在无疑已进入了异质性空前大凸显的阶段，所以新时代的基层治理系统性改革，必须面向异质性凸显的基层社会结构化特点，紧紧结合当地实际，并着眼自身未来发展方向，因地制宜、因时制宜出台个性化方略、方案及相关政策。在这方面，S县的基层治理再造应是扎根本地实际、寻找本土方法、发挥自身特色的一个较为典型的案例。很大程度上讲，我国基层治理现代化的出路应是基层治理创新的异质化、个性化、特色化，而决不可能是整齐划一、同质化发展。

（二）相关讨论或追问

通过对S县的考察，我们看到其基于系统性再造的基层治理创新取得了为政府和社会一致认可的成效，促使基层治理这一上层建筑更好地适应经济社会结构的变化和社会主要矛盾的转化。但是，由于其创新实践的摸索性和基层社会变迁的深刻性，决定了这种创新不可能一步到位，而且已有的创新改革举措也有待实践和时间的检验，或是有待进一步研究完善、深化拓展。比如，着眼建立“适销对路”的公共品供给和公共服务体系，在对接基层群众需求中，如何既推动服务体系（供给主体）由“零散化”向“一体化”升级，又达到针对不同服务对象的“差别化”供给（这是社会主要矛盾变化下亟待破解的问题）？如何构建或完善鼓励多方参与社会治理的政策体系以支持基层勇于开展相关探索？如何提升或发掘基层群众治理性参与的深层意义或价值？又比如，如何能够将基层协商进行深度拓展和提高，进而使之成为现代“民主训练”和公民精神培育的“特殊课堂”？基层治理创新如何更好地呈现或突显其地方特色、文化特色、历史特色以及民族特色从而厚植改革根基、增强基层治理创新的可持续性和生命力？如何破解乡镇政府存在的“上压下怨”角色困境从而更好发挥其服务县级治理、指导村民自治的双重作用？如何保证各种有关基层治理的理论模型或理论工具对基层治理现实场域的嵌入性、契合性？再比如，多元参与式治理在社会离散日益加重的“空心村”、以及集体认同薄弱而内部冲突加剧的合并型村庄的可嵌入性、可行性？诸如此类，必然是未来基层治理创新要面临的“必答题”。

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责任编辑晓晨