数字政府建设中行政伦理失范问题研究

金悦　腰飘

摘要：在公共行政生活中，行政人员运用公共权力对社会公共事务进行管理，公共事务的广泛性与复杂性，使基层政府在建设数字政府过程中，公务员行政伦理建设存在着行政伦理制度失范、关系失范、责任失范、价值失范等现象，并基于存在的行政伦理失范现象提出了完善监督机制、增强责任机制、完善相关法律法规、设立专门的行政伦理机构等建设网络行政伦理的基本途径。

关键词：电子政务;行政伦理;基层政府

1.数字政府的建设与伦理诉求

随着新一代信息技术的不断发展，互联网在政府管理和社会治理中的作用愈发凸显，数字政府的建设愈发重要。党的十九届四中全会在提出推进国家治理能力和治理体系现代化建设的总体要求中，强调了要加快推进数字政府的建设。数字社会、数字政府的建设，需要公共服务水平、社会治理等数字智能化水平的提升。全国各级政府门户网站在2020年发布重要信息2亿余条，并在突如其来的新冠肺炎疫情中，数字政府在信息发布、数据共享、信息公布等方面发挥了重大的作用。

数字政府是以现代信息技术、互联网技术为支撑，政府人员日常办公、信息搜集发布、管理社会事务、政府内部事务在数字化、网络化的环境中进行政务数据资源、政务业务协同、政务公共服务管理的方式。随着社会政治经济的发展，政治民主化理念深入人心，公民的民主参与意识与参与能力不断提高，促使“业务数据化和数据业务化”的新型数字政府治理模式不断发展。发展数字经济、建设数字政府是在经济全球化竞争中保持竞争优势的重要举措。数字政府建设中公务员作为公共权力的重要主体，在网络化办公的环境下，需要强烈的政治性、高度的自律性和他律性作为行政行为的约束。

2.网络行政伦理建设的困境

2.1行政伦理制度失范

伦理和制度作为调节约束行政行为的规范体系，数字政府建设在实践中不断的探索，已有较大突破发展，但作为一种新兴治理模式，制度约束机制不健全，不能将制度内化为自身的伦理准则，行政伦理制度失范问题难以规避。行政人员的个体弱点和行政主体身份的交织，要求完善的行政伦理制度成為其行动指南。行政人员作为普通个体，又有着对自身利益的内在需求。行政人员作为个体，在对数据进行解读过程中，如果对所获敏感数据解读不准确，很容易会使数据失去应有价值。数字政府建设主要运行平台是数字网络，网络的动态性与电子政务相关法律法规的稳定性存在一定冲突。互联网不断发展升级，相关数字政府建设也需不断发展完善，但技术发展速度远超政府知识范围，政策不断变化发展也会给行政人员的工作带来诸多问题，部分人员甚至钻制度政策空子，为自己谋取私利。

2.2行政伦理关系失范

“官德”作为建设服务型政府的“软性”约束力之一，必须规范在行政人员行政行为的“硬性”约束力中。而一些行政人员在“公共人”的价值判断标准下，受“经济人”利益驱动，难以理性的把握和认识行政伦理关系。政府拥有公众赋予的社会治理权，在公众的委托代理关系中，政府出于独家垄断地位，使行政人员在行政过程中容易忽视政府与公众之间的关系。网络化办公环境中，对行政人员的“官德”提出了更高的要求。组织人事类失范、经济类失范、失职类失范、侵犯公民权利类失范、违反社会公德类失范和违反社会管理秩序类失范等行政伦理失范现象，除了法律法规“硬性”约束缺失之外，自身的伦理道德建设也有待提升。网络办公环境使行政人员长时间面对数据信息，行政人员之间、行政人员与公众之间交往交流方式多为网络互动模式，数据政府的建设侧重于信息发布层面，公民线上信息咨询，意见反馈等互动“内核”渠道建设薄弱。数字政府建设在一定程度上促进了各部门信息协调共享，减轻了工作量，但在数据收集整理过程中各地区各部门数据收集和测量具有一定的差异性，使行政办公过程中数据信息对接不通畅，工作难以正常开展。

2.3行政伦理责任失范

行政责任是行政人员承担国家公职中对公共性和公共价值的履行承诺。随着国家行政体系不断完善、数字政府的不断建设，行政人员面临“多重角色与多重价值”的困境。行政伦理的责任失范可以主要有三种表现形式：权力冲突、角色冲突、利益冲突。行政部门的工作人员作为公务人，是为实现公共利益，采用管理和服务手段从事公共事务的活动。一是权力冲突。社会事务和政府内部事务的不断增多，客观责任之间的矛盾冲突日益增多。不同的客观责任权力来源不同，对行政人员的行为要求也不同。二是角色冲突。在个人从公民角色转化为行政人员时，承担着公共产品提供者角色、人民公仆角色、公民角色等多种角色，角色的多样性和重叠性，使主观责任与客观责任矛盾加剧。三是利益冲突。公共行政中存在着民主、效率、公平、责任等多种价值取向，使“经济人”角色与“公共人”角色的冲突愈发激烈。在数字政府建设中，由于信息的不对称性、信息的有效性和信息的针对性等，使行政伦理责任中的利益冲突愈发明显，涉及到了行政人员自身责任与个人利益之间的矛盾、社会地位、个人与他人福利关系等。

2.4行政伦理价值失范

数字政府建设的核心是利用现代信息技术搭建的管理和服务平台。行政伦理价值基础、价值核心和价值目标是廉政、勤政、树立正确的行政人格的关键。数据的收集、整理、发布需要行政人员进行，行政伦理价值失范可能会使民众或政府内部信息被窃取利用，谋取个人私利，产生违法犯罪的行政伦理失范行为。行政人员自身伦理角色定位不准确，受直接或间接利益的影响个人价值观扭曲，严重影响行政人员行使其职责。

3.数字政府建设中行政伦理失范的原因探析

3.1法律制度不健全

在数字政府建设中，随着政府机制体制改革，业务流程、组织结构发生变化，在促进政府行政效率提升的同时，对行政人员的伦理建设也提出了更高的要求。传统信息传递是逐级传递，数字政府建设中的网络化平台使各部门、各级的信息传递趋向扁平化，对行政人员的行政伦理提出了更高的要求。《国家行政机关工作人员贪污贿赂行政处分暂行规定》、《国家公务员暂行条例》、《中华人民共和国立法法》、《公务员法》等对行政人员的行政行为作出了规定，但在数据量庞大、发展多变的互联网环境中，网络行政中的推诿责任、失职渎职、滥用信息等行为，法规制度仍不足够完善。这在一定程度上使行政人员在行政权力的行使中钻法律漏洞。

3.2行政人员伦理自主性缺失

政府间跨领域的信息交流共享，使每个行政人员都能够掌握大量行政信息，在提升行政人员工作效率的同时，政府信息资源的潜在价值也存在被乱用的风险。“党政分开”的我国政治体制改革的重要举措，从政治观角度，依靠政治力量进行伦理道德教育，对行政伦理建设有一定推动意义，但一些行政行为难以采用法律方式对其进行规范约束，数字政府中潜在的信息被乱用、失职渎职现象，仅依靠带有政治倾向的伦理道德教育难以对行政人员的行政行为进行规范。行政人员伦理自主性缺失问题凸显。

3.3监督机制不健全

我国监督机制主要包括内部监督和外部监督两部分。在外部监督中，权力机关和司法机关的监督多是在行政人员发生行政行为失范之后，对事项和相关责任人进行处罚，这使权力机关和司法机关的监督效力难以起到行为约束作用。社会舆论监督和第三方监督等外部监督发挥的效力较弱。在网络行政中，公民可以将自己的意见和建议反映给相关部门，但我国政府网络监督仍处于建设中，行政人员行政伦理失范会使公民的利益和诉求难以得到有效回应。内部监督主要是指上级行政机关对下级行政机关、专门行政机关对一般行政机关以及行政部门对其工作人员进行的监督。从监督主体、监督方式、监督手段、监督质量等方面来看，我国行政系统内部监督监督主体、方式、手段单一，监督质量有待进一步提升。

4.建设我国网络行政伦理的基本途径

4.1提高基层人员行政伦理自主性

行政道德规范是行政人员在实施行政行为时要践行的行为准则。增强行政人员伦理自主性，首先要提升行政人员责任意识，将行政责任伦理规范细化到各个部门、职位中。罗尔斯指出：一个人的职责和义务预先假定一种对制度的道德观，在个人要求提出之前，必须确定正义制度的内容。因此，重视基层人员行政伦理自主性建设，使行政行为的软性约束外化为行政行为硬性约束，在整个组织内部形成良好的行政文化氛围。加强行政人员核心价值观教育，运用“智慧党建”平台、“学习强国”APP、线下党建活动等，推动行政人员形成正确的社会主义核心价值观。树立公共利益至上、勤政务实、履职尽责意识，使其主动承担数字系统运行维护工作，及时准确反映公众需求、更新数字服务系统，确保行政人员在线服务质量。定期对行政人员进行技术培训考核，高度重视数字治理负责人员在大数据和人工智能时代“同理心”培训。

4.2完善监督机制

“本位主义”、“地方保护主义”、“经济人”的自利性等行政行为失范思想的存在，促使监督机制进一步完善。完善外部监督机制，探索监督新途径，构建多元监督新秩序。网络平台将政府与民众之间紧密联系，公民监督、媒体网络监督、第三方组织监督等应纳入到数字政府伦理建设体系中，并对不实举报、侵犯个人信息隐私等问题实施相应严惩。

4.3完善相关法律法规

“对于公共事务的管理权最终必须源于法律”。我国现有的法律法规中对行政人员行政伦理的道德规范多为原则性的内容，对在网络问政、数字政府背景下行政人员在数据共享大平台下的权力具体运行操作没有明确规定。在数字政府建设中国家信息、商业机密、公民个人信息、信息共享等方面信息应颁布和实施更为具体细化的网络信息安全保障法律法规。数字政府建设中行政行为由“人人对话”转化为“人机对话”，行政人员政务处理、行政信息公开的自由选择权变多，法律法规应在程序公正的角度明确规定行政人员的职责和义务，使权力行使细化、透明化。

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作者简介：金悦（1997.4-），女，山东烟台，云南民族大学政治与公共管理学院2019级行政管理硕士研究生，研究方向：当代中国政府管理。