粤北生态发展区定位下清远绿色发展的现状分析

许美思

（清远职业技术学院教务科研处，广东清远511510）

绿色发展是当前全球所有国家和地区需要面对的复杂课题，也是我国新时代经济高质量发展的新任务，是进一步推动生产生活方式转变、加快生态文明建设的新要求[1－3]。党的十八大把生态文明建设纳入建设“五位一体” 总体布局，十九届五中全会进一步提出，继续坚持绿水青山就是金山银山理念，构建经济和生态互融共生体系，创造经济社会可持续发展，人与自然和谐共生的美好局面[4]。

清远响应国家“一带一路” 倡议，贯彻落实省委、省政府“一核一带一区” 区域发展新格局重大决策部署，2019年市委提出建设“两市三区” 发展目标，2020年清远市委七届十一次全会提出要把清远打造成为“融湾崛起排头兵、城乡融合示范市、生态发展新标杆、‘双区’魅力后花园” ，清远确定了城市的新定位和新目标，将把绿色生态发展作为城市最鲜明、最核心的优势。本文从自然地理、社会经济、生态环境、资源利用、绿色政策和绿色金融等方面对清远绿色发展现状进行客观评价，科学判断现阶段清远推进绿色发展过程中面临的困难，最终提出关于清远市绿色发展针对性的政策建议。一方面有助于把绿色发展理念引入研究者和决策者甚至全体社会成员的视野，促进对绿色发展的持续关注。另一方面为清远推进绿色发展具体实践工作提供基本思路。

1 清远市绿色发展现状

1.1 自然地理概况

清远位于广东的中北部、北江中游、南岭山脉南侧与珠江三角洲的结合带上。土地总面积1.9万平方公里，是广东陆地面积最大的地级市。气候温润多样，整体是亚热带季风气候，其中北部是中亚热带，南部是南亚热带，年平均气温在18.9℃-22℃之间，雨水资源丰富。森林覆盖率达到69.31%，森林面积2076.7万亩，森林蓄积量8533万立方米，且连续多年实现森林资源“双增” 。土地类型多样，平原面积0.18万平方公里，阶地面积0.23万平方公里，丘陵面积0.54万平方公里，山地面积0.81万平方公里。生物资源丰富，动植物共生竞长，有着中国南方珍稀动植物的物种基因库。此外，清远是广东的重点粮食产区，既是“菜篮子” ，也是“鱼米之乡” “红茶之乡”[5]。

1.2 社会经济概况

2020年清远市地区生产总值为1777.2亿元，同比增长3.8%。其中，第一产业增加值298.0亿元，增长4.5%；第二产业增加值586.4亿元，增长6.2%；第三产业增加值892.8亿元，增长1.8%。三次产业结构为16.8：33.0：50.2[6]。此外，2020年清远市全年规模以上工业完成增加值508.9亿元，增长6.7%；固定资产投资增长8.1%；全年完成社会消费品零售总额520.1亿元，下降9.4%。全年外贸进出口总额423.7亿元，增长1.8%。一般公共预算收入123.6亿元，同比增长4.3%。金融机构本外币存款余额2710.5亿元，同比增长5.7%[6]。

从图1可以看出，清远市的地区生产总值从2016年到2020年持续增长，总体经济处于一个相对稳定的增长期。但是增长速度波动较大，2016年增速是7.8，2017年和2018年有所回落，2019年又上升为6.3，2020年由于疫情的影响，对经济有所冲击，因此增长速度下滑。图2为2015-2019年清远市人均GDP及其增长速度，其变化趋势与地区生产总值大体一致。图3为2015-2019年清远市城镇人口及城市率，城镇人口逐年增加，城市化率逐年上升。可见，清远市的经济运行持续向好，在发展中提高的态势不断增强。

图1 2016-2020年清远市地区生产总值及其增长速度

图2 2015-2019年清远市人均地区生产总值及其增长速度

图3 2015-2019年清远市城镇人口及城市化率

从图4可以看出，从2012年开始，清远市第一产业比重保持在15%左右，第三产业依托现代服务业的发展，占GDP比重超越第二产业，产业结构从原来的“二三一” 转变为“三二一” ，2018年比重超过50%，第三产业对清远市经济增长发挥着显著的带动作用。

图4 2011-2020年清远市三次产业占GDP比重

1.3 生态环境概况

从2019年清远市环境质量报告书来看，清远市正在坚定不移地走生态立市和绿色发展道路，和2018年相比，全市环境质量有所改善。空气质量达标天数占比由84.3%增加到90.7%，PM2.5年均浓度由38微克/立方米下降到32微克/立方米。二氧化硫、二氧化氮、细颗粒物、一氧化碳和臭氧6项指标均达到国家二级标准，其中二氧化硫、二氧化氮、细颗粒物等浓度都有所下降，特别是二氧化硫同比下降18.2%，但是一氧化碳和臭氧浓度上升。全市空气质量排名，8个县（市、区）排名最高的是连山县，其次是连南县，排名最低的是清城区，其次是英德市。2019年全市降水PH均值上升0.16个PH单位，酸雨频率下降6.4个百分点，清城区、英德市、连州市和连山县均出现了酸雨污染情况。2019年全市各饮用水源均达到或优于《地表水环境质量标准》（GB 3838-2002）Ⅲ类标准[7]。

根据2020年广东省城市空气和水环境质量及排名情况，在21个地级市中，清远市水环境质量排名第6位，但环境空气质量排名第20位[8]，清远环境问题依然突出，环保任务仍然艰巨。

1.4 资源利用概况

从图5和图6可以看出，2015-2019年，清远市的全社会能源消费总量和全社会电力消费量总体上在逐年增加。一方面说明清远市的主要产业对能源和电力的需求较大，资源利用率较低，对能源的依赖程度较高，产业结构需转型升级。另一方面，由于城镇化的快速发展，居民的能源消费量和用电量加大，也促使全社会的能源消费总量和用电量的增长。

图5 2015-2019年清远市全社会能源消费总量（万吨标准煤）

图6 2015-2019年清远市全社会电力消费量（亿千瓦时）

1.5 绿色政策概况

近年来，清远市积极推进环境保护领域立法工作，2016年出台《清远市饮用水源水质保护条例》，2019年出台《清远市环境教育规定》及《清远市实施〈中华人民共和国大气污染防治法〉办法》。制定了一系列绿色发展的政策文件，包括《清远市环境保护与生态建设“十三五” 规划》《清远市打好污染防治攻坚战三年行动计划》等纲领性文件，以及从空气、水、土壤、重金属、固体废物等方面来制定污染治理的具体工作方案，主要包括《清远市水污染防治行动计划工作方案》《清远市土壤污染防治行动计划工作方案》《清远市重金属污染综合防治行动计划（2018-2020年）》《关于固体废物污染防治三年行动计划（2018-2020年）》《清远市打赢蓝天保卫战实施方案（2019-2020年）》等。2018年清远市区208辆纯电动公交投入运营，更好地促进了节能减排和市民的绿色出行。2020年初，包括中国人民银行清远市中心支行在内共24个市直部门和中央和省驻清部门联合签署了《清远市关于对生态环境领域失信生产经营单位及其有关人员开展联合惩戒合作备忘录》[9]，已就加快推进绿色建设达成了共识，初步形成了绿色政府统筹协调机制。

1.6 绿色金融概况

近年来，清远积极探索科技金融方式支持科技型中小微企业快速成长。2015年，依托清远市生产力促进中心和高新区创新创业服务中心成立了广东省科技金融服务中心清远分中心，推动设立了建设银行高新区科技支行，搭建“科技+金融+技术+服务” 的服务链。2016年，出台了《清远市联合科技信贷试点方案》，设立初始额度为2000万元的风险准备金，贷款资金主要支持电子信息、生物与新医药、新材料、资源与环境、新能源与节能等行业，有效发挥了财政资金的引导和杠杆作用，一定程度降低中小微企业融资成本。2020年5月，清远市科技局与清远高新区管委会、建设银行清远分行联合制定并印发了《清远市普惠性科技金融风险准备金试点工作实施方案》，以1000万元财政风险金为杠杆，由建行清远分行提供不低于10倍数额的授信额度，主要用于支持清远高新区科技型中小微企业及一区多园范围内纳入火炬统计的企业。2020年10月23日，清远市第一笔普惠性科技金融信贷业务在建行高新区科技支行成功落地，授信金额150万元。清远在通过金融手段大力支持环保节能、清洁能源、生物医药健康、新材料等绿色产业发展以及传统产业的绿色改造，实现“绿色、科技、金融” 一体化方面已初显成效。

2 清远市绿色发展过程中存在的问题

2.1 经济规模较小，经济增长方式需转型

近年来，清远经济虽然保持稳定增长的态势，但是经济规模还较小。2020年清远地区生产总值1777.2亿元，在广东21个地级市中排第14位，居中下游。作为广东省陆地面积最大的地级市，GDP还不到广东省的2%，尚有很大发展空间。

在经济增长方式上，清远的经济增长仍处于高耗能、高污染的粗放型经济增长。2019年固定资产投资占地区生产总值约为50%，但是作为经济长期稳定增长的核心动力——技术进步的投入较低，2019年工业企业R&D（科研投入）经费仅为13.12亿元，占地区生产总值的0.78%，全省平均水平为2.15%。

产业结构方面，清远的经济增长50%是由第三产业拉动的，第一产业和第二产业对经济增长的贡献效率仍需要提高。但是，清远的第一、第二产业尚处于较低的发展阶段。第一产业还是以传统农业为主，农产品还是以低技术含量、低附加值为主，尚未形成稍具规模的现代农业。第二产业大多处在产业链附加值最低的加工环节，工业企业缺乏研发能力和技术创新能力，竞争力较弱，陶瓷产业、有色金属产业、水泥产业等传统优势产业的产业生态化程度仍有待提高，要实现生态化转型存在较多困难。

2.2 政府的统筹协调机制有待健全

在绿色政策方面，尽管有对应文件出台，初步形成了绿色政府统筹协调机制，但是清远市绿色发展缺乏长期规划，绿色理念没有在各部门的系列文件中得到统一的体现，缺乏体系性和连贯性，并未形成协调统一的绿色政府管理体系。而绿色发展涉及发改、科技、工信局和生态环境局等多个政府职能部门，除了部分的绿色发展方案实施细则明确牵头部门外，大部分存在多头统领、负责部门多、各部门绿色发展职能不完整、界定不清楚的情况，一定程度上带来了管理和工作方面的混乱，容易造成部门间的推诿扯皮，没有形成全方位的绿色政府管理体系。

2.3 企业的环境社会责任意识缺乏

在环境社会责任履行方面，清远市的大部分企业还是处于基础层次的遵规守法者，环境社会责任意识缺乏、履责能力不足。2019年，清远市政府大力治理扬尘、工业企业等大气污染，169条陶瓷生产线“煤改气” 全部完成，整治“散乱污” 企业1875家。政府职能主要是监控和检查，所以大部分企业在环境行政监管下尽量减少不符合绿色发展的生产行为，以免受到政府惩罚。另一方面，由于需要面对的转型升级风险较大，而且缺乏完善的激励制度，企业在技术改造上的投入较少，企业进行转型升级的积极性和主动性不足。

2.4 社会公众的生态道德意识薄弱

2019年清远的城镇化率为53.5%，低于省平均水平71.4%[10]；全社会用电量高达216亿千瓦时，用水总量为17.7亿立方米；2019年末全市汽车保有量69.1万辆，每万人拥有公交车量指标在广东各地级市中排名均较靠后，近几年清远城区多次上榜全国最堵的城市。在日常生活中，经过观察发现，与公众绿色生活理念有关的宣传或者活动较少；公众垃圾分类的参与度不高，准确率不高；购物时大部分公众还没有养成自备环保购物袋的习惯；经常叫外卖的公众较多，一次性餐具的使用频次高，外出就餐主动践行光盘行动的公众也较少；打车采用拼车的公众也较少。可见，公众的生态道德意识仍有待进一步激发。

3 推进清远市绿色发展的对策建议

3.1 推进经济转型，优化产业结构

推动经济增长由粗放型增长方式转变为依靠技术进步、低能耗、低污染的绿色增长方式。通过农业科技创新，提高农业科技含量，走集约化生产的道路。着力打造清远鸡、柑橘、茶叶三大支柱产业，同步发展连州菜心、阳山西洋菜、麻竹笋、桂花鱼等特色产业，逐步开展农产品精深加工业，追求优质农业资源高附加值，提升价值链。以打造粤港澳大湾区的生态产品的重要供给区为目标，以广清空港现代物流产业新城和现代农业产业园建设为平台，构建现代农业产业体系、生产体系和经营体系。推进水泥、陶瓷、钢铁、有色金属等传统产业绿色化，把“技改” 作为转型升级的抓手，用好用活上级政策，引导企业加大工业技术改造投资力度。出台先进制造业高技术企业扶优计划，挖掘工业稳增长潜力点，提升优质企业综合竞争力，培育壮大绿色低碳新型工业，有序发展绿色能源产业。积极引导传统产业集聚发展，持续增强集聚效应，延长产业链条，推动产业整体结构优化。

3.2 合理规划，整体提升城市绿色发展水平

及时研究和编制绿色发展中长期规划，有助于将土地利用总体规划、城乡总体规划等空间规划与生态农业发展、高新技术产业发展、节能环保产业发展、战略新兴产业发展等产业发展规划，以及生态环境保护规划等资环规划的“多规合一” ，汇聚资源、凝聚共识。通过绿色发展中长期规划，进一步明确绿色发展的经济体系和管理体系建设的路线图、时间表和优先序，形成全局战略性“一张蓝图” “一盘棋” 。提高现代城市的治理水平，首先应将绿色发展理念融入到政治建设、经济建设、社会建设、文化建设各个方面，落实于规划、建设、管理各领域，贯穿于生产、流通、分配、消费全过程，创新现代绿色产业体系的发展路径。以协同治理的综合思维，全力推动绿色发展各利益相关方及管理主体间的协作，并将绿色发展贯彻到各类政策设计、制度建设和战略规划中，以达到协同效应，破解单兵作战的战略、制度、政策和行动计划带来的高成本、低效率、高风险等问题[11]。

3.3 完善激励机制，引导企业开展绿色创新

设立政府绿色行为规范，提升政府环保意识，培养政府绿色文化。推行政府绿色采购，建立规范的绿色采购程序，设置绿色采购标准和技术标准等，引导企业绿色生产行为[12]。开展政府内部绿色绩效考核，将部门年度能耗情况和节能降耗水平、绿色行动方案执行情况、绿色产品采购比例等纳入考核指标体系，并主动及时将部门运营情况与考核结果向公众公开，接受公众监督。推广企业绿色授信制度，鼓励商业银行、贷款公司、担保公司等加大对新技术、新能源开发、循环经济、环保企业的资金支持[13]。实施差别化信贷政策，严格限制高污染、高耗能和产能过剩行业的信贷投放，不断提高可再生资源、节能减排项目等绿色贷款比例，支持绿色发展。二是培育绿色保险产品，鼓励保险机构将易受污染的水源、土地、空气等作为保险标的，研发推广森林开发、水泥、陶瓷、生物医药等重点领域环境责任保险，提高对节能环保、新技术、新能源企业等绿色产业风险保障水平，运用市场杠杆，培育本地绿色市场体系。

3.4 加强宣传教育，提升公众社会道德意识

利用好各种主流媒体，对生态文明建设、绿色发展、绿色生活理念等进行常态化报道，同时围绕当前的发展主题和社会热点，进行集中宣传，形成良好的社会氛围。在全社会开展环境教育，适当地将生态文化教育融入课堂，并通过日常的社区街道活动等形式长期接受环境教育，让生态环保理念内化为公众所认同的核心价值观，潜移默化地影响公众的日常行为，让市民自觉在“衣食住行” 各方面都践行绿色理念[14]。此外，通过挖掘本地生态文化资源，适当培育生态文化市场，为绿色生活方式增添文化色彩。