走向有机团结：我国社会治理的模式转型与创新路径

刘智勇 吴 件

[提要]实现共建共治共享的社会治理格局，建设社会治理共同体，有赖于社会治理模式的探索与创新。著名社会学家涂尔干的社会团结思想对探讨社会治理模式创新提供了丰富的理论养分。文章吸收这一思想中“机械团结”与“有机团结”的核心观点，探讨社会团结与社会治理的契合性。按照社会团结的意识特征、分工特征、规范特征、组织特征四个要素，考察了当下我国社会治理模式现况，认为其具有“机械团结型”治理模式特征，还需要从强化服务意识、深化主体分工、完善治理规范、发展社会组织等方面，实现向“有机团结型”治理模式的治理转型与创新。

党的十九大提出打造共建共治共享的社会治理格局，创新社会治理。十九届四中全会强调建设社会治理共同体。我国当前的社会治理模式能否为新的社会治理格局和共同体的实现提供坚实的支撑，这或许是社会治理理论与实践突破的重要议题。目前学界和实务界对以上问题的探索做出了大量的努力，但研究依然薄弱，并未形成清晰的认识框架，也未提出明确的实现路径。有学者指出：当下的研究还停留在理念宣导层面，更多是对官方概念的再解读，尚缺乏深入的理论探讨与体系化的理论建构。[1]同时，对社会治理模式的理论类型划分也非常少。[2]

著名社会学家涂尔干提出的社会团结理论对这些问题的解答提供了重要启示。尽管这一理论已提出近百年，但丝毫不能遮蔽其灿烂的理论光芒。本文简要梳理这一思想，以此为理论基础，探讨社会团结与社会治理的关系，尝试发现社会治理新格局和治理共同体建设的理论前提和实现路径，以期对推动我国社会治理理论创新和实践突破有所助益。

一、社会团结理论与社会治理的关系

(一)涂尔干的社会团结理论

作为社会学三大奠基人之一的涂尔干，在其代表作《社会分工论》中提出了社会团结概念，并将其划分为两种类型：机械团结和有机团结。机械团结建立的基础是个人相似性和社会同质化，社会团结依靠集体意识吸纳个体人格而形成，集体意识越强、越有控制力，社会团结越强；而有机团结建立的基础是个人差异化和社会多元化，个体人格和意识保持独立性，自臻其境，相互间确定关系组合形成社会系统。个体自由越广、分工越专门化，社会团结也越强。[3](P.89-91)社会团结理论具有丰富的思想内涵和现实意义，继而引发众多不同学科背景的学者的关注和思考，该理论对当今社会依然具有重大的意义。

(二)社会团结与社会治理的契合性

社会团结理论，尤其有机团结，与社会治理的理论内涵具有很高的契合性，对构建社会治理新格局以及建设治理共同体具有重要启发意义。

第一，多元主体的社会深度分工是有机团结和社会治理的共同理论源泉。涂尔干所在的19世纪末期，欧洲社会长期陷入分化与失范，处于社会转型的现代化危机中，亟需新的社会整合机制。他敏锐捕捉到劳动分工蕴含的巨大社会整合价值，强调分工是有机团结和道德秩序的基础。另一方面，治理理论于20世纪90年代兴起，顺应后现代社会，知识、信息、科技促进了社会分工日益深化，社会力量崛起，传统的官僚体制力量减弱，政府、市场与社会主体分工合作，形成公私伙伴关系，共同实现公共服务的多元供给与治理。

第二，有机团结与社会治理的理论内涵相似。有机团结强调多元主体、社会分工、共识达成而非集体人格支配，相互依赖与相互作用；治理以调和为基础而非控制与支配，涉及公、私部门与多元主体，治理取决于持续的互相作用，是一个动态过程。[4](P.270-271)由此可见，这两个概念的内涵特征高度相近。治理理论的发展可以从涂尔干的社会团结理论中汲取营养，将社会作为有机体网络，充分整合，解决“碎片化”问题，实现整体、系统的治理。[5]

第三，社会团结和治理中的“共同体”概念密切相关。共同体概念来自古希腊亚里士多德，最初含义是指城邦中的市民共同体，但将其上升到学术和理论概念，则是19世纪中后期。马克思、滕尼斯、涂尔干等均对其做出阐述和理论贡献。马克思强调“共同体”的最终价值目标是人的自由全面发展，其基本特征是有机的联合或统一；[6]滕尼斯的“共同体”则主要强调血缘、地缘和精神的纽带连接；[7]涂尔干吸收了滕尼斯的“共同体”思想，进一步提出社会团结理论，他指出高度分工、个体自由发展的社会是有机团结，基于自然情感、集体人格的共同体是机械团结。随着现代社会劳动分工的深化，不同利益和价值诉求的多元，社会治理的共同体不应回到滕尼斯所认为的基于自然情感连接的共同体，而是追寻马克思和涂尔干所言的基于个体自由与发展、分工合作的共同体和有机团结。

第四，社会团结为社会治理提供了目标参考，即追求新时代的有机团结。治理是针对政府“一元管理”的缺陷而提出的，“一元管理”符合机械团结的特征，即强调命令控制，压制个体个性，要求整齐划一，形成“铁板一块”；而有机团结强调多元分工、协调互动，尊重和发挥个体价值，人人共建共治共享，形成有机互动系统，这是社会治理的发展目标。因此，社会治理的理想状态和实现前提是：社会重视个体价值，多元主体分工协作，以平等、自愿、自由的方式进行互动，形成一个充满活力而又团结有序的有机互动系统，从而促进人的自由和全面发展，建成社会治理共同体。

二、社会治理模式新划分：“机械团结型”与“有机团结型”治理模式

目前，学术界对社会治理模式的代表性划分如下：张康之(2002)认为社会的发展依次产生了统治型、管理型、服务型的治理模式；[8]唐文玉(2011)将治理模式划分为权威型(政府选择性建构、权威依附关系)和民主型(社会选择性建构、民主平等关系)；[9]吴春梅、石绍成(2013)认为农业社会到后工业社会，分别经历了等级统治、科层管理与网络治理模式；[10]朱前星、黄辰呈(2020)认为新中国成立以来社会治理的基本内涵经历了动员群众参与、打造多元主体体制、夯实体制、和谐社会建设、共建共治共享的变化。[11]以上社会治理模式的研究，对思考我国社会发展的不同时期中的政府角色定位与职能变迁、社会治理模式差异等方面具有重要的启发价值。但这些研究对社会治理模式划分的时间跨度大，不利于理解当前我国社会治理同时呈现的多面特征和多面挑战，且这些划分主要依据经验判断，尚缺乏成体系、理论化的对社会治理模式研究的分析框架。如今，实现社会治理能力和治理体系现代化，打造新时代的社会治理新格局，塑造充满活力和凝聚力的社会，建设治理共同体，呼吁一种内涵更丰富、更科学、更切合社会变革需求的治理模式划分。研究基于涂尔干的社会团结理论，从以往对社会治理模式的研究中吸收有益营养，笔者认为“机械团结型”治理模式与“有机团结型”治理模式不妨作为一种新的观察视角。

(一)机械团结与有机团结的内涵比较

对机械团结和有机团结概念的内涵要素梳理，并进行比较(见表1)，有助于理解并总结归纳“机械团结型”治理模式与“有机团结型”治理模式的基本特征。

表1 社会机械团结与有机团结的要素内涵

第一，社会的意识特征区分。社会普遍存在两种意识：一种属于个人，包含了每个人的个性，另一种是全社会所共有的，前者构成了个人的人格，后者代表了集体类型。[3](P.68)机械团结对应的为集体意识，集体人格吸收了个体人格，因而使个体具有相似性和同质性，社会凝聚力由强大的集体意识维系；有机团结的社会建立在个体差别的基础上，个体拥有自己的行动范围和自身人格，社会尊重个体的个性价值，个体自由越广，社会团结越强。[3](P.91)

第二，社会的分工特征区分。机械团结是基于集体人格的低度分工，“铁板一块”，集体人格形成的社会同质性凝聚力替代了由个体价值形成的社会分工；有机团结是由社会分工导致的，分工越深化，个人活动越专门化，越会拥有个体独立自由人格。[3](P.91)有机团结对应的社会分工是基于个体自主意识、共识达成的分工。

第三，社会的规范特征差异。社会规范包含正式的社会规范，如法律制度，非正式社会规范，如伦理道德、习俗民约等。首先，从法律类型特征比较。涂尔干研究了两类法律，机械团结对应的是压制性法律，目的是控制和惩罚，如刑法、宗教法，也包括纯粹道德规范的制裁，如信仰、习俗等，[3](P.32)进而维持和巩固集体意识的权威和控制地位；有机团结对应的恢复性法律，如家庭法、契约法、商业法等，对社会产生积极的恢复促进作用，是一种从分工中衍生出的协作关系；[3](P.83)其次，社会密度的差异。社会密度指个体间互相结合及其产生的交换关系，这种关系非常活跃，相互关联、相互作用的人数越多，社会分工就越发达。[3](P.214)有机团结的社会密度较高，而机械团结的社会密度偏低，分工的交换关系较弱。

第四，社会的组织特征差异。有机团结社会的中介组织比较突出，职业群体(Corporation，又译为法人团体)较为发达，这些组织聚合个体，具有较强的自治性，成员自我管理、自我发展，相互依赖，形成较强的凝聚力。而机械团结的社会，是一种环节结构，[3](P.137)各个环节界限分明、功能相似、同质性强，环节之间缺乏交流联系。

(二)“机械团结型”与“有机团结型”社会治理模式

研究将社会团结类型的“二分思想”引入社会治理模式分析，认为社会治理模式同样也存在两种类型：“机械团结型”治理模式与“有机团结型”治理模式(见表2)。基于机械团结和有机团结的内涵特征，研究将其略有发展，以便更契合社会治理的特征。

表2 “机械团结型”与“有机团结型”治理模式要素内涵

第一，社会治理的意识特征区分。治理的意识，类同于治理的价值，是社会治理创新与发展的根本动因。[12]社会治理的价值意识构成多元，如多元、民主、平等、自主、秩序、效率等。“机械团结型”治理模式具有浓厚的集体人格色彩，传统的“维稳和管理”意识较为突出，政府多对社会主体进行控制管理，未能脱离政府“一元管理”的思维和模式；“有机团结型”治理模式中，政府的服务型角色十分突出，强调创造条件，尊重并保障社会主体各项权利，多元主体的活力得到最大程度的激发，各个主体较为平等地参与公共事务，是一种多元治理的思维和模式。

第二，社会治理的分工特征区分。社会是一个分工与协作的治理系统。“机械团结型”治理模式中，多元主体的分工与协作不足，或是被动的、多元利益主体未能有效整合的分工。主体间的地位与匹配的资源不平衡，社会主体对政府形成较强的资源依赖，因而自主发展能力不足；“有机团结型”治理模式受益于多元主体的深化分工，多元主体间相对平等地互动沟通，社会主体的自我意识增强，逐渐摆脱对政府的资源依赖，以共识达成为基础，有利于多元主体利益的整合。

第三，社会治理的规范特征差异。社会规范能够有效调节、平衡、规范多元利益，是社会治理功效发挥的重要保障机制。社会规范越发达，治理水平和治理能力就越高。“有机团结型”治理模式中拥有较为完善的正式规范与非正式规范，完备的社会规范能够充分协调主体关系，提升治理水平。“机械团结型”治理模式中社会规范不足，集体人格替代治理规范对社会治理起调节作用，由社会分工形成的自主协调机制明显欠缺。另外，这两种治理模式的社会规范类型也明显不同。社会规范可以划分为促进性规范和控制性规范，前者强调充分发挥政府以外治理主体的自主性与积极性，政府要不断进行引导促进；后者是组织成员被否定自主性，个体唯一的义务便是不假思索地遵守组织规范。[13]这两种规范和涂尔干提出的压制性和恢复性法律具有相似的内涵。不难得出，“有机团结型”治理模式以促进性规范调节为主，而“机械团结型”治理模式以抑制性规范为主。

第四，社会治理的组织特征差异。组织状态主要包括两个方面：一是组织的类型，二是组织的发育状态。首先，组织类型主要划分为科层组织与柔性合作组织。科层组织是经典的组织模式，是一种从上而下以政策和法律为手段的干预方式。而柔性合作组织是一种多主体参与、弹性运行的组织联合，政府、企业、NPO、市场之间是平等的合作伙伴关系，相互协作，同时又保持自身的自治性与独立性。[14]“机械团结型”社会治理模式较为强调科层组织的组织协调作用，“有机团结型”社会治理模式则更突出柔性合作组织的功效。其次，涂尔干阐述的职业群体(法人团体)，类同于现今狭义社会组织的概念。机械团结中，社会组织发挥的空间和作用十分有限，而有机团结的社会治理模式，社会组织是治理合力形成必不可少的一环和推动力量。

三、“机械团结型”治理特征：我国社会治理的深层挑战

党的十八大以来，我国社会治理体系不断健全完善，在宏观治理结构和中央政策层面有重大的改革创新，但实践中的改革创新才开始起步，社会治理的理论深入、模式转型、机制建设等方面面临诸多深层挑战。[15]总体而言，我国社会治理的模式还具有“机械团结型”治理模式的特征，不利于实现新的社会治理格局和建设治理共同体。

(一)治理价值错位风险，“管理型”意识依然突出

管控是政府的一项重要治理工具，适度的管控可以维护经济社会秩序，促进经济社会和谐稳定发展，在一些突发紧急事件中，管控也能快速高效应对危机。但如果过量日常化的管控，极易助长“管理型”意识的蔓延，意味着政府容易忽视市场和社会力量，优先并更多采用行政方式对社会公共事务进行直接、粗暴的干预和控制。出现问题时，一些地方政府可能不是积极有效地与上级和公众沟通，而是优先采取控制事态发展，甚至是删帖、隐瞒等手段。政府的“管控意识”并不只是个例，而是一个比较突出的现象。以数据为例证，公共安全支出被学界视为维稳管控的重要衡量指标，据国家统计局数据显示：2007年，国家财政中公共安全支出为3486.16亿，2018年的数据是13781.48亿，占GDP比重由2007年的1.29%上升到2018年的1.50%，12年间增长了10295.32亿，增长了3.95倍。①以上数据一定程度上反映出政府的“管控意识”依然比较突出，一些地方政府把治理体制创新的核心价值片面理解成“维稳”，把主要精力和资源用于维稳，对群众合法维权高度敏感，不断强调“管、控、防”。[16]逐渐陷入“维稳成本递增而收益递减怪圈”，政府与社会的关系容易走向失衡，[17]社会治理价值也存在错位风险。

(二)治理分工不足，多元主体间权责失衡

重构并实现政府、市场与社会主体间的合理分工，促进有效协作，最大程度地增进公共利益，这是社会治理的根本目标。[18]党的十八大以来，多元主体之间的角色及相互关系构成了治理的基本格局，但当前我国社会治理模式中多元主体的分工还处于浅层，分工协作网络还未有效建立起来。表现在：一是“行政包揽”更多地代替了多元参与。政府在社会治理工作中独自搭台，唱“独角戏”，[19]其他主体的“戏份”较少、角色较轻。如在扶贫开发中，一些地方政府采取“保姆式”扶贫模式，大包大揽，“安居兴业一条龙包办服务”，市场力量、社会力量参与不足，进而造成贫困户“等靠要”，扶贫的可持续性可能会不足。[20]二是多元主体的治理资源不平衡。多元主体作用发挥需要适配的资源，但这种资源存在失衡，政府掌握社会发展最主要的资源及资源分配权力，社会主体的发展面临资源限制及众多的行政壁垒，容易形成对政府的资源依赖与关系依附，因而社会主体的自主发展和自我发展的能力和动力不强，参与有效性不足，多元主体有效的互动参与局面难以形成；三是忽视了多元主体权责分工前的共识达成，一定程度上抑制了多元主体治理合力的充分发挥。以食品安全为例，食品安全涉及环节链条众多，风险易发，利益关系复杂，单独依靠政府力量难以有效管理，迫切需要社会共治，形成共治合力保障食品安全。但食品安全所涉相关多元利益主体中，市场主体“利润唯一”、监管部门“政绩优先”、行业协会“自律不足”、公众参与“消极被动”，各主体的“私利”凌驾于“公利”之上，共识性的目标达成难，因而食品安全共治建立的基础不稳，可持续动力不足。

(三)治理规范建设滞后，促进性规范不足

首先，社会治理的规范建设总体上还不成熟，一些领域如社会组织管理、信访行为、网络舆论、社会诚信等，还缺乏位阶较高、效力较强、实施具体的制度规范。一些地方政府运用制度化和法治化手段来化解社会矛盾的能力还不足，仍趋向于运用行政手段“打压”矛盾，因而一部分公众倾向于选择非正常的诉讼渠道，如示威游行、拉横幅、社交媒体曝光，甚至直接冲突、寻衅滋事、以死相胁等，极其不利于社会和谐和纠纷化解。其次，社会治理规范的系统性不足，很多属于“碎片化”的局部实验，短暂举措多于长期和稳定性的制度规范，往往“人走政亡”，可持续发展不足；[16]再次，治理中抑制性规范特征突出，促进性规范不足。当前，法律法规主要涉及多元主体的行为规范、责任义务，对多元主体的正向激励性的条目相对不足，而激励是社会治理多元主体共识达成、持续互动合作的必要前提。最后，非正式规范建设不足，社会矛盾纠纷居高不下。2010-2015年，民间纠纷调解数量呈平稳上升的趋势，一些新型的治安难题涌现，如非法集资犯罪高发。[21]民间纠纷上升，新型治安问题涌现，一定程度暴露出社会自我调节能力不强，社会规范不足，社会伦理道德下滑。总之，我国长期依靠政府行政权力、正式的抑制性制度对社会关系进行调解，其他多元主体的自我发展、激励、调节、约束能力以及相应的制度规范建设被忽视，也容易带来众多的矛盾冲突，社会治理的持久性、稳定性效果则很可能大打折扣。

(四)社会组织发育不足，行政色彩浓厚

各类社会组织快速增多，力量日益壮大，是我国社会从机械团结走向有机团结的重要推动力量，但总体上，我国社会组织还面临发育不足、能力不强、功能不全、参与成效有限等困境。首先，社会组织人均总量明显不足，资源汲取能力较差，与发达国家和部分发展中国家相比，还存在较大差距。以每万人的社会组织数量为例，发达国家超过50个，发展中国家一般超过10个，而我国仅为2.7个。[22]另外，社会组织的社会资源汲取能力还不强。2018年，我国81.7万个社会组织接受捐赠收入仅为919.7亿元，占同年GDP(919281.1亿元)的0.10%，[23]这个比重是比较低的。这些数据有力地佐证我国社会组织发育程度偏低，社会服务和资源汲取能力不足；其次，社会组织管理模式中，独立性不强，行政化色彩十分浓厚，一方面，社会组织的主要资金来源于政府的资金支持，规模较大、运行较成熟的社会组织基本由政府成立、推动；另一方面，社会组织的管理者中政府官员兼任或者任命的人员数量大于组织自身产生的管理者。[24]一些地方政府依然习惯对社会组织采取自上而下的科层管理方式，将社会组织视为治理对象而非合作共治的伙伴关系，忽视社会治理中所需的相对平等与协商互动；最后，一些社会组织忙于筹资，却疏忽于履行社会责任，运行效率低下，管理能力不足，缺乏有效监管。如在2019年新冠肺炎疫情中，武汉红十字会在接收和分配捐赠款物所呈现的管理混乱、运行低效等问题，值得深刻反思。

四、转向“有机团结型”治理模式的路径探索

从社会治理的意识特征、分工特征、规范特征、组织特征等方面考察，我国社会治理模式较为符合“机械团结型”治理模式的主要特征，多元主体的互动还较弱。探索实现“有机团结型”社会治理模式的转换，其整体路径在于：

(一)治理价值归位，强化“服务本位”

“有机团结型”治理模式需要实现政府“服务本位”的回归，这也是治理理论的基本诉求。“服务本位”对应的是“服务型政府”，其立足于“社会本位”和“公民本位”，将为社会和公众服务作为政府的根本宗旨，并强调要不断培养社会自主运行的机制。[25]党的十八大以来，建设人民满意的服务型政府成为行政体制改革的主题和核心，是治理体系现代化的主要部分，也是治理体制改革的基本支撑力量和主要方向。具体而言，从政府“服务本位”出发，我国社会治理的价值需要完成以下归位和转化：一是弱化“管理”价值理念，强化政府主动服务理念，改变以往被动响应多元利益诉求的局面，主动积极加强与社会的沟通，增强互信，重视对公众合法权益的保障和维护；二是加强各项保障机制建设，需要进一步对与服务型政府相配套的政绩评估与激励模式、财力保障机制、公众导向的意见表达等机制精细设计；[15]三是进一步提升公共服务质量和水平，加大财政对基本公共服务的投入，从而满足人民群众对公共产品和服务的高质量需求，促进社会公平正义。

(二)深化治理分工，促进多元主体共识达成

当前我国社会治理模式中存在多元主体参与不足、利益整合不够，共识达成不足等问题，势必需要进一步深化多元主体的权责分工，为“有机团结型”治理模式的实现创造条件。首先，合理界定社会治理中多元主体的角色定位，突出社会主体的地位，着力改善多元主体在社会治理中的权责不匹配、地位失衡的情形，谋求相对平等的“伙伴合作关系”，并努力上升到法律制度保障的层面；其次，遵循分工的共识达成原则，进行多元主体利益整合。本质上，治理就是解决知识背景不同、资源、能力不同、行动旨趣相近的社会行动者如何形成共识和达成一种集体行动的问题，治理过程实际上也是共识产生的过程。[26]共识的达成需要激励的要素，需要通过利益整合和激励机制的设计，凝聚共识，利益共享，通过非强制性来保障多元主体互动的积极性，进而实现集体共同利益。最后，分散的、多样的、广泛存在的多元主体都具有优势与不足，在促进分工的过程中，应本着优劣势互补，相互增益的原则，形成治理合力。政府应总揽全局，发挥好“元治理”的角色，协调各方的治理优势，进行资源整合，通过多种措施，激励和保障其他主体的实质性参与，实现多元主体共建共治共享。

(三)健全治理规范，发展促进型规范

抑制型规范强调权责关系，严苛惩罚，是一种控制导向、主要依靠权力运行的正式规范。抑制性规范不适宜于有机团结社会与“有机团结型”治理模式的内涵要求。学者Newland(2003)提出的“促进型治理”(facilitative governance)概念，提倡政府以更加开放和服务的胸襟促进社会组织在不同层次、领域的全面参与。[27]与“促进型治理”相联系的是“促进型规范”，是一种以调动政府以外治理主体的自主性和积极性为核心目标的引导型规范，[13]具有柔性、协调、激励、发展等典型特征。基于“促进型治理”与“促进型规范”的要义，政府应履行好方向引导和服务保障角色，深入推动简政放权，合理放权于市场与社会，同时，鼓励市场主体和“第三方”健全自身行为规范，自我激励、约束与自我发展。另外，正式制度建设中应加大对“促进型规范”的关注和凸显，平衡好约束和激励两种手段，健全多元主体互动参与的激励机制，实现正向调动，利益整合，互惠互利；此外，政府还应加强市场主体和社会主体道德伦理宣传教育，构建公平正义、权利保障，各主体自我约束与发展的伦理体系，充分发挥文化软治理和自主治理功效。

(四)提升治理组织效能，发挥社会组织功效

社会组织是社会治理中极为重要的一股力量，是公共意愿和需求的代表者，是公共权利和公共利益的积极维护者，也是组织成员思想的宣传教育者和正确行为的引导者。激发社会组织的活力，发挥其积极作用和治理优势，才能全面推动治理现代化。[28]当前，政府与社会组织的关系处理能力还有待提高，社会组织发展的各类限制性壁垒较多，社会组织发育还不成熟，在治理中的角色体现和治理功效还不强。政府需要给予社会组织更多的重视和政策帮扶：一是尊重社会组织的主体地位，不断深化推进“政社分开、管办分离”的制度改革和落实，更加公平地对待社会力量，分类推进社会组织与行政机构脱钩，促进社会组织能依法自治，[29](P.179)。二是搭建合作平台，促进群团组织、社会组织与政府的资源、信息互动交流，增强互信、推动合作。三是完善培育扶持机制，政府应当秉持一种原则：适合由社会组织供给的公共服务，应积极主动制造条件，通过服务外包等方式，更多吸纳社会组织的实质参与。同时，创造良好的制度环境，培育社会组织对社会资源的汲取能力、对社会问题的解决能力、自我持续发展的能力。四是对社会组织的管理应强调更多的柔性与弹性，更少的刚性与约束。政府应综合利用多种方式，如民主、柔性的平等对话、沟通、协商、利益整合等方法，塑造相对平等的合作伙伴关系。