乡村振兴下政策性农业融资担保作用分析

郑晶

政策性农业融资担保机构（以下简称“农担公司”）的出现，主要目的是为了解决农业发展中“融资难、融资贵”的问题，为乡村振兴提供金融支持。农担公司这一角色定位也被写入2021年6月1日开始实施的《中华人民共和国乡村振兴促进法》。该法第六十三条规定：“国家综合运用财政、金融等政策措施，完善政府性融资担保机制，依法完善乡村资产抵押担保权能，改进、加强乡村振兴的金融支持和服务。财政出资设立的农业信贷担保机构应当主要为从事农业生产和与农业生产直接相关的经营主体服务。”虽然农担公司在优化农业融资结构中的作用在立法上得到了明确，但这并不意味着这一融资链条中的技术细节已经完善。相反，在政策和立法在为农业融资开辟道路的同时，也衍生出一系列需要解决的现实问题。有关农业经营者、金融机构、农担公司之间的债权债务纠纷的司法案例，客观、完整地呈现了农业融资中的具体环节，尤其是农担公司的地位作用，成为很有意义的研究样本。

农业融资结构中的“尴尬配角”

2020年12月8日，黑龙江省齐齐哈尔市中级人民法院就一起金融借款纠纷案作出二审判决，黑龙江省农业融资担保有限责任公司被判承担一笔农业贷款连带清偿责任。这笔由哈尔滨银行于2017年4月发放的贷款系由借款人——某农业合作社——以其名下农村土地经营权、农作物预期收益权、农机具、烘干塔、房产等提供抵押并办理了抵押登记，另有两名自然人与黑龙江农担一起提供连带责任保证担保。案件争议的焦点集中在农担公司保证责任的成立条件和履行顺序上。

根据黑龙江农担与哈尔滨银行签订的“助农保”贷款项目合作备忘录，前者为后者发放此类项目贷款提供有条件连带保证担保。如出现逾期，哈尔滨银行应首先按照追偿顺序向客户追索，逾期357天仍未收回贷款的，农担公司承担保证责任。一审法院认为，借款人提供的抵押物评估价值远超农担公司应承担的保证责任范围，且哈尔滨银行怠于行使抵押权，因此判决黑龙江农担不承担保证责任。二审法院认为，债权人既可以就担保物优先受偿，也可以直接要求保证人承担保证责任，因此判决黑龙江农担的保证责任成立。

案件随着判决的生效而尘埃落定，但“银行怠于行使抵押权”的原因，农担公司的风控机制和担保对象的选择，却是在农业融资结构优化研究中值得推敲的问题。本案中，当事人的贷款本金为245万元，期限为11个月，为此向银行提供的抵押物包括：2017年借款人名下土地所产的马铃薯（3000亩）和大豆（5387.02亩），总价值共853万元;24台（套）农机具及烘干塔设备，总价值320万元;8387.02平方米土地经营权。简单计算不难发现，抵押物的价值远超贷款本金及利息，且农产品和农机具的变现并不困难。但在出现偿付风险后，银行更倾向于向农担公司追偿而不是通过抵押物受偿。该行为符合银行作为营利性金融企业的行为逻辑，却与解决农业融资难问题的初衷背道而驰。

在银行日益严苛的风控模式下，大量的农业信贷资源被低效率锁定，其价值得不到释放。在这种交易结构中，农担公司其实只是充当了一个“尴尬的配角”：作为农业融资链条中不可或缺的角色，却缺乏话语权甚至自身的风控都难以落实。本案所涉贷款还是属于政府推动的“助农贷”项目，不难想象，如果农担公司缺席以及缺乏政府推动，农户将更难从银行得到贷款。

这起案例清楚地揭示了作为资金供给方的银行和作为资金需求方的农业经营者之间，天然存在“不信任”，解决农业融资难问题的着力点还是要落在“关键第三方”——农担公司身上。

农担公司的角色与农业融资瓶颈

事实上，农担公司并非一开始就甘当“配角”，长期以来它在整个农业融资结构中是作为整合资源的主角存在的。在农村土地承包经营权抵押融资试点工作开展之前，由于存在耕地使用权不得抵押这一法律红线，银行类金融机构在发放贷款时不能直接接受农村土地经营权作为抵押物。在政府农业扶持政策的推动下，各类经营农业融资担保业务的机构就为农业经营者向银行借款提供保证担保，同时要求农业经营者以土地经营权及其他财产作为抵押物或质押物提供反担保，有的还要求借款人提供其他反担保措施。在这种融资结构下，抵押物特别是其中的土地经营权抵押难以变现，将农担公司置于两难境地，也成为制约农业融资结构优化的瓶颈。

2015年3月，黑龙江省大庆市下轄的肇源县为了扶持农业新型经营主体即种植大户，由大庆市农业担保有限公司为各农户向农行肇源支行借款提供保证担保，总额度为5000万元，肇源县政府为此又向大庆农担提供了无限连带责任、无限期反担保。作为享受此次扶持的农户之一，崔某和刘某夫妇为获得10.5万元贷款，用其185亩土地的承包经营权作为抵押物向大庆农担提供反担保并签订了抵押协议，同时承诺用个人及家庭全部财产提供保证及反担保。借款到期后崔某夫妇未还款，大庆农担代偿本息113483.82元后诉至法院追偿。肇源县人民法院一审判决崔某给付代偿款，但对于抵押权，法院认定“双方未对担保的土地承包经营权办理抵押登记，该土地承包经营权的抵押权并未成立，原告不能就该土地承包经营权主张抵押权”。

这种签订了土地经营权抵押合同却难以通过司法程序实现的情况在当时是较为普遍的现象。在当时的法律、政策背景下，农村土地的经营权抵押不仅没有法律上的依据，甚至是被明确禁止的。而农业经营者的融资需求需要得到满足，在此背景下的“改革”或“变通”措施在发生纠纷时，其交易模式无法得到司法的支持，除了对实体权利否定外，还包括对程序的严格要求。重庆市所辖秀山县中润水产养殖股份合作社为向重庆银行借款50万元，以土地承包经营权以及建（构）筑物/在建工程为抵押物向保证人——重庆市农业担保有限公司提供反担保，但最终法院以未办理抵押登记为由不支持重庆农担以抵押物优先受偿的请求。在另一起同样发生在重庆的追偿权纠纷案件中，只因在《土地流转抵押登记备案》中仅有农经站盖章但缺少了农委和农经站同意办理抵押登记的意思表示而被认定抵押权未成立。

上述司法案例说明，农担公司在当时的农业信贷融资结构中负责整合主要的融资资源，将银行无法接受的抵押物接收下来并转换为可被接受的保证担保，从而使农业经营者的融资成为可能。在这种融资结构中，农担公司扮演了一个不可或缺的“二传手”角色。银行等资金供给方发放贷款的前提条件是农担公司提供保证担保，并不看重农业经营者的信用和抵押物的质量。农担公司出于自身风控要求，特别是土地经营权的抵押权难以通过司法救济程序得以实现的情况下，必然会大量锁定农业经营者的其他信贷资源，要求农业经营者在承包土地的经营权抵押之外附加个人保证担保和房產抵押、动产质押等反担保措施。最终呈现的效果是，农担公司这个“二传手”角色在整个农业融资结构中所起的作用大打折扣，农业经营者的融资难问题难以得到有效的解决。

针对这一政策瓶颈，实现农村土地的“三权分置”，明确承包土地的经营权性质，是设计承包土地的经营权抵押规则的基础，成为解决农业融资问题的重要路径。

政策突破与体系建立：农业融资难问题迎刃而解了吗

农村土地的经营权，特别是承包土地的经营权，自2015年起在政策试点和立法修正过程中的地位逐渐明确。

2015年8月10日，《国务院关于开展农村承包土地的经营权和农民住房财产权抵押贷款试点的指导意见》让试点地区可以暂时调整实施有关法律中关于集体所有的耕地使用权不得抵押的规定。2018年，《中华人民共和国农村土地承包法》修改，增加的第九条明确规定，承包方承包土地后，享有土地承包经营权。2020年，《民法典》颁布，其中第三百九十九条第（二）项规定的不能设定抵押的集体所有土地的使用权，不再包含耕地的使用权。至此，承包土地的经营权的抵押权设定不再存在障碍，从制度的角度降低了农业经营者融资的难度。

但事实上，农业融资难问题并未完全解决，在承包土地的经营权地位明确且具有可流转性的制度框架下，农业经营户的融资还是存在困难。理论上，农业经营户可以通过三种方式设定抵押进行融资，以获取农业生产资金：第一种模式，只有农业经营户和金融机构，抵押土地的经营权为偿还贷款设定担保。第二种模式，由农担公司作为保证人为农业经营户提供担保，金融机构据此向农业经营户发放贷款，农业经营户以土地的经营权抵押向农担公司提供反担保。第三种模式，农业经营户抵押土地的经营权为偿还贷款设定担保，同时农担公司作为保证人为农业经营户提供担保。

就目前的司法案件而言，尚未见到第一种模式的判决。这说明农业经营户脱离农担公司进行融资的可行性不大。金融机构也不愿意在客户的甄选、调查方面花费太高的成本。第二种模式从案例可知，是农业融资的较为普遍的模式，和农村土地的经营权未被释放时期相比，与其说有利于农业经营户融资，倒不如说更有利于农担公司代偿款项的回收。本文列举的第一个案例就是第三种模式。虽然涉案贷款办理的时间是在2017年4月，但是案件发生的地区属于当时农村承包土地的经营权抵押融资试点的区域，黑龙江省农担公司作为规范建立的省级政策性农业融资担保机构也已正常运营，具体到该案的融资环境，与今天相比并无显著的不同，这也让该案具有更强的可参照性。即使农村土地的经营权可以被设定抵押，大量农业信贷资源仍被低效率锁定，农担公司在融资结构中的资源整合作用也难以发挥，制约农业融资难的瓶颈依然存在。

让农担公司在高效配置农业融资资源中发挥核心作用

政策突破和体系建立只是为解决农业融资难问题奠定了制度基础，真正解决还需要寻找更有力的抓手。显然，发挥农担公司在提高农业融资资源配置中的核心作用是最为可行的破解之道。事实上，在农业融资结构当中，农担公司因为具备“下沉”到一线的条件，从而拥有银行难以掌握的信息优势。同时，农担公司的专业优势又是农业经营者所不具备的。但是目前，农担公司的这两大优势并未充分发挥出来。实证研究表明，农担公司的注册资本规模对一个地区农业信贷融资的可行性具有显著影响。这也从另一角度说明农担公司的立足点仍是其信用而非信息和专业。改变这种局面，农担公司需要从三个维度着手。

自身维度。要体现政策性融资服务机构的无差别全覆盖，提升自身水平。农业产业投入回报期长、产业链环节复杂，子行业众多，专业性强。政策性农业融资担保机构“如果只是自成体系，不能深入到农业产业链当中去，不能与农业产业上的实体深度绑定，那么其对农业产业未来发展、农业产业适度规模集约化发展的作用将极其有限，对我国农村信用体系建设将缺乏长远意义”。农担公司要专注于农业、扎根在农村、服务于农民，强本固基，发展成为能够在农业融资结构中起到核心资源配置作用的主力角色。

纵向业务维度。要提高自身在农业融资结构中的选择能力、议价能力和业务话语权。农担公司要重视自身在资金供需方之间不可或缺的中介作用，充分发挥自身优势打造核心资源，利用银行业的高度竞争格局压低融资成本，惠及农业经营者。正如一位省级农担公司的董事长所说，农担机构有很强的黏合、整合功能，但多数机构没有很好地开发利用，往往是拿着一手好牌却被动地按他人要求出牌。农业融资担保机构不能在“边缘”的位置做配角，而要勇于走到前台“中心”位置做主角。

横向维度。要强化与地方各有关部门特别是农业产权交易部门的联动，夯实基础，重点解决资产流动性和信息不对称这两大历史性难题。就信息而言，农担公司要从基础工作入手建立全面的、动态的农业融资信息系统。农担公司可以借此系统为农户选择更便捷和低成本的融资渠道，甚至有可能集合一定规模后直接到金融市场获得期限更长、成本更低的融资。

资产流动性是长期以来困扰农业融资的一个最为关键的难题。这个问题不解决，农业生产的要素无法进入市场进行交易或者交易不畅，势必增加农业经营者融资的难度，抬高其融资的成本。在这方面过去几年间已经有了重大的突破和进步。自2021年7月开始，供销总社、中央农办、中国人民银行、银保监会等四部门联合开展生产、供销、信用“三位一体”综合合作试点工作。这是推进现代农业经营体系建设、实现农业农村现代化和乡村振兴的有效途径，是深化农村改革、优化农业资源要素配置、加快农业发展方式转变的重要举措。这也将为增强农业生产要素的流动性，解决农业融资难问题带来新的契机。

解决农业融资难问题的核心，不能纠结于农担公司到底是“主角”还是“配角”的地位，甚至目前正在流行的“银政保风险分担”模式也是治标不治本的权宜之计。真正的出路在于完善农业产权交易体系，增强以农村承包土地的经营权为核心的农业资源流动性。在此基础上，充分发挥政策性农业融资担保机构在配置农业融资资源中的核心作用。在这种情况下，农担公司作为扎根农村并掌握核心资源话语权的政策性融资服务机构，才能替农业经营者选择更便捷、更低成本的融资渠道，让农业享受更多更好的金融服务，为农业发展插上金融的翅膀。

（作者单位：北京联合大学应用文理学院法律系）