代建制管理模式下政府投资项目管理效能研究

作者简介：李创洲（1973-），男，汉族，广东汕头人。主要研究方向：政府投资项目管理。

摘要：随着城市化进程的加快，各类民生项目的资金投入不断增加，为提高项目建设管理水平和政府投资效益，代建制管理模式下的政府投资项目数量呈逐渐增加趋势。但是，由于代建模式发展速度过快，相关配套监督管理机制、工程技术和管理人员难以跟上，导致频繁出现政府投资项目各相关单位之间权责边界不清、协调沟通不畅等问题，影响了政府投资项目管理效能。基于此，本文首先阐述了政府投资项目实施代建制管理的优势，并选取4个典型代建制管理项目案例，进行深入分析管理过程中存在的不足，并结合工作实践，总结出完善措施，望逐步实现代建项目的规范化管理，有助于提升政府投资项目管理效能。

关键词：政府投资项目;代建制管理;管理水平;投资效益

在项目建设过程中，管理模式的优劣直接影响到工程建设质量以及经济效益。在政府投资项目传统项目建设管理中，容易出现工程管理水平低下等问题，影响了项目建设质量和政府的投资收益。而代建制管理作为一种新的项目管理模式，能有效解决政府投资项目传统项目管理中存在的主体监管空缺、专业不精、效率低下等问题，不仅能提高项目管理水平，规范项目建设过程，有效提高项目质量，同时还能提高政府投资收益。因此，加强代建制管理模式下政府投资项目管理效能研究，对提高项目管理水平和政府投资效益具有非常重要的现实意义。

1.政府投资项目采用代建制管理的优势

在政府投资项目中实施代建制管理能充分发挥代建单位的专业性，及时发现项目建设中可能存在的质量问题，使项目建设更加规范、专业，有效提高项目建设质量。其优势主要体现在以下几个方面：

1.1转变职能，明确各方职责

在实施工程代建制管理模式的管理办法及代建合同中，明确规定了政府投资项目的建设要求、标准以及代建单位和使用单位的权利、义务、责任等，并在各项工作开展前，对各部门的工作内容进行详细划分，有效解决建设项目责任主体不明、责任不清、推诿扯皮等问题，有利于代建单位充分发挥代建职能，提高管理意识，确保政府投资项目的质量与成本。另外，通过实施代建制管理，实现了对项目及代建单位的全面把控，管理与监督相分离，代建单位实施项目管理职责，而使用单位则实施监督职责，充分发挥代建单位的代建职能，提高代建单位的管理意识，明确各方职责，促进政府投资项目的透明化、资金使用规范化、管理效率更加优化。

1.2经验积累，提高管理水平

在实施代建制管理过程中，项目企业负责人是项目建设的主要影响人员。因此，在政府投资项目建设中，对项目企业负责人的综合素质要求较高，需具备丰富的建设项目管理经验、统筹协调能力和良好的风险防范意识，并在项目实施前，制定出相应的防控措施，有效降低工程风险，有利于保证建设项目的质量和安全。此外，在政府投资项目代建过程中，通过代建管理办法、代建合同约束以及适当奖惩等多重机制，能显著提升政府投资项目管理水平以及项目建设质量。

1.3营造环境，提高投资效益

代建制管理模式，为政府投资项目营造良好的竞争环境和发展环境，不仅明确各方职责，还重点探究了代建制管理与政府投资项目之间的关系与影响性，各参建方严格遵守与履行代建合同中的职责和义务，政府对投资负责监督管理，而代建企业则负责施工管理，使政府与代建企业能够在相互监督情况下，规范各项工作行为，避免出现各种暗箱操作等行为，以此实现政府投资效益的提升。

2.案例分析

自2018年以来，我区大力推进代建模式，已在各项目中得到应用。从代建项目中选取4个典型的案例进行分析。

在代建制管理模式下，根据项目类别的不同，政府组织专业化专家团队，详细探究项目的建设内容，制定出代建大纲和建设方案，并结合本地市场情况、财政情况等，加强对项目建设前期手续、招投标环节、施工过程管理等工作进行把控，保障代建项目的顺利实施。

3.政府投资项目代建制管理存在的不足

政府投资项目通过实行代建制管理，促使项目建设更加规范化和专业化。虽然在上述4个代建项目中对各环节进行把控，但政府投资项目代建制管理中仍存在不足，现做如下总结：

3.1代建项目前期风险

由于政府投资项目的复杂性，在各项因素的影响下，在项目实施阶段容易产生各种问题。尤其是代建项目前期阶段容易因“不清晰”、“不全面”、“不成熟”而存在启动前提条件不明确的问题，增加政府投资项目开展难度。一是建设需求不清晰。在项目启动初期，由于委托单位或使用单位对建设项目的内容、范围、规模、周期以及投资估算等未进行专业测算，代建单位需对上述相关方面进行专业测算，容易出现多次增减或更改建设需求的情况。二是项目建设需求不全面。项目在统筹时，仅考虑单个考核指标，并未将海绵城市、绿色建筑、慢行系统指标等进行统筹考虑，导致代建企业在代建项目实施过程中需要进行多次需求调整，在一定程度上会超过代建项目可研估算和初设概算，对资金投入难以把控。三是代建项目启动条件不成熟。部分代建项目涉及到地块合宗、法定图则调整、河道蓝线、生态控制线、征地拆迁等问题，如某中学改扩建工程中新建项目用地位于生态控制线内，导致主管部门对用地下发不予行政许可决定书，影响代建项目的推进进程。在上述三项问题的影响下，在前期工程环节中容易出现资金风险安全问题。

3.2代建单位的合法地位亟待确认

自开始实施代建制管理模式以来，各地陆续制定了代建管理办法，明确规定了代建单位的权利、义务、责任等，但是在法律层面代建单位的合法地位仍未得到国家确认。直接導致在实际管理过程中，代建单位的独立性无法真正发挥，如在可研概算批复、施工占道审批、用电报装、施工报建、消防设计审核等方面，代建单位需要通过委托单位作为报审主体方可获得行政部门审批，不仅增加委托单位的工作量，同时还降低代建单位的整体效率，大大削弱代建制管理的优势，导致代建单位无法真正发挥出代建作用，与政府投资项目实施代建制管理的初衷相违背。同时，由于代建单位的参建五方主体责任层面不明确，对外协调的任务仍需委托单位作为主体协调处理，导致委托单位的工作量和责任并未减少，无疑违背了施行代建制管理的初衷。

3.3代建单位人员流动性较大

由于代建单位的盈利性，一般情况下，代建单位项目人员往往同时负责多个项目，且由代建单位的专业性决定了代建项目中，各个不同专业均有不同的负责人，彼此之间相互独立。如在代建项目中，项目前期负责人与施工负责人并非同一人担任，当前期工作结束后，前期负责人往往被安排负责下一个新项目，而项目在实施过程中出现涉及前期问题协调，容易出现施工负责人对项目全过程情况了解不不全面或出现沟通偏差等问题，影响工作质量和效率。此外，在代建单位中，受各种因素的影响，项目人员的流动性较大，导致对项目建设缺乏整体把控力，也会增加代建项目管理风险，降低项目管理效率。

3.4代建管理人员专业化程度参差不齐

在政府投资项目全过程代建中，对管理人员专业化程度要求较高，不仅要有良好的项目管理协调能力，更要熟悉政策和程序，真正做到统揽全局。由于我国代建制管理正处于发展阶段，在目前的代建模式中，虽然部分代建管理人员的专业水平高、现场实践经验丰富，但代建管理人员在综合管理能力、协调能力、专业知识等方面都较为薄弱，尤其是关于政府投资项目相关法律法规、报审报批程序、管理制度等方面的知识和能力不足，缺少复合型人才，导致项目运行时间冗长，资金规划效益降低，无法发挥出工程代建制管理模式的应有价值。

4.完善措施

结合上述对代建制管理模式工程案例在项目管理中相关问题分析，本文总结出以下有针对性的代建制管理完善措施，以提升政府投资项目管理效能。

4.1建立健全的代建制管理体系

在代建制管理完善措施中，首先必须建立健全的代建制管理体系，确保代建工作能够规范化操作，以提高政府投资项目的建设管理水平和投资效益。从这几个方面着手：

一是完善代建管理办法。结合代建制管理实施以来出现的问题，修订《代建制管理办法》。通过完善代建管理办法，确保代建工作有据可依、有章可循，堵塞制度漏洞，真正发挥代建制管理的优势。首先，应先明确代建项目的前置条件。委托单位需在项目生成后、代建项目发起前，进行代建制管理模式的可行性研究，有效解决代建项目推进困难问题。如在区域分布广、内在联系弱、协同难度高的群体工程中，不建议采用代建制管理。其次，需要提高相关职能部门的项目统筹能力。为避免短期内同一个区域出现重复施工，相关职能部门需统筹规划海绵城市、绿色建筑、慢行系统等配套项目建设，以减少政府投资浪费。最后，是确保项目启动的可行性。委托单位应在解决建设项目的地块合宗、法定图则调整、河道蓝线、生态控制线、征地拆迁等相关问题后，确保项目启动是具有可行性，再提出代建意向。

二是建立完善的监督机制。为了提高代建工程整体项目管理的有效性，应建立完善的监督机制，督促委托单位、使用单位、财政、审计、监察等贯彻履行自身的监督职责，对代建市场的准入条件、代建单位的资质、招投标行为以及代建合同等进行监督，及时整改被审计、稽查发现的问题，同时还应对项目进行全面自查，以便及时发现问题，主动进行整改，以增强委托单位对代建单位的管控与管理的力度，将问题消灭在“萌芽”，实现代建项目建设管理的完善性、规范性，不断地提升代建项目管理的有效性。

4.2 承认代建单位的合法地位

随着代建制管理模式应用越来越广泛，各地政府部门也逐渐承认代建单位的合法地位。在建设项目审批制度改革时，应明确规定代建单位在申报审批事项中的权利和义务，同时还应增设代建单位的专用账号，确保代建单位在申报时不需要通过委托单位就能获得行政部门审批，能够有效降低时间成本，进而提高代建单位的整体工作效率。

4.3提高对代建单位的管理力度

针对代建单位人员流动性较大的问题，提出以下两点完善措施：一是委托单位与代建单位签订人员承诺协议，在该协议中严格规定代建项目的项目经理、专业负责人的资质、考勤情况及人员情况等。一旦出现人员变动，代建单位须书面告知委托单位及使用单位，在得到双方同意的情况下，方可进行人员变动，避免出现沟通偏差等问题。二是严格考勤制度，委托单位通过考勤全面了解代建单位的管理人员，并对代建单位人员到岗情况进行严格控制，避免出现跨专业负责现象，影响工程质量。

4.4提升代建管理人员的综合素质

与其他行业相比，代建行业属于“智力型服务”，因此对代建管理人员的综合素质有了更高的要求，不仅需要具备较高水准的专业知识，通晓经济、管理、法律等相关知识，还应具备较强的语言表达能力、敏锐的思维能力、综合管理能力以及统筹协调能力等。首先，建立健全完善的人员培训机制。定期或不定期组织培训，根据工作岗位不同、工作要求不同，设置多样化的培训方案，对相关的管理人员开展专业知识与技能的培训活动，注重培养复合型人才，提升代建管理人员的专业能力与素质，确保管理人员能夠正确处理各种突发事件，协调各方关系，确保工程顺利进行，提高工程质量，有效控制工程造价成本。其次，建立相应的考评机制。通过对培训结果进行考评，及时披露代建管理人员存在的优势和不足，并予以一定的奖惩措施，充分调动管理人员培训的积极性，进而提升管理队伍的整体素质。最后，积极的引进各种代建管理的成功经验，以此来提高代建管理人员的综合能力与专业水平。

5.结语

综上所述，通过在政府投资项目中实施代建模式，项目的质量、安全、管理均在可控范围内。但是在代建制管理中仍在不足之处，影响代建项目的管理水平和政府投资效益。 针对项目代建管理中存在的问题，通过建立健全的代建制管理体系、承认代建单位的合法地位、提高对代建单位的管理力度以及提升代建管理人员的综合素质等措施，完善代建制管理，提升政府投资项目的管理效能，为政府投资项目代建制管理提供可复制的经验借鉴。

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