全面预算管理视角下的高校内部控制建设

作者简介：王煜（2000-），女，汉族，河北石家庄人。主要研究方向：会计学。

摘要：伴随着高等教育的快速发展，政府也在不断加大对各高校的资金投入，目前高校的收入渠道呈现多元化发展态势，但由于缺乏合理的内部控制建设，导致高校内部存在资金利用效率低，财政资源浪费严重等问题。而《预算法实施条例》的颁布对高校的全面预算管理也提出了更高的要求，全面预算管理和内部控制相辅相成的关系更决定了高校应进一步加强内控建设。本文从全面预算管理的视角，分析了高校目前存在的预算脱离单位的发展目标，执行能力较弱，分析与反馈不到位等问题，进而提出高校应充分利用全面预算管理这一管理工具，通过预算的编制、执行、监督、评价等一系列环节来加强预算的事前事中事后控制，进而提升内部控制的效力，实现资源的有效配置，提高资金利用率，降低财务风险。

关键词：预算法实施条例;预算管理;内部控制

一 前言

2020年8月3日，国务院总理李克强公布了修订后的《中华人民共和国预算法实施条例》，该条例自2020年10月1日起施行。此次修订是《条例》自1995年发布实施以来的首次修订。从2015年发布征求意见稿到《条例》的颁布这长达5年的时间跨度，充分体现出政府对修订的重视，也从侧面体现出来《条例》在推动我国财税体制改革方面的重要意义。[1]2018 年 9 月，中共中央、国务院印发了《关于全面实施预算绩效管理的意见》，要求加快推进全面预算绩效管理体系的建立，全面预算绩效管理是对十九届四中全会精神的贯彻落实，是提高财政资源配置的必然要求。《条例》细化和明确了预算法的相关规定，全面吸收了近年来预算管理实践的经验，将预算改革的成果以法规形式固定下来，从制度层面保障了预算法的贯彻落实，全面推动现代化预算制度的建立，提高财政资金的使用效率，降低经济活动的风险。

二 全面预算管理与内部控制的关系

1全面预算管理需要以良好的内控环境为基础

高校预算是对高校资源要素的计划安排，覆盖了经济活动的全过程，需要全校各部门参与到预算的编制、执行调整等过程中。内控体系作为全面预算管理的工作基础，为其提供真实完整的管理信息，满足预算管理的工作需要。此外，良好的内部控制环境能保证及时有效的分析风险，监督管理整个过程，使得预算管理工作得以顺利进行。

2全面预算管理是内部控制的重要环节

高校预算作为内部控制的枢纽，通过对资源的合理配置，降低和控制办学风险。将全面预算管理融入到经济活动中，使内部控制中各相互独立的环节充分融合，形成有机的整体。此外，经济业务和预算管理也会在财务报表中体现进一步的勾稽关系。通过全面预算管理来强化内部控制的实施，有利于提高高校的预算透明度与监管，提升高校各经济活动的绩效，保证预算目标的实现。

3全面预算管理贯穿于内部控制的全过程

通过对全面预算管理的落实，可以实现高校业务的全过程控制。预算的编制和审核有助于实现事前控制，预算的执行和调整保障了事中控制，预算的分析和考核是做好事后控制的关键。通过深化全面预算管理，实现了对预算业务的事前控制、事中控制和事后控制，保障了全过程的内部控制的实施。

三 新预算法实施条例对高校内部控制的影响

《条例》明确对“内部控制”做出了规范，提出了具体的任务要求，《条例》将内部控制上升至法律层面。此外，《条例》提出“以预算为主线”，强调预算管理贯彻资金使用的全过程，单位的各项经济活动开展的本质是预算执行，要求预算单位加强风险管控，保障经济活动的合法合规性，防止资金利用率低等问题 。高校预算资金主要是教育经费，包括预算收入和预算支出，从预算收入来看，高校作为事业单位，其预算收入来自财政拨款收入、事业收入、经营活动收入以及其他收入，具有很强的政策性。[3]高校应依据上级要求编制预算，从而积极争取到更多的财政预算。而预算支出作为高校预算管理的重点，应该发挥高校的主观能动性，采取自主发展型预算管理模式，实现全方位，全覆盖，全员参与的全面预算管理。

近年来我国不断深化全面预算绩效管理，预算法已经要求各级预算应当讲求绩效的原则，并对绩效目标管理、支出绩效评价结果、开展绩效评价做出明确规定。《条例》则在此基础上进一步明确绩效评价的概念，并细化了预算绩效管理的规定。《条例》规定应依据绩效评价结果改进管理和编制以后年度预算，财政部门组织和指导预算资金绩效监控、绩效评价，各部门各单位实施绩效监控，定期向本级政府财政部门报送预算绩效评价报告。

四 全面预算管理视角下的高校内部控制建设存在的问题

1内部控制缺少制度支持，缺乏良好的内部控制环境

首先，制度规定是贯穿融汇于整个运行机制的，健全完善的制度建设也为内部控制创造了良好的基础。但是目前部分高校出于上级要求而被动的建立内部控制制度，内部控制机制不完善。高校领导人和管理人员对内部控制的重要程度认识不够，在制定内部控制制度时没有以高校的内部控制目标做指引，制定的内部控制制度过于空洞、理论化，[4]高校职工缺乏内部控制意识，并未将内部控制意识渗透到其日常工作中。高校职工缺乏内部控制意识，并未将内部控制意识渗透到其日常工作中，虽然科研经费和专项经费作为高校支出的重要部分，但部分科研人员不太支持内部控制的制度建设，阻碍了良好的内部控制环境的形成。此外，由于没有明确指出内部控制建设的责任人，导致内部控制建设流于形式化，也无法进一步展开考核评价工作。

2全面预算脱离单位的发展目标，事前控制未能得到有效发挥

高校的预算管理通常是编制一年执行一年，缺乏战略性和前瞻性考虑。预算编制仅仅局限于形式上，仍然是基于增量预算的方法，存在着明显的不科学性和不合理性。此外各部门对全面预算管理的重要性认识不足，预算编制被当作财务部一个部门的任务，导致预算编制仅由财务部门来完成，各部门之间缺乏合作与沟通，预算编制依据的信息不全面，致使預算的编制没有适应高校各个部门的实际情况，和高校实际情况脱节。不合理，不利于预算的执行和落实。

3全面预算执行能力较弱，事中控制不到位，

《预算法》虽然明确要求各单位应加强对预算收入和支出的管理，各预算执行主体对执行结果负责，但高校内部通常缺乏预算执行机构保障预算的执行落实，预算管理作为一项专门的职能，需要专业化的管理人员来完成，因此仅仅依托于校长办公室或财政部门不利于预算的落实。教职工对高校的核心发展理念不了解，导致教职工对预算管理的参与性不高。预算的制定和执行相分离，削弱了预算的执行力度，弱化了预算管理的事中控制作用。

4全面预算分析与反馈不到位，事后控制功能薄弱

高校普遍忽视了对预算结果的利用，内部控制制度的建立和评价均由财务部门来实施，不能实现有效的监督评价，弱化了内部控制的监督与评价能力。管理人员只关注预算执行进度，而忽视了对执行情况的分析和评价。高校内部缺少有效的预算分析监督机制和预算考核机制，导致预算管理的事后控制功能无法有效发挥。预算管理的最终目的是服务于高校的管理工作，因此应在事后管理中对预算管理的执行结果进行评析，加强预算绩效考核，明确责任并建立一定的奖惩制度，对教职人员进行激励和监督。

5 缺乏信息共享平台

新预算法修订的亮点之一就是加大预算公开力度，《条例》进一步细化了预算公开的规定。完善的信息交流体系不仅有利于高校政务的公开透明，接受外部公众的监督，加强廉政建设，还可以保障高校内部信息的交流与共享，但目前高校缺乏完善的信息交流平台，会造成信息不对称，信息未能及时有效地在各个部门相关信息使用者间传递，导致预算编制环节不能获取充足的信息，增加了经济活动的风险。

五.基于全面预算管理强化内部控制的对策

1 完善内部控制机制，优化内部控制环境

在管理理念上，高校领导和管理人员应着眼于长期发展的战略布局，结合自身的长期发展目标，充分利用内部控制这一平台，创造性的运用预算管理这一管理工具。从意识上改变为应付上级要求的“上报预算”，而应将预算管理真正服务于高校自身的管理中，实现真正的“管理用预算”。内部控制的内容主要包括内部控制目标和控制手段，高校应该加强内部控制的顶层设计，以高质量的办学效率，有效利用和管理资产，遵守国家法律法规，保障会计信息和管理信息的真实有用性为目标来指向内部控制制度的建立。

内部控制的关键理念就是相互制衡，管理制衡要求高校有完善的组织架构，合理的岗位设置，具有高专业能力的教职员工。保证高质量的教学水平。[5]良好的内部控制环境可以保障全面預算管理的实施，高校应建立切实可行的内部控制机制，有效发挥预算的编制、执行和监督等职能，进而保障良好的内部控制环境的建立。此外，高校应该对内部控制人员进行专业的知识培训，宣传和普及相关内容，营造良好的内部控制环境。

2重视预算编制

为了进一步规范高校业务管理，首先应加强预算管理，所有经济业务活动都应该以预算为基点，严格监控经费的收支和资金的流向。高校应借助全面预算管理，建立以全面预算管理为核心的全过程内部控制体系。只有做好充分的预算编制，把握住全面预算管理的开端，才能真正做好事前控制。[6] 高校还应根据自身的实际情况，将内部控制流程具体化，建立合理的预算指标体系。基于未来的长期发展目标，按照权责明确的原则，将目标分解细化至各部门的年度预算中。各个预算主体不仅仅是预算的执行者，更应该作为预算的编制者参与到预算编制的过程中，这样编制的预算才是真正符合各部门实际情况的预算，保障预算编制的科学性合理性，有利于预算的进一步落实。

3充分利用预算分析的结果

全过程的预算绩效管理机制要求高校应对预算的执行结果进行评价与考核，在预算分析时，应依据预算指标分析实际执行结果和预算目标的差异，改进潜在的问题。高校加强预算考核，对预算的编制、执行情况和执行结果进行综合考核，将内部控制与预算考核工作相结合。制定定性考核和定量考核的双重指标，建立全方位的预算考核体制，保证全面预算管理能够有效的运行。

4建立健全内部控制监督机制

为了避免道德风险，高校应制定有效的监管机制来约束各部门的行为，监督预算支出的合理性，通过设立一整套的全面预算监督体制来保障各项经济活动朝着高校预算目标进行。

内部控制监督机制的建立能有效地解决当前监督相对滞后，监督成本高等问题。监督检查是保障内部控制制度有效落实的手段之一。高校应充分发挥内部审计、监察等部门的监督职能，对各项经济活动和资金运动的过程和结果进行最全面完整的内化式监督。定期对高校内部控制制度展开评价，及时发现内部控制执行过程中出现的薄弱点，提出相应的风险防控措施，。

5完善风险评估体系

风险评估机制是流程控制机制的保障，只有健全信息传递系统和预警机制，才能促进风险防控的及时性和有效性，保证对流程的有效管控。风险会直接关系到预算执行效果的好坏，《条例》中明确“强调风险管控”在行政事业单位内部控制中的重要作用， 因此高校应以高校目标为导向来识别潜在风险，并采取相关对策来控制风险。进而提升高校的风险评估能力，能做到及时回避转移相关风险，保证单位目标的实现。各个部门应根据高校的实际情况完善风险防控体系，识别潜在的风险，明确风险控制的关键点，采取合适的风险防控措施，将风险控制在合理范围内，降低风险带来的不利影响，保证全面预算管理的有效实施。

6构建内部信息系统平台

高校可以利用信息化手段建立内部信息共享平台，将内部控制信息化落实到各个部门，统一管理目标，提升内部控制管理能力。在社会公众的监督下，可以提高资金利用率，符合《条例》对各行政事业单位加大预算透明度的要求。信息化是高校进行各项经济业务活动的重要手段，高校应充分利用大数据和信息技术管理平台，实现信息共享，保证对高校业务活动的全流程的管理，提高管理能力，还应该提供多元化的管理平台，如资产管理、会计核算、基建管理等，全方位实现高校信息化发展，建设具有高校特色的内部控制评价系统。此外，健全的内部信息共享平台有利于各部门交换与共享数据信息，解决了信息传递的滞后性，还能帮助高校管理人员及时发现风险点，找到并及时解决预算执行过程中出现的问题，提高了各环节的预算执行效果。

六.结语

高校作为为社会培养人才的关键一环，应该注重管理的制衡，加强对资金流向的监管。建立健全高校内部控制对高校的长远发展有着十分重要的意义。基于新预算法实施条例在内部控制以及全面预算绩效管理方面做出的相关细化规定，高校应从全面预算管理角度出发，加强内部控制建设，将预算管理意识和内部控制意识渗透到高校日常管理的工作中，监督各项经济活动的运行，提高资金利用率，防控风险。

参考文献：

[1]景宏军，吴婧源.贯彻新《预算法实施条例》预算绩效管理理念的建议[J]财政监督，2020（23）：18-24

[2]王秋君.基于内部控制视角的行政事业单位预算绩效管理分析[J]财会学习，2020（24）：83-84

[3]黄韬.高校财务管理内部控制的探究[J]中央财经大学学报，2015（S2）：55-62

[4]李延绍.廉政视角下高校内部控制机制研究[J]会计之友，2020（18）：93-98

[5]赵叶灵.系统动力学视角下高校内部控制评价研究[J]会计之友2020（23）：121-126

[6]宫景玉.高校全面预算绩效评价体系优化研究[J]会计之友2020（15）：121-127