学校未成年人保护工作机制的建立与完善

摘 要 以《中华人民共和国未成年人保护法》的修订和实施为契机，教育部颁布《未成年人学校保护规定》，使得学校未成年人保护工作有了更加全面、明确的指引。《规定》阐明了学校未成年人保护工作的落脚点和发力点，在未成年人保护理念、保护工作机制、对教师行为的关注等方面都有新的变化和要求。未来，广大中小学校要贯彻落实《规则》的各项要求，建立健全相关工作制度，形成系统化工作推进机制，建立教师对未成年人保护工作的学习机制，并凝聚各方力量，真正将学校未成年人保护工作落到实处。

关键词 未成年人;学校保护;工作机制

作者简介 刘思硕，青岛市教育科学研究院，助理研究员

2021年6月1日新修订的《中华人民共和国未成年人保护法》正式实施，教育部随之颁布了《未成年人学校保护规定》（以下简称《规定》），其将于2021年9月1日正式实施。《中华人民共和国宪法》《中华人民共和国民法典》等法律中对于未成年人保护都有阐述，不过概括性较强，直接拿来指导学校细致繁杂的教育工作存在一定的难度，这就需要出台指导性和操作性强的部门规章，对中小学校落实相关的法律法规进行行政指导。《规定》的出台恰逢其时，其就学生的合法权益、学生欺凌、校园性骚扰、学校管理制度等方面进行了详细的阐述，为完善现代学校管理制度提供了行政指导。《规定》有哪些特点和新的变化，未来在学校未成年人保护工作中如何落实，这些问题值得深入探讨。

一、《规定》在学校未成年人保护工作中

体现的新变化

（一）在未成年人保护理念上的变化

一是明确学校在未成年人保护中的主体责任。《规定》最大的特点就是突出学校在未成年人保护工作中所发挥的主要作用和承担的主体责任。从制度的建立到行为的实施，从课程的研发到家校的联系，只要是和未成年人身心健康有关的，学校都不能缺席。应该直接干预的事项，学校必须行动;不能直接干预的事项，学校要向有关部门反映或者报告。学校不作为、不改正、不配合的，主要责任人和直接责任人要受行政处分，严重的还要负法律责任。可以说，《规定》从学校的权利和义务到学校的责任与处理都阐述得非常明确，就是要把未成年人保护工作的落脚点和关键点放在学校。很多国家的法规也体现出这样的理念，以瑞典为例，2010年，瑞典全面修改《学校法》，在欺凌的损害赔偿方面，该法遵循无过错原则，只要学校未能防止欺凌现象的发生，就应承担一定的责任。[1]同样，《规定》也旨在充分发挥学校在未成年人保护中的潜力，强调学校在未成年人保护中的责任担当。

二是明确校长是学校未成年人保护工作的第一责任人。在以往出台的各类行政法规中，学校经常是作为一个责任主体出现，在一线的教育管理中也是如此。然而，学校的任何决策都是由人作出的，更多的决定权在校长手中。因此，明确校长第一责任人的身份非常重要。《规定》第五十七条明确指出，学校对未成年人保护法未履责导致侵犯学生合法权利的，教育行政部门依照有关规定和权限对学校的主要负责人给予行政处分。《规定》第五十八条提出，因监管不力、造成严重后果而承担领导责任的校长，5年内不得再担任校长职务。这些规定将首问责任制更加具体化，更有利于学生保护工作的落实。瑞典的《学校法》也规定，校长在确认校园欺凌的行为后，可以对学生提出书面警告、调换班级，甚至在上述措施效果不理想的情况下，可以要求欺凌者暂时转学或暂时停学。[2]这些条款所体现的理念，即校长作为学校的法人，对于未成年人保护工作负有首要责任，如果学校的保护工作开展不力，校长是要负相关责任的，这一点不容推脱。

三是师生的心理健康得到高度重视。《规定》中“心理”和“心理健康”多次出現，主要涉及未成年人和教师的心理健康。之前在一些未成年人的相关保护条例中，更多关注对未成年人身体方面的伤害，心理创伤和心理健康并非重点关注的问题，而《规定》则强调了心理健康的重要地位。近些年，国内外大量的研究都证实，学生欺凌、性骚扰等行为会使受害者产生焦虑、抑郁、自杀的念头和行为，更为严重的是受害者的心理创伤并没有随着欺凌或其他伤害行为的结束而平复，甚至可能会持续到他们成人，影响成年之后的生活。因此，不能简单地认为对欺凌者和施暴者进行处罚就达到了保护未成年人的目的，同步的心理辅导一定要跟上。同时，教师的心理健康也应得到重视。《规定》中第三十二条指出，有条件的学校，可以定期组织教职工进行心理健康状况测评。教师是除家长外，与未成年人接触最频繁的人，教师的心理健康水平直接影响学生的心理与行为，也影响师生关系。具备心理咨询室和测评软件的学校应当定期对教师进行测评和团体心理辅导，没有相关设备的学校，可以通过购买第三方服务的方式为教师进行测评和团体辅导。从某种程度上来看，保护教师的心理健康就是间接保护未成年人的心理健康。

四是全纳包容的教育理念得到体现。以往的教育法规主要体现对正常儿童合法权益的维护，对于特殊儿童的阐述并不多，而《规定》中提到的“特殊儿童”包含三类。一类是身心特殊的儿童，像自闭症儿童、听力障碍儿童等;一类是家庭特殊儿童，像留守儿童、家庭经济困难的儿童、单亲或双亲不在的儿童等;一类是有违法或轻微犯罪行为、不宜留在原校学习但又不宜劳动教养或判刑的中学生和社会适龄青少年，他们需要转到专门学校，也就是工读学校就读。《规定》中明确要求，对身心障碍学生实施融合教育，做好随班就读;对留守、困境学生做好关爱帮扶;对专门学校学生做好接收工作。这些都体现了全纳包容的教育理念，《规定》以“零拒绝”的全纳姿态，向所有特殊儿童敞开平等享受教育权利的大门，让他们及时回归到主流教育和正常化教育的轨道上来。

五是信息化时代网络教育的重要性得以彰显。《2019年全国未成年人互联网使用情况研究报告》显示，2019年我国未成年网民规模为1.75亿，未成年人互联网普及率达到93.1%。[3]随着我国信息化水平的全面提升，这个比例还将继续上升。德国儿童保育部的一项研究表明，更广泛和密集使用网络的年轻人更可能遇到某些在线风险。[4]因此，加强对未成年人的网络教育势在必行。《规定》第三十四条提出，要预防和干预学生过度使用网络，同时提出要将合理使用网络纳入学校课程，对学生进行系统的教育。这在其他国家已经有相关实践，以美国为例，美国的一些州拥有自己的网络教育课程，如“iSAFE互联网安全计划”“网络欺凌：一门预防课程”“让我们一起战斗：我们都可以做什么来防止网络欺凌”等，系统地指导学生如何安全上网和应对网络欺凌。

（二）在未成年人保护工作机制上的变化

一是加强未成年人保护专项制度建设。近些年，学校管理暴露了很多问题，有的是延续下来的问题，如校园欺凌，有的则是随着社会发展新出现的问题，如手机等电子产品的使用。依法治校的前提是有法（制度）可依。当前，学校管理中存在已有制度过于陈旧未能及时修订，或者某些管理制度建设处于空白状态，学校遇到相关的问题没有相应的制度和处理机制的问题，导致学校工作处于被动状态。《规定》明确提出，要建立专项制度，如学生欺凌防控和预防性侵害、性骚扰等制度。除了专项制度，《规定》还提到，建立健全教职工交往行为准备、学生宿舍安全管理规定、视频监控管理规定以及学生心理健康教育管理、教师入职报告和准入查询等多项制度。从制度建设着手，为学校开展未成年人保护工作提供坚实的制度和法规支撑。

二是由专门机构牵头推进相关保护工作。完善的制度需要由牵头部门负责组织和执行，这样才能充分发挥制度的保护作用。《规定》中提到几个组织，如针对校园欺凌，提出成立学生欺凌治理组织;针对全面的学生保护工作，提出组建学生保护委员会。这些机构和部门的组建有一个共同特点，即人员组成的多元化，既有学校领导、教师、家长，又有社会专业人士，如心理咨询师、法律顾问等。这种人员组合方式，在制度制定和相关事件的处置上能够充分考虑各方利益，发挥各方力量，群策群力，避免决策的极端化和主观化，客观、公正地处理问题，有利于学校未成年人保护工作的开展。

三是防治校园欺凌机制更加体系化。近几年，针对学校暴力和欺凌，教育部联合多部门先后下发《关于防治中小学生欺凌和暴力的指导意见》《加强中小学生欺凌综合治理方案》等文件，对校园欺凌进行专门治理。在《规定》第三章专项保护中，学生欺凌是核心主题。一是从专项制度、欺凌治理组织、欺凌调查、专题教育四个方面构建系统化的干预体系。二是对欺凌行为作了更为详细的描述，涵盖身体欺凌、言语欺凌、社会欺凌和网络欺凌的具体表现形式，有利于教师更容易区分鉴别哪些行为是欺凌行为。同时，《规定》第二十二条特别强调一些容易陷入欺凌事件的儿童—身体条件、家庭背景或者学习成绩等可能处于弱势或者特殊地位的学生，需要教师格外关注和保护。可以说，《规定》在推进校园欺凌防治方面提出了较为完善的干预机制，有利于学校进一步开展防治校园欺凌工作。

（三）对教师行为关注的变化

一是加强对师源性侵害、性骚扰的行为规定。2018年12月，教育部针对中小学性侵害专门下发《教育部办公厅关于进一步加强中小学（幼儿园）预防性侵害学生工作的通知》，表明教育行政部门对该问题的重视。此次《规定》第三章“专项保护”第二十四条又对教师的行为进行了明确限定，提出要建立预防性侵害、性骚扰专项制度，建立零容忍处理机制。《未成年人遭受性侵害案件统计分析报告》显示，在340个样本中有50个属于校园性侵案件，而中小学师源性侵案占整个校园性侵案总数的70%。[5]《规定》提出建立健全教职工与学生交往行为准则等相关制度，就是旨在加强对中小学教职员工的行为约束，降低此类案件的发生概率。

二是对看似合理行为的重新审视。《规定》第二章“一般保护”用了很多“不得”“应当”来重申学校不能侵犯学生的合法权益，一方面是限制学校、教师和学生的不合规行为，另一个方面也在告诉学校要尊重学生在校园中的平等权、生命健康与自由权、人格权、隐私权、受教育权、休息权、财产权、肖像权和知识产权、参与权、申诉权等基本权利。一些司空见惯的、看似正常的教育教学行为，很可能已经侵犯了学生的合法权益。《规定》明确提出“在教育、管理中不得使用任何贬损、侮辱学生及其家长或者所属特定群体的言行、方式”“学校不得采用毁坏财物的方式对学生进行教育管理”，对学校及教师的教育管理方式进行了明确的限定，有助于进一步纠正学校和教师在教育教学中的不合规行为，尊重和保护学生的正当权利。

二、建立与完善学校未成年人保护工作机制

（一）建立健全相关工作制度，让学校保护工作有法可依

《规定》发布之后，各省、市教育行政部门及学校都应该依据《规定》加紧完善已有制度或者制定新的制度，为学校依法办学和未成年人保护工作提供制度依据。一是加强制度建设，可参考目前各地已有的经验和做法，根据实际情况，建立符合自身实情的相关制度。以杭州为例，2018年8月，杭州市出台了《关于建立校园性骚扰未成年人处置制度的意见》，成为国内首个反校园性骚扰的工作制度，从教师职责、发现机制、强制报告、先行调查、处置方式、受害者救济、政策宣讲、定期交流等8个方面规定了反校园性骚扰的工作机制，为杭州市中小学校处理校园性骚扰提供制度依据，值得各地参考借鉴。[6]二是依据制度形成工作流程图。如青岛大名路小学不断完善学校管理制度，形成了《青岛大名路小学管理权限清单》，从教职工日常行为规范到小学生缓学制度，都配以管理权限事项表和流程图，写明该管理制度的法律法规依据和实施流程，各项要求一目了然，真正做到有法可依，为教师、家长和学生的行为提供了法规和制度规范。

（二）形成系统化推进机制，让各项制度发挥效力

很多学校制定了完善的工作制度，但这些制度仅停留在纸面上，并没有真正落实到学校的管理活动中。可见，制度要发挥作用，需要有配套的推进机制或者推进项目来保障，让制度落地。首先，推进措施要系统化。以防治校园性骚扰为例，有研究者提出建立“五个一”防治机制。一是给全校每一名教职员工进行一次有关防治性骚扰的培训;二是给每一名学生上一堂反性骚扰的课;三是每学期开展一次针对性骚扰的网络调查，让学生可以对性骚扰、抑郁、焦虑等情况进行在线匿名反馈;四是设置一个接受性骚扰举报投诉的渠道，包括信箱、邮箱、电话等;五是明确一个受理性骚扰行为投诉的部门，以及一个负责人。[7]这五项做法形成了一个完整的防治体系，共同发挥作用。其次，推进措施要课程化、项目化。以防治校园欺凌为例，国际上做得比较好的几个国家，除了有法律法規护航，还有成熟的反欺凌项目辅助，如芬兰的KiVa项目、挪威的OBPP计划、澳大利亚的P.E.A.C.E配套项目等，这些项目都有相对完整的反校园欺凌的实施体系，包括课时、课程内容、教材、学习方式、学习时间等配套内容。经过课程化的培训之后，教师干预校园欺凌的效能感得到全面提升，校园内的欺凌事件得到有效遏制。建立推进机制的目的，是让制度规范具象化，成为系统的、可操作的实施措施，从而真正发挥效力。

（三）建立教师学习机制，提升教师的制度执行力

制度需要有人来落实和推进，否则再好的制度也无法有效发挥作用。因此，加强学校范围内全体教职员工对于未成年人保护工作法律法规的学习是当务之急。一是在全校范围内加强研究学习，通过专家解读、案例研讨，对《规定》和相关法律法规进行全面解析，帮助教师深入了解其中的理念和细节。二是在深入学习的基础上，教师、家长、学生和社会力量共同参与修订学校管理办法和班规，将法律法规精神渗透到学校和班级生活的方方面面。三是加强对新的学校和班级管理制度的落实与监督。建立相应的管理和监督队伍，督导检查教师、学生的落实情况，根据教师、学生和家长的反馈，对学校和班级管理制度的实施情况进行通报，针对不合理的地方进行及时调整，确保这些制度能够持续发挥作用。

（四）夯实保护工作的合作机制，凝聚各方力量，形成工作合力

学生学习和成长的大环境受到学校、家庭、社区的多重叠加影响，为此，学校、家庭和社区应联手创造关怀型教育环境。一是学校要有大教育观的意识。从各专项制度的建立、完善，到各项事务委员会的成立，都不单是学校内部的事情，而应该有社会力量的参与，因为学校教育管理的问题是社会问题的重要组成部分，社会力量不能缺席。学校要定期邀请法律工作者和社会工作者深入校园进行法律法规和自我保护宣传，提高教师和学生的法律意识和自我保护的能力，通过各种社会力量的积极参与，为未成年人成长营建良好的环境。二是充分认识到家庭教育是学校教育的重要辅助力量。学校保护工作需要家长的支持，应引导家长从家庭教育层面配合学校对学生开展反校园欺凌、性骚扰和性侵害等方面的教育，从而实现“1+1>2”的效果。三是发挥大众媒体的积极作用，通过投放微信公众号文章、抖音小视频、电视剧、电影等青少年熟悉的媒介，引导、教育其保护自身利益。

参考文献：

[1][2]陶建国.瑞典校园欺凌立法及其启示[J].江苏教育研究，2015（34）：3-6.

[3]李川.《2019年全国未成年人互联网使用情况研究报告》发布[R/OL].[2021-07-08].https：//baijiahao.baidu.com/s？id=1666534992262435950&wfr=spider&for=pc.

[4]LIVINGSTONE S，HASEBRINK U，G?ERZIG A.Towards a general model of determinants of risk and safety[M]// LIVINGSTONE S，HADDON L，G?ERZIG A.Children，risk and safety on the Internet：Research and policy challenges in comparative perspective.Bristol：Policy Press，2012：323-338.

[5]未成年人遭受性侵害案件統计分析报告[EB/OL].[2021-07-10].https：//www.chinacourt.org/article/detail/2009/04/id/353555.shtml.

[6]杨玉龙.校园性骚扰处置机制具有示范意义[N].青岛日报，2018-08-09（7）.

[7]王曦影，仇雪郦.反对校园性骚扰全球趋势与本土应对[J].人民法治，2018（4）：88-91.

责任编辑︱何 蕊