“县管校聘”政策执行的制约因素与调适路径

2021-08-27陈庆礼

现代教育科学 2021年4期

陈庆礼

[摘要]“县管校聘”管理改革是國家推进义务教育均衡优质发展的重要政策议题，目前正处在政策执行的关键时间节点。针对部分地区“县管校聘”政策执行乏力的问题，根据史密斯政策执行过程模型理论建立了“县管校聘”政策执行分析框架，从政策文本、执行主体、目标群体和政策环境4个主要因素探究“县管校聘”政策执行的制约因素，以此提出改进和完善“县管校聘”政策执行的建议：一是完善和优化政策供给;二是提升政策主体的能动性;三是增强政策目标群体的参与度;四是营造良好的政策执行环境等。

[关键词]“县管校聘”;政策执行;史密斯模型;制约因素;调适路径

[中图分类号]G40-011.8[文献标识码]A[文章编号]1005-5843（2021）04-0036-05

[DOI]10.13980/j.cnki.xdjykx.2021.04.007

2014年9月2日，教育部等三部门联合印发的《关于推进县（区）域内义务教育学校校长教师交流轮岗的意见》（以下简称《意见》）中提出，力争用3～5年时间实现县（区）域内校长教师交流轮岗的制度化、常态化，率先实现县（区）域内校长教师资源均衡配置。随后，国家和各地相继出台了一系列文件，并且启动了两轮“县管校聘”管理改革示范区建设，推动“县管校聘”改革落地生根。2021年，《教育部2021年工作要点》和中共中央办公厅国务院办公厅《关于加快推进乡村人才振兴的意见》中均明确提出，要进一步推进义务教育教师“县管校聘”管理改革。但从现实来看，部分地区已陷入执行难、效果差的尴尬境地，甚至有部分地区放弃继续实施该政策[1]。因此，“县管校聘”政策在部分地区面临着“国家强力推进、基层推进乏力”的现实困境。那么，国家到地方层层落实的过程中究竟面临着哪些困境？哪些因素制约了“县管校聘”政策执行效果？下一步应如何调适“县管校聘”政策？这些问题亟待从学理角度进行深思和研究。本研究在“县管校聘”管理改革进入深水期的关键时间节点，基于对G省多地的实地考察，以史密斯政策执行过程模型为理论分析框架，探究“县管校聘”政策实践执行进程中的影响因素，并提出相应的调适路径。

一、文献综述、分析框架与研究方法

长期以来，政策制定是公共政策研究的重点。研究者和政策制订者普遍关注如何制订出“好政策”，因为大家头脑中存在一个前提假设：有好政策，就会有好结果，政策执行不过是程式化过程。直到20世纪70年代，公共政策执行才进入研究者的视域，被视为制约政策效果的关键因素。美国政策学者格雷厄姆·艾利森（Graham Allison）认为，在实现政策目标的过程中，方案确定的功能仅占 10%，而其余的 90%取决于有效执行[2]。1973年，普雷斯曼与怀尔德夫斯基（J.Pressman & A.Wildavsky）所撰写的《执行——华盛顿的美好期待是如何在奥克兰破灭的》一书被认为是政策执行研究发轫之作，他们二人也被誉为政策执行研究的奠基人[3]。同年，托马斯·史密斯（T. B. Smith）在“政策执行过程”一文中提出了政策执行过程模式，也被称为史密斯模型（如图1所示）。史密斯模型的主要观点为影响政策执行的因素非常多，但是主导性因素主要包括4个：一是理想化政策（the idealized policy），即政策本身是否明确、科学和可行等;二是执行机构（the implementing organization），即政府机构中负责政策执行的单位，包括执行机关的结构和人员素质、领导方式和技巧、执行的信心和能力等;三是目标群体（the target group），即政策所影响的主要对象，包含目标群体对政策的认同和支持情况等;四是环境因素（environmental factors），即影响政策生存空间的诸多要素，主要指政治、经济、文化等环境中影响政策执行的因素[4]。史密斯认为，政策执行就是4个变量交互作用的过程，它们内部和变量之间会产生“紧张”。“处理”方法有两个：一是如果发现有问题，要及时进行“回应”;二是如果没有问题，则通过“建制”进行间接“回应”。政策执行的“回应”结果作为再次制订政策的依据，由此循环往复[5]。

二、史密斯模型分析视角下“县管校聘”政策的执行困境

以史密斯政策执行模型为分析框架，本研究从政策本身、执行主体、目标群体、执行环境4个方面考察“县管校聘”政策执行的困境及影响因素：“县管校聘”政策本身存在目标模糊和内容宽泛、“县管校聘”政策主体能动性和执行能力不足、目标群体对“县管校聘”政策的认同度和满意度不高、“县管校聘”经费配套不足和社会认知偏差的问题。

（一）政策本身：目标模糊和内容宽泛

在史密斯政策执行过程模型中，政策本身的科学性、合理性被视为影响政策执行的首要因素。从政策本身的角度审视制约“县管校聘”政策执行的因素，主要包括：

1.“县管校聘”政策目标游离，存在模糊性。尽管国家在很多文件中提出要加快推进“县管校聘”管理改革，但至今并没有出台一个关于“县管校聘”的专门性文件，“县管校聘”均是零散地出现于各种文件之中。“县管校聘”政策目标在不同文件中的描述不尽相同，目标游离，存在模糊性。如教育部等三部门联合印发的《意见》中提出，“加强县（区）域内义务教育教师的统筹管理，推进‘县管校聘管理改革，打破教师交流轮岗的管理体制障碍”;国务院《关于统筹推进县域内城乡义务教育一体化改革发展的若干意见》中提出，“全面推进教师‘县管校聘改革，按照教师职业特点和岗位要求，完善教师招聘机制，统筹调配编内教师资源，着力解决乡村教师结构性缺员和城镇师资不足的问题”。国家“县管校聘”政策目标游离和其模糊性亦直接影响地方政府对“县管校聘”政策的理解，导致地方政府出台文件时政策目标与国家不一致。广东省教育厅等四部门联合颁布的《关于推进中小学教师“县管校聘”管理改革的指导意见》中提出，为进一步深化中小学教师管理体制机制改革，加强教师统筹管理，促进县域内教育均衡发展;山东省教育厅等三部门联合颁布的《意见》中则提出，通过“县管校聘”引导优秀教师向农村学校、薄弱学校流动。

2.“县管校聘”政策内容宽泛，缺乏精准性。与“县管校聘”政策目标一样，国家对于“县管校聘”政策内容也没有明确界定，从而导致地方政府制定的“县管校聘”政策内容比较宽泛，缺乏精准性和可操作性。地方政府在推进“县管校聘”政策执行的过程中，出现政策内容边界虚化，将与教师管理有关的规定和要求全部纳入“县管校聘”政策文本中。诚然，“县管校聘”管理改革涉及到教师管理的诸多领域，但是过分宽泛的政策内容会冲淡政策主题和政策目标，导致重点不突出，也为下级政府选择性执行的投机性行为提供了空间。如G省出台的“县管校聘”文件中，包括完善中小学教职员编制管理机制、完善中小学教职员岗位设置管理、完善中小学教师公开招聘制度、完善中小学岗位聘用管理制度、完善中小学教师均衡配置机制、逐步完善教师退出机制、完善教职员合法权益保障机制等7项内容。通过梳理G省下辖各县区“县管校聘”政策文件可以发现，大多数地级市和县区会保持与A省政策内容相一致的政策内容框架，有选择性地进行细化和执行。

（二）政策主体：能动性和能力不足

行政机关及其官员是政策执行主体的重要组成部分[6]。从我国义务教育管理体制以及国家“县管校聘”相关文件中可以明确看出，“县管校聘”政策执行主体是县级人民政府，具体来说，直接执行主体是县级教育行政部门。县级教育行政部门的执行能动性和执行能力直接制约“县管校聘”管理改革成效。但从现实来看，一些县级教育行政部门对于“县管校聘”改革的能动性不足，并且相应的能力也并不完全具备。

1.县级教育行政部门“县管校聘”改革能动性不足。政策主体在政策执行过程中的能动性会直接影响政策实施效果。同一项政策，能动性强的政策主体会因地制宜、创造性地执行政策，而能动性弱的政策主体则会机械执行，甚至是虚假执行。国家在“县管校聘”政策执行方面对县级政府提出了许多要求，甚至对教师流动的数量进行了明确规定，但是并没有直接提供相应的配套改革资源，导致尽管政策执行压力和责任传导至县级教育行政部门，却没有实质性地激发县级政府的能动性。如国务院《关于统筹推进县域内城乡义务教育一体化改革发展的若干意见》中提出，推动城乡教师交流，城镇学校和优质学校教师每学年到乡村学校交流轮岗的比例不低于符合交流条件教师总数的10%，其中骨干教师不低于交流轮岗教师总数的20%。教育部等三部门联合印发的《意见》中提出“省级统筹、以县为主”的工作机制，而G省的政策文件中則提出“由县级人民政府统筹推进实施”。但是查阅既有的“县管校聘”相关文件可以发现，甚少提及经费、制度等方面的保障性措施。

2.县级教育行政部门“县管校聘”改革能力不足。在县级层面，“县管校聘”政策改革牵涉众多行政管理部门，比如编制需要编制部门、岗位设置需要人设部门、经费投入需要财政部门等。“县管校聘”原本应由县级政府负责统筹协调，但现实样态中基本上是由县级教育行政部门执行，超出了教育行政部门的行政能力范围。县级政府相关部门缺乏统一、有效的协调机制，部门之间的边界意识强，各部门固守各自的利益范畴，相互配合不当，教育行政部门统筹协调困难，导致行政效率低下[7]。此外，政策执行人员的认知水平、决策力、职权等因素都会对政策执行产生很大影响[8]。“县管校聘”政策执行人员主要包括教育行政部门工作人员和学校管理人员，对于其素质和能力要求高。“县管校聘”政策作为一个新生事物，需要政策执行人员具有较强的协调能力和创新思维，这对他们来说是一个巨大的挑战。

（三）目标群体：政策认同度和满意度不高

“县管校聘”政策目标群体涵盖面非常广泛，包括县域内义务教育阶段所有教师。尽管不同地区教师，甚至是同一地区不同教师群体对“县管校聘”政策的认同度和满意度会存在差异，但是从媒体和一些实证调研中可以发现，存在一定数量的教师对“县管校聘”政策认同度和满意度不高的问题。

1.部分教师政策认同度低。“县管校聘”的最终目的是促进优质师资的合理流动，但不可否认的是，大部分教师出于照顾家庭等因素的考虑，本身的流动意愿偏低。有研究者在云南调查发现，37.8%的教师几乎没有交流轮岗意愿，累计80.7%的教师意愿强度在中等以下[9]。而在“县管校聘”政策出台前，大部分地区存在促进教师流动的本土政策，如乡村教师进城“跟岗学习”、城区教师“下乡支教”等，这在一定程度上已经满足了部分教师的需求。因此，许多教师对“县管校聘”政策的需求度不高，从而导致对政策的认同度也不高。此外，加上一些地区由于政策宣传不到位，导致教师对“县管校聘”政策的理解不到位，产生认知偏颇，降低了教师对政策的认同度。有研究者调研发现，一线教师对“县管校聘”政策缺乏深入的了解，超过一半的受访教师对政策的指导思想和目标、实施办法认知模糊，甚至与教师切身利益相关的交流轮岗工作职责和考核办法及奖惩办法的反映都处于中等水平[10]。

2.部分教师政策满意度低。“县管校聘”政策作为国家推动的改革措施，存在一定程度上的规约性和强制性。大部分教师选择教师职业的一个重要原因是职业稳定性，但“县管校聘”政策打破了教师追求职业稳定性的需求，从而导致教师对政策的满意度较低。多数政策受众排斥“县管校聘”，甚至对其持反对态度的原因在于他们认为政策的实施在一定程度上打破了其原本的需要平衡状态[11]。此外，由于一些地区在推进“县管校聘”过程中单纯追求“流动率”，导致教师产生抵触心理。在“县管校聘”政策执行过程中，最常见的做法是将“县管校聘”等同于末位淘汰，激化教师与教师、教师与学校之间的矛盾，让教师处于人心惶惶的状态，从而引发他们对“县管校聘”政策的反感与抵触。

（四）政策环境：经费配套不足和社会认知偏差

“县管校聘”政策在执行过程中需要经费保障和社会氛围的支持，但从现实来看，经费配套不足和社会认知偏差已经成为制约“县管校聘”政策执行的重要因素。

1.“县管校聘”政策经费配套不足。“县管校聘”政策改革会直接产生流动教师交通费用、周转房建设费用，而在“以县区为主”的体制下，所产生的经费主要依靠县区财政支持，国家和省域层面都缺少相应的经费支持机制。如教育部等三部门联合印发的《意见》中提出，“财政部门对校长教师交流轮岗给予必要的经费支持”，但在G省的“县管校聘”文件中，并没有提出经费支持的具体举措，反而增加了“统一招聘、统筹调配临聘教师，所需人员经费由本级（县区）财政核拨，确保临聘教师与公办教师同工同酬”。我国幅员辽阔，东中西3个地区财政能力差别很大，即便在同一省域内，县域财政能力也各不相同。因此，在缺乏国家专项经费支持的情况下，财政能力稍弱的县区难以承担执行“县管校聘”政策所必需的经济成本。

2.社会对“县管校聘”政策出现认知偏差。以往教师支教一般是教师主动选择，被教师群体和社会视为一种荣誉行为，而“县管校聘”政策实施后，流动教师以落聘教师居多，由此，教师群体和社会普遍认为教师流动是因为在原单位落聘而不得已而为之的无奈之举。加上一些新闻媒体喜欢报道落聘教师极端事件，导致许多教师羞于流动，遏制了一部分教师主动流动的意愿。此外，由于一些地方在“县管校聘”政策执行过程中产生教师轻生等极端个案，导致一些地方政府对“县管校聘”政策产生畏难情绪，从而产生地方政府间的“共谋现象”[12]，拖延执行或者敷衍执行。

三、“县管校聘”政策的执行调适路径

“县管校聘”政策是一项长期且复杂的系统工程，涉及到政策文本、执行主体、目标群体和政策环境等诸多要素。在“县管校聘”政策进入改革关键期这一时间节点，本文借助史密斯模型，通过对“县管校聘”政策执行现状进行梳理，归纳总结政策执行过程中的困境和影响因素，提出如下改进和完善“县管校聘”政策的路径，以期减少政策执行过程中的“政策阻抗”和“政策失真”现象。

（一）完善和优化政策供给

“县管校聘”作为一项渐进性改革，不可能一蹴而就，需要持续性的政策供给。尤其在许多县区已经完成首轮“县管校聘”改革，准备进入第二轮“县管校聘”改革的关键时期，更需要完善和优化政策供给，为政策的落地生根保驾护航。

1.国家要尽快出台“县管校聘”的专门性文件。我国行政体制决定了政策执行大多采用“自上而下”的政策执行路径。因此，应在梳理国家层面现有零散的“县管校聘”政策基础上，充分吸收各地优秀经验和创新举措，出台“县管校聘”的专门性文件，督促各地“县管校聘”改革持续深入推进。同时，要充分考虑不同县区间的差异，对不同类型的县区采用差异化的激励政策。如对于财政能力弱的县区，可以通过设置专项经费补助的方式加强经费保障，减轻这些地区政策执行的阻力;对于县区财政能力强并且改革意愿强的地区，可以增加政策支持，允许这些地区先试先行，为他们创设政策改革空间，激发改革热情。

2.各县区要完善和优化本土性政策。目前，很多县区在执行“县管校聘”政策过程中“照本执行”，缺乏创新和本土特色，很容易造成政策“水土不服”和“执行不力”。因此，各县区应该发挥创新精神，结合本地实际，以问题为导向，出台和细化“县管校聘”政策，构建相应的政策体系。

（二）提升政策主体的能动性

“县管校聘”管理改革中，县级政府作为政策主体，其能动性的发挥程度决定了“县管校聘”政策的执行优劣。鉴于目前“县管校聘”改革的任务与资源匹配性上存在着巨大的结构性张力，激发县级政府的能动性显得尤为必要。

1.增加资源供给，提升县级政府执行“县管校聘”政策的能力。国家应推动省级层面的统筹力度和市级层面的调剂力度，帮助县级政府解决县区财政能力不足和教师编制跨区域调整的问题，疏解县级政府在政策执行中无法自行克服的压力。

2.開展“县管校聘”专项督导工作。教育督导是国家教育行政的一项重要职能，在保障与促进教育事业发展过程中具有非常重要的作用[13]。“县管校聘”专项督导对象应该包括县级政府，而不仅仅是县级教育行政部门。主要是因为在当前的县（区）教育管理体制中，教育行政部门在整个政府结构中往往处于弱势地位，由于在财政预算、岗位设置、聘用管理等方面的话语权分量不足，致使其不能有效调配资源[14]。而“县管校聘”本身协调各相关部门的工作量非常大，许多协调工作应该由县级政府完成。因此，县级政府推进“县管校聘”改革中的履职情况应该纳入专项督导的重点。

（三）增强政策目标群体的参与度

中小学教师作为“县管校聘”政策目标群体，政策参与深度和广度会影响他们的认同感和满意度。

1.增加不同类型教师参与“县管校聘”政策的制订过程。从国家到县级“县管校聘”政策制订过程中，应该鼓励中小学教师发声，善于倾听中小学教师的意见。尤其在县级政府层面，要克服照搬文件的简单化思维，树立循证政策意识，通过问卷和访谈等方式深入调查不同区域、不同职称、不同年龄教师在“县管校聘”改革过程中的利益诉求，以求得最大公约数。一方面，提升政策的民主化和科学化;另一方面，激发中小学教师的主体意识，增强他们对政策的支持和认同感。

2.加强“县管校聘”改革政策的宣传力度。丰富宣传渠道，让中小学教师知晓政策内涵，了解操作步骤。

3.充分听取教职工对“县管校聘”改革政策的意见建议。在政策实施过程中，要确保中小学校“县管校聘”改革方案经学校教职工代表大会通过，并且及时收集中小学教师对政策执行的意见和建议，作为修订政策的重要依据。

（四）营造良好的政策执行环境

良好的政策执行环境是“县管校聘”改革顺利进行的必要条件。

1.增加“县管校聘”经费保障。通过国家和省级层面设立“县管校聘”改革专项奖补资金，尤其是为具有强烈改革意愿，但是苦于经费不足的县区解除后顾之忧，提振改革信心，营造良好的经济环境。

2.新闻媒体报道客观公正，营造良好的社会氛围。新闻媒体对社会公众舆论具有导向作用，稍有差池就会造成不良的社会影响。在“县管校聘”改革的关键时期，教师和社会各群体对于“县管校聘”政策的未来走向持高度关注状态，误导性的报道容易激发社会对政策的误解。“县管校聘”作为国家力推的一项旨在促进教师合理流动的教育政策，是破除教师流动体制机制障碍、实现城乡教育一体化的重要举措。因此，新闻媒体应更真实地反映“县管校聘”改革的意图，重点宣传“县管校聘”改革中主动到乡村任教的先进典型案例和各地区在“县管校聘”政策执行中的先进经验，从而营造良好的政策执行社会环境。

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