欧盟国家解决技能不匹配失业问题的政策与实践经验

柳玖玲 毛佳斌

摘要：技能不匹配失业已逐渐成为全球性问题，如何在国内现有基础上吸取借鉴欧盟各成员国政策与实践经验已成当务之急。考虑到不同国家的国情条件、技能供需差异、市场摩擦等因素的复杂性与交互性，文章以技能匹配为主线，以目标群体技能需求为两翼，在政策分析中提出匹配失业者技能促进其就业或巩固从业群体劳动市场地位以降低失业风险。在经验反思中，基于国内技能不匹配失业现状与改革困境，立足失业群体推进工作本位学习等举措，强调在多元主体合作平台上为从业群体创设结构化培训路径，进一步为我国匹配技能和改善就业环境服务。

关键词：欧盟;技能匹配;失业;政策

中图分类号：G719    文献标识码：A    文章编号：1672-5727（2021）07-0081-06

当前，欧洲正在积极应对近代史上最大的经济危机[1]。自2007年以来，就业市场急剧恶化，尽管劳动人口在不断地增加，可一些部门或企业依旧存在技能短缺问题[2]。2014年欧盟晴雨表和欧盟统计局数据显示，具有较高失业率的国家，其民众更为普遍地认为，教育培训没有为他们提供劳动力市场所需技能或帮助他们找到合适的岗位[3]。

近年来，我国经济发展虽进入新常态阶段，但国内人口基数大，人口增长使得就业形势不容乐观。加之信息技术、数字化新兴产业对市场的冲击，技能缺口在不断地扩张。为此，我国教育培训应转向匹配技能的道路，使个体获取市场所需的技能。但与此同时，技能匹配又是市场经济供求交互作用生成的特殊产物，受教育体系滞后、市场失灵的影响，与人口、技术进展、机构设置等情景条件相制约[4]。为了更好地推进、借鉴与技能错配有关的政策，我们需要考虑不同国家的政策环境、劳动力市场特征、教育体系以及作用于政策举措的其他因素。笔者借助欧洲职业培训发展中心（Cedefop）资源平台，试图从欧盟成功的政策举措和实践中获取有效信息，以目标群体为导向，在政策分析中指出解决失业人群技能不匹配与匹配技能以预防失业两大趋向。在经验反思中，多视角归纳匹配技能进程中的工作机制、创新元素和可转移性等方面的主要经验，以期应对国内现存的现实挑战。

一、欧盟国家解决技能不匹配失业问题的政策分析

歐盟各成员国除提供职业指导或给予补助这样的常规举措外，主要选择实现失业人群技能匹配就业和匹配技能以预防失业这两条宽泛的路径，继而更好地实现群体就业。

（一）实现失业人群的技能匹配就业

依据技能需求的差异，欧盟国家通过针对性的技能培训以提升失业人群的技能。

1.为失业人群提供通用技术培训

更新、获取及提升计算、基本信息技术、语言沟通、书写或面试等通用技术水平，或许不能直接促进就业，但在某种程度上能提高失业人群的就业机率。基于此，在私营企业所能提供的空缺岗位有限的情况下，政府更倾向于投资这类培训。

围绕成人失业群体，法国将提供书面表达、计算、阅读、科学与技术、外语等基础性和可转移的技能培训纳入其政策工具。而苏格兰政府则更侧重早期辍学青年如何顺利过渡到可持续就业、就业培训或未来教育中，其采用选择性培训模块，推进实施“如何处理工作压力”“如何管理工作健康与卫生”以及“如何发送邮件”等课程。同时，该自定义式的培训形式又给予青年反思与“成长”的空间[5]。芬兰政府旨在促进熟练劳动力的可用性，鼓励群体自主创业。其培训项目通常由公共就业服务（PES）组织实施。芬兰PES在开设自我激励、工作导向等课程内容，为群体提供个性化服务的同时，进一步构建全国性和网络化的反馈系统，监测培训的实际效益，以便于提高相关利益者的培训质量。斯洛文尼亚通过提供有效信息指导的方式，调动失业青年群体的学习兴趣。匈牙利政府监管下的社会公共工作计划，为那些只接受过较低教育或没有正式接受过教育的成人提供3至8个月的职业培训，使其了解和掌握工作纪律、小组工作、按照领导指示等可持续就业所需的技能。不难发现，欧盟各国开始不同程度地推行“核心技能”，服务于“脱离劳动力市场”的群体。

2.为失业人群提供定向技能培训

定向技能培训是根据特定行业所需直接为群体提供可应用性技能的一类培训，其不仅导向就业，更在于使个体的技能最大程度地匹配劳动力市场的需求。克罗地亚PES为失业者提供约六个月的培训计划，既为长期失业人群量身制定培训计划，同时PES参考劳动力市场需求以协调当地年度培训计划。爱尔兰“跳板”（Springboard）计划，针对爱尔兰当前和未来的技能需求进行规划，由参与的高等教育机构为处于行业转移中的高学历失业人群提供培训课程，所授专业知识密切联系信息通讯技术、贸易、金融和制造业等新兴行业的要求，试图为失业人群找到未来合适的岗位。基于爱尔兰未来技能需求专家小组（EGFSN）的技能需求评估数据，约40%的受益人在培训期结束后找到工作，这受益于与市场需求相联系的培训[6]。而瑞典就业服务部门的技能预测数据与瑞典统计数据分析显示，需要为低学历人群提供中等职业教育。为了改善失业人群的市场环境，2010—2013年间，斯洛伐克劳工部在欧洲社会基金（ESF）的支持下，修订培训方案，用以加强与雇主间的联系，改进技能需求评估体系。不同于斯洛伐克的政策举措，葡萄牙整合短期培训与在职培训两种方式，通过定向技术培训、横向技术培训、社会文化培训、行为训练及创业家精神培训五大模块化培训包，为失业者更新现有技能或提供新的学习机会。除此之外，该培训还包含参与者先前技能的资格审核、课程结束后的专业资格认证环节。葡萄牙“积极生活”（Active Life）的措施确保了受益者无需重复性学习已获技能。

若在国家层面进行推广这些关键元素，我国既要关注各地区产业结构、行业层级、个体与雇主的需求与偏好等多个因素的差异，还需在学习成果和资格框架模式的转变上做出进一步的努力。

3.为失业群体提供短缺技能培训

不同于以上聚焦于使失业者掌握劳动力市场所需技能的政策手段，这类培训主要为短缺的定向技能服务。通过专业培训，进一步为失业群体打开劳动力市场。西班牙PES地方办事处为了回应行业在SAP编程语言技能方面的需求，在各地提供SAP技术培训课程，以期目标群体获得或更新编程技能。越来越多的雇主认为云计算是IT行业内一个关键的增长领域，为此，英国北爱尔兰开办“云端学院”（Cloud Academy），为失业者能在IT行业获取就业机会制定为期21周的技能与经验培训计划。想要评估行业内最需要哪些技能以及如何最大限度地使用这些技能，则需要加强各行业、工会和PES间的联系，使参与行为人皆能从中获益。卢森堡银行业通过定向培训与专业人员合作实施“Fit4Job”大型项目试点评估，更好地破除参与者具有特定背景的限定要求。奥地利“进入护理途径”（Ways into Nursing）计划创先性招募那些虽没有先行经验但致力于从事护理行业的人群，计划内“安置”的关键在于该组织资格框架下的多级系统能覆盖护理行业的多个岗位，使得培训者可快速找到与其技能相匹配的职位。

4.为失业群体提供“企业—定向”技能培训

“企业—定向”技能培训通常指在企业内或企业作为行为主體提供短缺技能培训。为了避免企业仅培养学员的专项技能，在技能匹配政策上需要进一步加强雇主与求职者、雇主与PES的合作。意大利“学徒与工艺工作倡议”（The Apprenticeship and Craft Jobs Initiative）通过签订学徒制合同、创设工作本位补习班、推进企业技术转移等形式，帮助约20 000名失业青年就业。爱尔兰“动力”（Momentum）政策由公共资金支持，推动教育培训提供者与当地雇主开展持续性合作，其中包含一系列提升长期失业者就业率的项目。如为6 500名失业者免费提供为期12个月的培训课程，使其在特定行业获得技能与就业机会。比利时试图改变企业将长期失业者视为“治愈”群体，或将“治愈”举措看成最后救赎的消极想法，实施“个体有效培训”（Individual Training in Enterprise）。比利时国内企业基于PES对失业者的个体技能评估，协同制定培训计划。一方面规定企业在培训期间雇用参与者，另一方面要求雇员以“生产贡献”回馈企业，降低企业支出成本。坦佩雷市政府在芬兰坦佩雷“V？覿lke”计划中坚持“支持性工作—教育培训—正常就业”三步走原则，为失业人员量身制定“服务包”，向其传递劳动力市场技能缺口信息，进而针对性地提升人员技能以填补岗位空缺。涉及实习计划在内的葡萄牙“就业实习”（Employment Internships）政策为失业者开设工作本位的专业技能培训课程，其PES承担80%的经济支出以减轻企业负担，这有助于在原有招收生源的基础上进一步拓宽收益对象范围，面向更广泛的弱势群体。

（二）预防技能不匹配失业

考察欧盟各国的政策，无不是缓解当前或未来的技能错配现象，在匹配失业群体技能的同时，还非常关注教育、培训内群体或在职群体技能以预防其失业。

1.关注在教育或培训内的群体技能

（1）通过教育或培训提供相关技能。匹配教育内技能，旨在回应区域性劳动力市场需求。以马耳他研究项目为例，界定马耳他地区市场诉求类型始终是其核心任务。为此，调研小组细分医药和化学品、金融服务、信息通讯技术、家具等10个不同行业的定向技能需求与技能差距，继而将分析结果作用于现有教育培训项目。马耳他戈佐岛地区开设具有区域特色的高等教育课，其政策面向失业者、就业不足者或想在新兴领域进一步提升技能者开放高等教育，以此改善当地普通教育课程结构、增加进入劳动力市场机会和加快劳动力流动速率。在过去的几年里，学徒制一直被奉为解决就业的最佳培训方式，但想要有效地落实培训政策，则需结合本国的传统文化、劳动力市场结构及对劳资关系的理解，配套建成相关辅助条款。葡萄牙学徒课程在“双元制”的基础上为学习者（24岁以上）提供专业资格证书，每隔一年根据国家和地方层面实际情况再次确定所授技能类型。另一方面，英国—苏格兰借助苏格兰信用和资格框架、苏格兰资格认证机构的认证体系，为其现代学徒制展现了清晰的劳动力市场全貌。如何更好地应对当前职业教育毕业生市场需求萎缩，以及市场低靡带来的高学历排挤等现象，荷兰“学校前”计划（School Ex Programme）为处于劣势的毕业生额外提供一年就学机会，可获取相比应届毕业生更高一级的职业资格。该计划独特的价值在于调试劳动力市场需求与个体职业规划间的差异，运用财政手段刺激学校与学生积极对话，在提升学生职业意识的同时，实现以提高群体的职业资格水平取代劳动力市场就业压力的目标。

（2）使教学技能与任职资格匹配市场需求。在课程与资格框架下协调现有或未来技能供需错配问题，提出更为全面、可持续的改进方式。其一，引入新的资格路径以解决技能不匹配。比如，荷兰在中等与高等职业教育间创设执业资格“副学士学位”（Associate Degree），对接岗位技能开发的资格认证。爱沙尼亚采用标准化流程改进课程设计、培训方案、评估能力等多个方面，借此提升雇主招聘、职业指导的有效性，逐步接轨国际标准。而马耳他的“技能+”（Skills Plus），在九个关键领域建立职业标准，为职业教育和教育机构提供了参考框架。其二，针对现存技能不匹配着重调整课程结构。波兰将“核心课程开发”（The Development of Core Curricula）视为职业教育现代化的关键环节，着眼于改善职业教育体系与劳动力市场两者联系。卢森堡推行的“课程团队”（Curriculum Teams）则是在课程中把握劳动力市场走向的另一个创举。该特别专家小组围绕核心要素建设该行业的核心课程，分别在国家和地区两级制定详细的课程指导方针，进行评估、修订现有课程。

2.聚焦从业群体技能

（1）提高从业群体现有技能水平。提升员工现有的技能水平，确保自身职业安全与劳动力市场竞争优势，有利于保障市场技能供给质量。德国为了帮助企业内员工顺利渡过职业危险期，提出直接将其安置在新企业（过渡机构）或者在雇主、员工和过渡企业提供者之间签订三方合同，以此为员工提供能力评估、职业指导、面试培训等服务。捷克共和国以法律形式自上而下地推进“新职业资格”（Vocational Qualification）实施，加强技能有效性以巩固员工的市场地位。该“新职业资格”并非指向整个学习成果认证体系，而是更多地证明员工具备进一步学习的资格。职业资格可以单独作为某个岗位职业能力的证明，亦可基于能力或市场技能匹配契合度聚合成某个行业的职业资格，尤其对承认员工先前的学习成果而言，这为捷克共和国大范围获取或积累相关技能开辟了新的路径。

除了增强在职员工的通用技能，一些政策提出在特定行业提升员工技能水平以提高其劳动市场地位。克罗地亚的“为建筑员工提供能源课程培训”（Energy Training for Builders）计划聚焦可持续能源开发，为建筑工人提供相关课程培训。在爱尔兰为期一年的“ICT技能转化计划”（The ICT Skills Conversion Programme）内，合作高校為来自其他技能领域的员工提供计算机编程、软件开发和数据分析等核心课程，避免员工技能过时而出现就业危机。澳大利亚在“双元制”的基础上创新“成人学徒制”（Apprenticeships for Adults），学徒计划不仅为年轻学徒提供培训，也招募当下技能短缺的员工。为了使培训工作更有成效，政策在实施中创新性融合咨询或职业指导等多种途径。芬兰为改进教育指导而创设“学习之门”（Door to Learning），归纳了有关终身学习与劳动力市场流动性方面的48项活动类型。在理论基础上指导实践，强化合作项目内的平行评估，为不同培训教育提供者（特别是中等职业教育）组建网络活动，搭建线下指导、咨询巴士、热线及在线服务站点，在开发区域性指导战略的同时为个体提供面对面学习或职业价值取向交流的途径。“学习之门”在辅助建立透明且值得信任的成人教育系统方面具有很大的借鉴意义。

（2）加快技能短缺领域从业群体的流动。现存的一些政策举措虽受限于资助计划，但其创新因素值得我们借鉴。在技能短缺领域，通过加强从业者技能迁移以确保其职业安全。马耳他通过提供基础性和先进性培训来支持本国有关航空维修技能发展，实现解决技能短缺与提高从业者就业能力并举。澳大利亚“熟练工津贴”（The Skilled Labour Grant）将服务对象从具体行业或特定技能进一步扩展到卫生保健、儿童保育等一系列短缺职业上。依据雇主需求解决现在与未来的技能短缺问题。作为企业导向的政府机构，爱尔兰“技能网络”（Skillnets）在推进企业培训、工作场所学习便利化的同时加强技能需求评估。值得注意的是，我们在学习英国（英格兰）“雇主拥有技能所有权”（Employer Ownership of Skills）倡议运用竞争性申请流程与公私联合机制，以缩小私人行为者技能需求与公共行为者技能供给间偏差的作法时，需要明晰现存的雇主融资瓶颈。德国“熟练工”倡议（Initiative for Skilled Workforce）在强调参与企业彼此间的合作等方面与英国案例相似，但其更具包容性，涉及了各地区的代表及确保尚未获批项目的企业的参与和投入，这在一定程度上保障了交流带来的溢出效应。

二、欧盟国家解决技能不匹配失业问题的经验反思

笔者在引入欧盟技能匹配有关政策时，考虑其在政策颁布主体、涉及范围或是运行机制等方面横向比对分析上的局限性，更多地选取代表性举措，以期所得经验有助于回应我国解决技能不匹配失业性问题面临的现实挑战。

（一）来自匹配失业群体技能的经验

1.推进工作本位学习与实习作业

在欧盟各成员国积极的劳动力市场政策内有关技能匹配的举措皆不同程度地提及工作本位学习，而这也是企业为失业者提供技能培训、促其可持续就业的重要组成部分。爱尔兰、葡萄牙等多国的政策凸显“实习”机制，强调在小风险环境下加强彼此沟通。对受益者而言，“实际工作”环境有助于个体更好地评估自身技能，应对从中间市场转向正规就业的挑战。对雇主而言，可提前衡量参与者的技能与工作态度，通过支付少额薪资以降低人员流失的潜在损失。《中国劳动统计年鉴（2016）》的数据表明，我国城镇青年失业群体约占总失业人数的一半。可见，为失业青年提供额外的工作经验显得尤为必要。但在提升早期辍学者技能的同时，我们要警惕高学历失业群体，灵活开展个性化在岗实习计划，以确保为其提供面向工作场所的培训课程，增强实训经验来缓解就业不足现状。

2.整合公共就业服务与教育体系

与传统教育体系相关的特征开始逐渐渗入到各国劳动力市场政策举措中，在政策层面逐步搭建教育体系与公共就业服务沟通的平台，以期形成技能生成体系。参考葡萄牙“积极生活”计划的现有成效，一方面，我国应实施以能力为导向的职业教育与培训，另一方面，在公共就业服务内完善失业者技能信息录入系统。在加强学习成果认证的同时，还需做好失业群体原有技能的衔接工作，促进培训功能标准化建设，以实现教育与就业的长期紧密合作。

3.提供定向的通用技能

对欧盟各国的研究显示，尽管面向失业群体的通用技能课程难以支持其直接就业，但真正阻碍多数失业者就业的关键并非定向技能不足而在于缺乏必要的通用技能。近年来，随着高学历失业群体比例上升、结构变更，低学历群体市场排挤现象明显加剧。基于这样的国内现状，我国应通过为失业者提供工作所需的一系列基本横向技能协助他们解决技能短缺问题，抑或是根据失业群体工作岗位需求调整培训类型，在定向技能发展阶段整合基础性和可转移技能。在促进就业的前提下，政府需进一步分析各国的技能匹配政策，可参考通过供给方资助形式满足以培训券为主的定向技能需求。

4.引入新的信息通讯工具

在全球化发展趋势下，信息通讯技术不仅是技能培训的重要组成部分，而且是一些举措内含的创新元素，在那些向失业者提供职业指导的措施中尤其如此。其中，一些国家教育与工作相关的门户网站的实践，验证了借助现代信息通讯工具向用户输出劳动市场信息的可行性与潜能。使用信息通讯工具一方面缓解了数字技能不足群体被遗落的风险，另一方面也为处于失业危机的群体提供指导与培训的机会。我国在开发、引进新的信息通讯工具时也应谋求线下物理环境的支持，加强公共就业服务、面对面咨询，使受益群体效益最大化。

（二）来自匹配从业群体技能的经验

1.协同行业内企业技能培训

市场供需因素间的博弈往往会致使技能错配，匹配从业群体技能还需更多地关注培训企业员工。在实施过程中，相比提供通用技能以平衡个体技能供给与岗位技能需求的差异而言，企业更愿意为从业者提供有助于企业发展所需的定向技能。这种忽视员工的技能需求结构的行为，很容易使该技能受限于某一个企业。欧盟各成员国的政策在调动本国企业培训积极性的同时，同样顾及了员工自身的技能发展方面，呈现出赋予雇主“问题所有权”（Problem Owner）身份的这一趋势。鼓励同行内企业协同合作，这样的做法不仅有利于增加企业经济收益，更有利于解决现存的技能矛盾。我国要注重以企业研讨的方式来确定该行业内的技能需求，为已定的技能需求配对相应的技能培训，进而发展技能内生机制。

2.形成竞争意识

鉴于企业在培训中所发挥的巨大内在作用，我国应不断创新不同的运行机制、实行不同的激励举措以确保企业需求与培训供给之间的联系。借鉴欧盟及国际已有的竞争性申请政府资金的方式，促使企业提交建设性培训方案，让其参与培训设计、资金投入、技能隔阂鉴定、解决对策设想，以及提供具有说服性案例、验证其方案的可行性和突破现有的局限性。想要在企业需求、员工需求和社会需求三者间实现效益最优化，我们还需要进一步细分各类企业需求，防止出现企业自我任命现象。

3.搭建多元主体合作平台

欧盟一些国家更倾向协作的路径解决技能错配问题，以监测措施提高技能短缺行业的技术人才供给质量[7]。德国的熟练工倡议通过可靠的区域网络，在地区层面整合参与主体，自下而上地开展资助项目。相比相关利益主体自发合作，我国可充分发挥政府的领导作用，提供经费支持、设定优先事项，结合再培训技术支持、开设面向员工的学徒制等市场合作形式，增强员工技能的可迁移性与有效性。

4.创设合理的结构化培训路径

为了快速应对劳动力市场技能短缺问题，教育或培训方更愿意提供较为具体的技能工种，以适应难以填补的岗位空缺。尽管对员工进行培训非常重要，但规范已有的技能水平认证体系与衔接机制也同样重要，更有助于员工在自身发展区内进行技能再造，避免造成不必要的资源浪费。譬如，捷克共和国创新“职业资格”体系，提出以模块化为单位进行资格认证。诚然，我国在探索结构化技能供给培训道路时，既要提高员工原有技能的透明度，又需结合员工现状进一步选择针对性的短缺技能培训，以加强组合效应。以灵活的方式适应多变的市场需求、验证个体技能水平，这远比所谓的“开放职业体系”来得更切实际。

参考文献：

[1]European Commission. Europe 2020： A European Strategy for Smart， Sustainable and Inclusive Growth：Communication from the Commission[R].Luxembourg： Publications Office， 2010.

[2]Eurofound. Third European Company Survey： First Findings[R]. Luxembourg： Publications Office， 2013.

[3]European Commission. Employers Perception of Graduate Employability： Analytical Report. Flash Eurobarometer; No 304[R]. Luxembourg： Publications Office，2010.

[4]European Commission. Apprenticeship Supply in the Member States of the European Union[R]. Luxembourg： Publications Office， 2012.

[5]Smart Consultancy and Eddy Adams ConsulTants. Scottish Enterprise National： Get Ready for Work Programme： Evaluation-final Report[R]. Edinburgh： Scottish Government， 2006.

[6]Springboard. Evaluation of Springboard： Second Stage Report： What is Working？ What Needs Further ImProvement？ Effort Focus in 2013[R]. Dublin： Higher Education Authority， 2013.

[7]Cedefop. Insights into Skill Shortages and Skillmismatch： Learning from Cedefops European Skills andJobs Survey. Cedefopreference Series; No 106[R]. Luxembourg： Publications Office， 2018.

（責任编辑：杨在良）