制度三大基础要素理论视角下党内法规的功能分析

摘要：党内法规是中国共产党党内治理的基本行为准则，也是党内治理实现现代化的主要依据，而依规治党是全面从严治党的重要途径。党的十九届四中全会明确要求，加快形成完善的党内法规体系，为管党治党、治国理政提供科学有效的制度保障。党内法规作为一种规范权力和限制权力的规章制度，在不同的时代背景、社会场域下，其发挥的功能各不相同，并且这些功能在制度的三大基础要素——规制性要素、规范性要素、文化-认知性要素中直接体现出来。在该理论基础上分析党内法规的功能意义，可以更好地理解新时代加强党的建设、推进国家治理体系和治理能力现代化、建设中国特色社会主义法治体系的必要性。

关键词：党内法规；制度功能；规制性；规范性；文化-认知性

中图分类号：D262文献标识码：A文章编号：2095-5103（2021）06-0126-06

作者简介：齐晓光，安徽大学社会与政治学院硕士研究生。

党的十九大报告指出，中国特色社会主义最本质的特征是中国共产党领导，中国特色社会主义制度的最大优势是中国共产党领导。因而，党内法规的重要性和影响力必然不同于一般的规范条例。自中国共产党成立之初，党的规章制度就发挥了指导性作用，并且随着时代的变化不断完善、与时俱进。在党领导人民进行革命、建设、改革的不同时期，面对世情、国情、党情的深刻变化，党内法规以其自身强大的适应能力，紧扣时代要求，在完善中国特色社会主义制度、推进国家治理体系和治理能力现代化进程中发挥引领性作用。

中国共产党成立在先，意味着党内法规的形成早于国家法律。中华人民共和国成立后，中国共产党将党的主张通过立法程序由国家立法机关上升为国家意志，成为国家法律。党内法规既在国家法律框架下运行，又影响着国家法律的制定。党规与国法的功能相互协调，二者相辅相成，共同作用于国家和社会治理。中国特色社会主义进入新时代，加强党的全面领导的前提，就是要加快形成完善的党内法规体系，更好推进社会主义法治国家的建设。

一、党内法规功能的制度理论基础

在日常生活中，制度约束着普通公民的行为活动；在政治生活中，制度则约束着领导干部的权力行使。制度是一种规矩。古语云：“欲知平直，则必准绳；欲知方圆，则必规矩。”（《吕氏春秋·自知》）一个政党不能没有规矩，党内的很多规矩是党在长期实践中形成的优良传统和工作惯例，是经过实践检验，且约定俗成、行之有效的，因而包括党章在内的所有党内法规是全党必须遵守的政治规矩。在管党治党的过程中，党内法规始终发挥着基础性、关键性作用，是执政兴国的治本之策和长远之策，为坚持党领导一切提供制度保障[1]。维护党内法规制度的权威性，是各级党组织和党员干部领导工作的前提条件。保障制度的权威，依赖于多种社会因素的配置，不仅要依靠其刚性的强制约束力，还要有规范性的行为标准和正确的价值观导向，同时也要包含着思想的认知引领和社会的情感共鸣等文化因素。美国社会学家W.理查德·斯科特认为，规制性（regulative）、规范性（normative）、文化-认知性（cultural-cognitive）三大制度要素或制度层面，以相互依赖和相互强化的方式，构成一个强有力的社会框架[2]61，在这个框架下，制度既能发挥其强大制约力量，又可以进行柔性变化，使得其在运行过程中始终保持稳定性和牢固性。

规制性要素强调，符合法律法规制度是合法性的基础；规范性要素是评估制度合法性的道德基础，而文化-认知要素则强调来自于采用共同心态的文化合法性。从规制的角度看，法律义务可能是制度变革的基本驱动力，而胁迫和恐惧则是使这种变革永久化的关键因素；从规范的角度来看，责任感和道德义务构成了推动制度变革的基本要素；从文化-认知的角度来看，制度产生和持续的前提是需要被组织成员内在化并得到重视。在这里，组织成员之所以选择采纳和支持一项制度改变（变革），是因为他们相信这种改变能使其利益最大化，因而不需要通过组织政策（法规）或工作场所条例（规范）来强制执行。

中国共产党党内法规制度自形成之日起，随着时代的变化，在不同社会条件、不同运行场域下，规制性、规范性和文化-认知性三大基础要素共同存在于这些制度中，共同引导和约束党员干部的行为，从不同方面支撑着党内法规制度的贯彻和扩散[3]，维护着党内秩序和政治生态，并且不同要素也在其中发挥着不同的功能。表1简要列出了制度三大要素及其多种假定之间的差异，包括一些制度理论专家们提出的部分观点。基于此，或可为分析探讨党内法规的功能提供理论框架和依据。

1.规制性要素

大多数学者认为，制度的规制性层面包括制度制约、规制以及调节行为这三种类型，并且强调规制性是制度的主要特征之一[2]62。因此，法律法规存在的主要目的就是制約人的行为，划定行为底线，保障秩序的平稳和规范。经济史学家诺斯也认为，制度主要依赖于规制性要素，这类似于竞技体育的比赛规则，不论出于何种原因，当运动员违反正式的规则或非正式的律令，就会受到应有的制裁和惩罚。故而他得出结论，制度运行的实质内容之一就是确保违反规则者付出沉重代价并受到严格的惩罚[4]4。这样才能确立制度的权威性地位，做到令行禁止。

中国共产党党内法规作为管党治党的根本性准则，在领导和执政过程中发挥着原则性、关键性作用，必须运用党内法规的规制性功能维护党内法规制度的严肃性和权威性。因此，党内法规的强制功能就是要确保党员干部时时刻刻遵守党的纪律，维护党在人民群众中的声誉和权威。当党员干部违纪时，党内法规就会发挥强制制裁作用，对违规党员进行严肃处理，轻则党内警告，重则开除党籍。因而党内法规是党组织和党员干部的硬约束，是不可触及的“高压线”，为防止违背党纪的党员干部抱有侥幸、轻视心理，就必须赋予党内法规以制裁性[5]185，以起到震慑作用。

作为具有强制功能的党内法规，《中国共产党章程》（2017年修订）、《中国共产党纪律处分条例》（2018年修订）最具代表性。这些强制性且具有制裁能力的法规明确规定党员干部哪些能做、哪些不能做，享受哪些权利、履行哪些义务。而其中的“必须”“禁止”“不得”“一律”等字眼，是党内法规所具备强制性的直接体现。

因此，在规制性要素下，党内法规具有的强制性功能，保障着党的纪律的严明性以及惩罚措施的严格性。

2.规范性要素

什么是规范？简而言之就是有明文规定或约定俗成的标准，用社会道德和责任来约束人的行为。制度理论学者帕森斯认为，共同的规范与价值观是稳定社会秩序的重要基础之一。当人们都遵从规范时，制度就会变得温和且具备说服力，成为人人都追求的价值观，让人产生信赖感。虽然规范性制度会对某些社会行为施加限制，但与此同时也赋予了人们进行社会活动的力量，对社会行动具有赋权作用[2]68。在中国共产党内部，规范性制度要求党组织以及党员干部有充分的社会责任和使命担当，把共同的价值目标和价值追求作为行使权力的合理性依据。因而党内法规中的规范性功能作用在于引导党员干部规范其资格和行为。

（1）教育引导功能

党内法规的教育功能具有双面性。一方面，当党组织或党员干部因工作突出、行为正义，行为符合党规标准，并且获得人民群众极大认可时，可通过褒奖、表彰、歌颂等荣誉性方式，来教育其他党员和普通民众以之为榜样。例如对见义勇为、战功卓著、无私奉献、克己奉公的先进人物或先进事迹作出表彰，可以增强党员干部对党的忠诚感和归属感，激励他们更好地为党和国家事业努力奋斗。另一方面，当党组织或党员干部违反党规党纪时，必须受到惩罚。《中国共产党廉洁自律准则》《关于新形势下党内政治生活的若干准则》等规范性制度旨在引导教育党员干部，提高他们对于党内法规的认识和理解，增强他们的服务意识，树立党组织和党员干部在人民群众中的良好形象。因此，党内法规所具有的教育性功能，不仅能给予党员干部正面的指引和鼓励，也能使其在对负面典型的反省中接受诫勉和警醒。

（2）权利保障功能

权利保障是党内法规的一项重要内容。广大党员干部必须履行应尽义务，他们的权利也必须得到切实保障。《中国共产党党员权利保障条例》将保障党员权利以法规的形式确立下来，为党员提供制度保障。

（3）组织评价功能

党内法规也是评价党员行为作风的标准，任何党组织和党员干部在进行社会活动时都需要参考对照党内法规，确保自身行为符合规范。尤其是党政公职人员，影响力大，受到的关注度高，若违规从事社会活动，不仅有损公职人员的形象，同时也败坏了党内的优良风气。党内法规对党员释放了一种价值规范，形成约束性评价。即当党员的行为符合规范时，就会对党员作出积极评价、进行嘉奖并在社会上广泛宣传其事迹；当党员违背党内规范、损害党或社会利益时，就予以其消极评价、令其纠正错误并以此告诫其他人员。

3.文化-认知性要素

在某些背景和场域下，制度中的规制与规范性因素往往制约着制度的运行，有时也会产生负面效应，导致制度无法有效实施。而制度中的认知要素如果配置不当，也会对制度运行产生阻碍。例如，在当下新媒体时代，社会上的各种声音容易让大众较难辨别信息的真假，进而形成认知偏差，影响政策执行。而有别于普通公民，党员的政治文化认同感更强。党内法规以书面形式确立了一种政治信仰，引领广大党组织和党员干部积极从事社会活动。

（1）政治引领功能

党章在党内法规中起到绝对政治引领作用。党章作为党的根本大法，是全党必须共同遵守的根本行为规范，具有最高权威性、最大约束性和最强指导性。党章明确指出：“党的最高理想和最终目标是实现共产主义。”[6]这是引领全体党员形成共同认知、自觉遵守的行动逻辑和价值追求。除了党章之外，其他的党内法规同样在其所规定的领域引领、指导党员的行为规范。

（2）价值信仰功能

如果说法律是公民的意志体现，那么党规则是党员的价值诉求。坚定理想信念，坚守精神追求，始终是共产党人安身立命的根本。对马克思主义的信仰，对社会主义和共产主义的信念，是共产党人的政治灵魂，是共产党人经受住任何考验的精神支柱。十九大党章修正案将实现“两个一百年”奋斗目标和实现中华民族伟大复兴的中国梦写入党章，这代表着全体党员、全体国民的奋斗方向，指引着所有有共同价值信仰的人朝着共同的目标努力。

综上所述，党内法规在制度的三大要素内涵下，蕴含的功能各不相同。其中，规范性要素起着引领作用，不论党员身处何地，都要受到党内法规的规范和约束，这也坚持了其效力的“属人原则”[7]，最终形成以规范行为为主体，以引领认知为前提，以规制惩罚为手段的制度结构。

二、不同时期党内法规制度的功能体现

1921年，党的一大讨论并通过了中国共产党第一个纲领，为之后正式党章的制定奠定了基础。党章及其他党内法规从形成之日起就发挥了时代作用，在党领导进行革命、建设和改革的过程中，逐步形成以党章为核心的党内法规体系。在中国共产党百年进程中，党内法规的完善和发展经历了由自发产生到自主推进再到自由规划的渐进过程[8]，而不同时期、不同背景下的党内法规又发挥不同的功能，这也体现了党内法规的所蕴含的时代性、实践性和发展性特征。

1.新民主主义革命时期（1921—1949年）

在新民主主义革命时期，党的规章制度建设还处于萌芽阶段。党的六届六中全会首次提出了“党内法规”这一概念，随后通过了《关于中央委员会工作规则与纪律的决定》和《关于各级党部工作规则与纪律的决定》等一系列组织建设方面的文件，规范了党组织的权力运行，为革命取得胜利奠定制度基础。在这一阶段，制度三大基础要素中的文化-认知性要素影响着党内法规的制定和执行，可以说起着引领性作用。这是因为在当时，中国社会的主要矛盾是帝国主义和中华民族的矛盾以及封建主义和人民大众的矛盾，中国共产党面临的首要问题就是保持党的凝聚力和战斗力。因而当时党内規章的主要目的是政治引领、增强号召力，团结一切可以团结的力量。

2.社会主义革命和建设时期（1949—1978年）

1951年12月，党中央先后发出了《关于实行精兵简政、增产节约、反对贪污、反对浪费和反对官僚主义的决定》和《关于反贪污斗争必须大张旗鼓地去进行的指示》，向全党提出警告：“一切从事国家工作、党务工作和人民团体工作的党员，利用职权实行贪污和实行浪费，都是严重的犯罪行为。”1952年3月，党中央制定了《中共中央关于在“三反”运动中党员犯有贪污、浪费、官僚主义错误给予党内处分的规定》，一定程度上遏制了一些党员的官僚、腐败风气。1956年，党的八大重新修订党章，作出了较大的调整。如中央委员会除选举中央政治局以外，还选举中央政治局的常务委员会；党的监察委员会增加了要积极检查党员遵守党的章程、党的纪律、共产主义道德和国家法规、法令的状况；明确共产主义青年团是党的助手，在党的领导下进行工作等。党认识到党规制度建设的重要性，明确党是以一切党员都要遵守的纪律联结起来的统一的战斗组织。但1966年后，党内法规遭到严重无视和破坏，党的建设停滞不前。

3.改革开放和社会主义现代化建设时期（1978—2012年）

党的十一届三中全会后，党内法规体系开始逐步完善，依规治党成为加强党自身建设的根本途径。1982年修订的十二大党章在总纲里对党的性质和党的指导思想、科学社会主义的理论和实践、社会主义制度的优越性、中国现阶段社会主义的主要矛盾、党的总任务、加强党的建设基本要求、党在国家生活中如何正确发挥作用、保障党员权利和履行义务等都作了明确规定。1979年发布的《关于实行干部考核制度的意见》，体现了党对权力的监督开始有了清晰的认识；1982年发布的《关于建立老干部退休制度的决定》，拉开了干部制度改革的序幕，对推进新老干部的合作与交替、保证党的事业薪火相传起到了重要的历史性作用；1995年发布的《中国共产党党员权利保障条例（试行）》，既要求党员积极履行义务，又在制度层面确保党员的权利得到保障。1998年发布的《党政领导干部考核工作暂行规定》，为全面、客观、公正、准确地考核党政领导班子和领导干部政治业务素质和履行职责情况，加强对领导班子和领导干部的管理与监督、激励与约束提供了依据。在这一时期，党内法规制度逐步完善，法规体系框架初步形成。

4.中国特色社会主义新时代（2012年至今）

党的十八大以来，针对改革发展的形势任务以及党自身状况，以习近平同志为核心的党中央在新的历史起点上提出了全面从严治党的重大命题，这就要求必须进一步完善党内法规体系。在这一时期，党内法规更加规范化、程序化、科学化，加强了对违纪违规的回应和问责[9]，强化制度执行，加强监督检查，对违反制度规定的行为零容忍，发现一起坚决查处一起，其强制性约束功能尤为突出。在政治、行为、生活上，党内法规一方面形成制度严厉、执行坚决的规制性体系，另一方面制定多项保障党员权利、激励党员奋斗、评价官员能力、重视官员选拔的规范性体系，还明确了全体党员共同的奋斗目标和价值追求，号召全体党员永葆初心、艰苦奋斗，担当历史责任，贡献时代价值。

三、结语

党内法规蕴含很多功能，在不同场域、不同条件会发挥不同的效力。本文围绕制度三大基础要素理论，简要归纳了党内法规在规制、规范与文化-认知维度下所具备的六大功能。即规制性要素下，强制性是其唯一的重要功能，这也是保障其他功能实现的基础；在规范性要素下，党内法规不仅具备教育引导功能，还承载着保障党员权利、评价党员行为的功能，体现了党规的规划科学、合理严谨；而在文化-认知性要素下，党内法规的目的就是引导全体党员的价值追求，指引奋斗方向。对于规制性制度要素来说，理性和权衡是推动制度建构的必要条件，当实施对象满足规制条件时，通过已设立的规则对其进行行为限制；对于规范性制度要素来说，制度的建构是一个自然演进和道德教化的过程，是社会良性互动的结果；而对于文化-认知要素来说，共同的理解和对真理的追求形成共同的信仰，被人们理所当然地接受。

经过百年的努力，中国共产党的党内法规已经形成一个科学且相对完备的制度体系，有力地巩固了党的执政地位。诚然，尽管党内法规具备多重功能，在制度层面有效规范了党在执政过程中的行为活动，但这些功能并非能通解在治理和改革中遇到的所有问题，党内法规仍有需要进一步修订和完善之处。要不断健全党内法规体系，强化党内法规的制度执行力，优化党内法规的功能设计，这将对党和国家未来稳定发展、中华民族伟大复兴产生深远影响。

参考文献：

[1]邓宏涛，黄建军.基层党组织执行党内法规的现实梗阻与逻辑进路[J].延安大学学报（社会科学版），2020，42（6）：5-10.

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[9]刘先春，葛英儒.全面构建党内法规执行的监督保障体系[J].中共中央党校（国家行政学院）学报，2020，24（4）：54-60.

責任编辑：钟雪