政府公共应急管理的大数据之“翼”——基于1563篇文献的VOSviewer计量分析

张学众，白羽彤

(内蒙古财经大学 公共管理学院，内蒙古 呼和浩特 010070)

一、引言

2020年11月14日李克强总理出席第23次东盟与日韩领导人视频会议，指出“10+3国家疫情防控取得初步成效，复产复工和产业链供应链有序恢复，东亚有望成为今年全球唯一实现经济正增长的区域”。新冠疫情作为世界型突发公共卫生事件，在经济全球化的今天，已然成为政府治理能力和应急管理水平的“试金石”和“磨刀石”。我国在抗击疫情这场无实体战斗中交出了完美的答卷，展现了中国特色社会主义的制度优势和中华民族强大的凝聚力。古今中外，从秦汉时期为防止地震、洪水等自然灾害建造都江堰、发明地动仪到1929年经济大危机美国罗斯福总统通过政府干预的方式提振经济、建立公务员制度，公共应急管理作为国家和政府公共管理的重要组成部分，一直是国家和政府公信力和权威的体现。2013年十八届三中全会审议通过的《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》中强调了十一个重大问题和重大举措，其中第八个方面是“加快完善互联网管理体制”，将互联网络管理和全面深化改革联系在一起，实现国家治理体系和治理能力现代化。21世纪以来，数据量庞大，结构化、半结构化、非结构化数据混杂，信息的搜集、处理、分析冲击着传统数据处理方式[1]，以大数据为标志的新一波全球发展浪潮已然发生，必然会带来技术、生产方式等方面的变革，进而带动产业革命，最终影响公共管理方式和理念变革[2]。

二、研究方法与数据来源

(一)研究方法

本文采用科学知识图谱(Mapping Knowledge Domain)的研究方法，运用VOSviewer文献分析软件实现关键词索引的可视化分析。科学知识图谱是以科学知识为研究对象，将其内在关系和结构通过路径连线的方式展示出来，说明不同学术名词(关键词)之间的关联性以及相关程度，打破学科壁垒，以多元化的视角进行分析。

此前有关公共应急管理述评文章中，大多是在俞可平等学者构建的政府治理概念模型基础之上，以“政府治理能力”和“政府治理体系”两个维度分析其内在关系，并通过二者合力体现政府工作绩效。或是仅从政府应急管理的某一小部分展开论述，如分析城市内涝、洪水、地震等自然灾害的预警、防范和危机化解。传统的文献分析方法、内容分析法都较为主观，编码的规则、文献的归类都是基于作者的主观判断，很大程度上易忽视其内在或潜藏的联系。因此本文希望通过构建关键词共现分析找到大数据时代政府公共应急管理的内在逻辑。

(二)数据来源

文献来源于CNKI(中国知网)数据库，检索方式是“大数据”AND“应急”，时间跨度=2010—2020年，共检索到1770篇文献。在初步筛选中，将杂志、报纸、征稿通知等非学术文献去除后，共得到1563篇。在二次筛选中，剔除重复出现、同义词、中英同义等情况后，共检索到187个关键词。每一个关键词都不是“孤立无援”的，正如政府政策传播与创新模型，一种政策的采用会受到临近地区带动、领先受益效应、国家示范效应等因素的影响。政府应急管理作为政府治理能力的“试金石”和“磨刀石”，受某一时期社会历史环境、科学技术发展状况、国家号召、区域模范带头作用等多方面影响。可视化分析后，不仅可以通过关键词远近、大小排列等方式分析其结构，而且可以清晰地看到关键词之间的传导效应，进而分析政策之间的相互影响，形成大数据和公共应急管理的总体映像。

三、研究发展特征

(一)学科领域分析

随着COVID-19的全球爆发，公共卫生安全成为学者和社会成员关注的重点领域。以公共卫生安全为代表的政府应急管理是一个多维度、多领域立体管理体系。以政府行政管理为例，政府需要构建应急管理部门，专门针对突发公共事件进行紧急处理，还要设立和储备救济资金，保证灾害发生的第一时间将生产生活、医疗卫生等资源运送灾区。从信息通信角度，当代政府应急管理不同于公共管理范式的任何一个时期，互联网络的逐渐完善使得政府工作逐渐公开，缩短了政府与民众的距离，也缩短了政府应急处理的时间。从交通运输角度，海陆空运输的病毒消杀与检疫就显得尤为重要。将CNKI中收录的1770篇文献按照发表的学科类别划分，2010—2020年大数据背景下的政府公共应急管理领域研究的发文量超过30篇的有17个学科(表1)。

表1 政府公共应急领域发文量分析

大数据时代政府公共应急管理本就是基于计算机信息技术基础上的政府公共事务管理，因此从传统政府行政管理视角出发的理论分析或是计算机科学背景下的应用实操的文章较多，在发文量30篇以上的学科中就占29.36%。之所以选取2010—2020年的文献，是由于2008年美国自然科学期刊《SCINCE》首次开设“Big Data”专栏，2011年麦肯锡在《大数据：未来创新、竞争、生产力的指向标》中给出一般性概念：“大数据是指数据容量超出传统数据库工具搜索、存储、分析和管理能力范围的数据集”。因此选取折中时点，2010年，作为“大数据”研究的起点，并分析信息传播方式、传播速度、计算机处理信息的能力等因素的变化对政府应急管理的影响。信息“大爆炸”会使得生产要素构成、信息传播方式和速度发生质的变化，已经是经济学、管理学、公共管理学中不可忽视的一个部分。

(二)话题发展趋势分析

1.发文量分析

在2010-2020年内共有学术期刊文章1326篇，学位论文237篇，共1563篇。具体的，“大数据+应急”话题的发展呈现出“双峰”发展的态势，第一次小高峰在2017年，发文量202篇。第二个高峰在2019年，以经济学中均值预测缺失值的方法推测，2020年不会有较大幅度的减少，甚至数量会有很大的攀升。2012年涂子沛借鉴美国数据开放成果，首次提出“大数据治国”理念，此后大数据逐渐打破学科壁垒，与政府公共治理融合。2017年《中国大数据产业分析报告》显示，“我国2016年的大数据核心产业规模达到168亿元，催生了全新的数字经济形态”。贵州省作为大数据开发和应用的领跑者，通过打造大数据发展的产业环境，吸引外资，提升自身发展潜力，提升社会服务力度和便捷程度。山东、陕西、四川、重庆、江西等省纷纷将大数据引入治理城市雾霾、监测市场检查执法工作、预测旅游市场、综合治税等政府服务和监管环节。中科院、国家林业局、全国检察机关等依托大数据及智能语音服务，形成政府工作点、线、面三重框架。随着大数据应用的常态化及普及化，大数据的实际运用和理论分析热度出现回落。COVID-19席卷全球，使得政府公共卫生应急管理的重要性凸显，大数据平台在应急物资和医务人员的调配、国家疫情发展的实时监控等方面缩短时间成本，提高效率。

图1 话题期刊发文趋势

2.关键词可视化分析

可视化分析是知识图谱研究和文献计量研究的典型方法，通过对检索的题录信息进行可视化操作，以关键词为节点，将同一篇文章中出现的关键词用不同颜色的曲线连接后形成关键词网络。图2是VOSviewer软件提供“network visualization”操作结果图。图中关键词和节点的大小取决于其共现频次，频次越高，节点越大。关键词之间的连线表示两个或两个以上关键词曾共同出现过，通过连线表示节点之间的关联性，关联性越高，连线越繁密。当点击图中任一关键词时，能够显示这一节点的相关节点及他们共现的频次。

图2 话题网络可视化分析

但是关键词可视化分析的不足之处在于线条的繁密使得各关键词节点紧密地聚在一起，难以对其进行领域划分和解析，因此在关键词网络可视化的基础上,在软件中进行“Density Visualization”操作,生成关键词密度图。图2中以“大数据”为一级节点，发散出众多聚集在其周围的“小行星”。大数据作为信息记录、存储和输出的信息工具，已经涉及政府公共管理的诸多方面，几乎每一个节点都可以直接或间接的与它产生相关关系。其中以“智慧城市”“应急决策”“突发事件”这三个节点的图形较大，将其作为二级节点，再根据关键词出现的密度关系划分出三个区域：智慧城市监测预警、突发应急管理及自然灾害救助、网络舆情关注。

四、研究内容分析

(一)智慧城市监测预警

“智慧城市”(Smart Cities)一词本是为应对2008年美国次贷危机而提出的新的经济增长方式，希望构建信息通讯、传播学、计算机科学、统计学、数学等学科共同发力的智能化、迅捷化、相互连通的新型城市建设理念。Ian Ayres[3]、李德仁[4]等学者系统分析了大数据对人们生活、政府服务、思维模式等方面带来的巨大变革。“特别是在谷歌等大型互联网公司的推动下”，以数据搜集、分类储存、语句计算、海量数据处理为代表的大数据技术逐渐融入智慧城市建设之中，并在此基础上开拓社区治理、城市公共安全应急管理等领域。具体地，如缓解“迟钝”和滞后的城市应急管理、情报工程在城市应急决策中的重要性、“数字减灾系统和空间信息基础设施”的完善。

根据摩尔定律，电子信息技术存在着更新期短、价值时效性强等特点，因此发展至今智慧城市已不再仅仅局限于提高政府工作中某一领域的办事效率和机能，而是将城市中人、事、物纳入“复杂巨系统”之中，构建拟生态系统。从上述视角，学者们基于智慧城市的国际化标准，构建城市道路基础设施建设、考察智慧公共信息服务的接纳程度等方面，从实际需要的角度找到智慧城市建设的薄弱环节。也有学者提出一定的忧虑，当城市的建设和发展集中依赖于大数据平台时，数据安全[5]就成为一个不容忽视的问题。智能化在给人们的生活带来便捷的同时，也将生产生活偏好、个人基础信息等内容置于数据平台，如何在政府层面建立覆盖面广、安全指数高的信息安全系统就显得尤为重要。

智慧城市在大数据发展的推动之下，从产业升级、技术创新等领域提升城市经济发展状况；从改善居民消费观、培养网络安全意识等领域提升居民综合素质；从社区治理的角度，为老龄化社区提供多维养老服务，改善社区养老的治理条件。

(二)突发应急管理及自然灾害救助

突发应急管理一直是政府公共管理的试金石和磨刀石，考验着一国或一地区政府的行政管理能力，是国家治理能力和治理体系现代化的体现。我国有关“突发应急管理”的文献最早发表是在2003年。无论是学者，还是政府部门及社会各界都意识到“凡事预则立，不预则废”的“醒人之道”。金磊认为，在全国上下抗击非典的过程中，“各级人民政府采取了一系列应对措施, 如成立防治工作指挥部、及时公布疫情、定点治疗和严加隔离、加强市场监管和交通管制等”[6]，采取措施保障人民群众的生命安全，取得了良好的成效。

应急管理对应的关联词就是“危机”，周芳检[7]认为“部门分割、利益梗阻、信任孤岛，信息不对称”等因素增加了政府治理的复杂性。2019年新型冠状病毒的突然爆发后，国民对于突发公共卫生事件的重视程度显著提高，不仅从医学角度对COVID-19进行分析，而且大数据平台和智能网络也在其中发挥了巨大的作用，在疫情及时上传通报、应急物资分配监控、医护人员的合理调配等方面发挥着巨大的作用。除上述角度外，学者从政府多维服务出发，其一是从社会群体日常所需的农产品供应、档案资料搜集等方面找到公共应急管理的空白之处；其二是将大数据平台与应急管理领域结合，形成新型应急管理模式，如“养老+应急”“慈善+应急”“农村治理+应急”等；其三是从研究资料获取的角度分析图书馆研究资料云公开的应急处理。

但突发重大公共卫生事件仅是政府应急管理的子项，灾害防治与扶助也是公共应急管理的题中应有之义。之所以将二者合并分析，是由于其发生都具有偶然性和突发性，一旦爆发就会造成人民生命财产损失。一种观点认为灾害救助是社会救助领域的一项基本内容，通过对遭受突发自然灾害而生命财产受到损失的群体提供有时限的资金或物质支持，并辅以心理辅导[8]，使其尽快恢复正常生产生活；另一种观点是国外学者查尔斯·福瑞茨基于社会学视角进行的分析，他将灾害视为“具有时空特征的外部事件”，而这一事件会造成一定时期内社会关系失序、社会群体生产生活“功能中断”。基层政府应“因地制宜发展应急产业，推动应急工作智能化建设”，将大数据技术和“智慧”建设的阶段性成果服务于农村，通过政府的带动效应激发村民防灾、减灾的积极性，改变原有“靠天吃饭”的被动局面。黄承伟将自然灾害的预防的救助与国家扶贫政策相结合。在这一过程中，政府及非营利组织发挥相应群众需求，为其提供灾害预警、防治系统；社会群体[9]从医疗、基本服务等领域自发形成特定需要的供给力量共同抗击灾害的冲击。因而，从政府公共管理的视角，灾害救助的突出特点在于多元主体的共同合作。社会各方力量均助力于受自然灾害侵袭的社会成员生活全过程，通过周期循环检测、植树造林改善自然环境等方式实现促进其长远发展。

(三)网络舆情关注

公共应急体系并不应仅仅针对智慧城市建设和突发应急事件处理，二者仅是体系最直观的表现形式。有学者认为“SARS是一面镜子, 反映了原有国家应急体制及城市应对紧急事件能力及水平上的弱点”。随着信息网络平台的多元化和丰富，网络舆情的走向已经成为我们政府治理现代化中不可缺少的一个部分，在缩短政府与人民之间距离的同时，也考验着政府的应急处置和反应能力。并且在大数据平台不断健全的今天，突发公共卫生事件的网络舆情监控和引导也是政府应急管理的题中应有之义。陈璟浩通过搜集微博数据[10]来反映疫情高发期的网络舆情状况；沈正赋则从相反的视角来分析公民关注的“坏”与政府应急管理中短板或是欠缺之处之间的关系[11]。与之前的SARS或是其他自然灾害相比，这次疫情较为突出的特点就是互联网、物联网的及时有效互动，通过全国物资的统一调配实现短时间内危机事件的过渡和处理。

COVID-19的突然爆发，使得网络舆情成为现代政府应急管理的突出特征。它是基于大数据平台而兴起的政府公共管理领域。多数研究是基于社交网络平台或跨平台社交等非实体社交模式，也有研究倾向于企业热点事件和数据平台中网络舆情的作用。学术期刊中最早可以查到的网络舆情文章是在2005年，讨论有关网络虚假信息、信息安全资源共享及传播机制等方面，通过管控互联网相关领域为社会公众提供健康安全无污染的网络环境。尤其值得的关注的是服务型政府建设[12]过程中这一领域所发挥的作用，通过提升公民参与程度、搜集有效的行政回应，在信息公开和问责机制的共同作用下形成政府的行政文化。

由此，智慧城市预警监控、网络舆情的搜集和把控、应急救助是政府应急管理的三种措施，分别针对不同的现实需求。以COVID-19的突然爆发将二者连接在一起，但政府公共应急管理远非如此“单薄”，还包括供应链管理、政府韧性、质量管理、创新机制等内容。

五、研究结论与展望

本文基于中国知网文献数据平台，采用可视化分析方法，对大数据时代政府公共应急管理的学科领域、出版数量的简单统计分析后，运用VOSviewer文献计量软件对2010-2020年十年间的1770篇文献进行两次检索，找到“大数据”与“应急”二者之间的共现关系，并将可视化结果按照聚类的统计学思想进行分类：智慧城市监测预警、突发应急管理及灾害救助、网络舆情关注。对上述分类进行文献分析后最终得出结论：

(一)研究趋势良好，多学科融合趋势初现

根据发文量统计图，这一领域的研究呈现“双峰”发展态势。随着新冠肺炎的全球爆发，一方面，应急管理成为政府层面亟需高速发展的一大领域，也成为了学者们研究的话题；另一方面，根据前文分析，百花齐放、多角度切入已成为这一领域研究的一大特点，通过多学科融合，构建立体的应急管理体系，提升政府管理和服务能力。

(二)应运而生，应急而动

随着政府职能的逐渐完善，辅以大数据、云平台等信息系统，结合经济学、管理运筹学等多学科的测算模型，可以科学有效地测算突发公共事件的发生概率和受灾情况。在学者理性研究之上政府通过建立智慧城市，预防监控突发事件的发生。对于事中和事后调控，政府也通过灾害救助、心理干预等方式帮助受灾群众尽快从突发事件中走出来，更好地投入正常生产生活之中。

(三)渐进式发展，并在未来一段时间内不断完善

政府公共应急管理早在本世纪初就在我国出现，至今仍在逐渐完善。以网络舆情为例，是以互联网络平台的产生和推广共生的政府管理领域，是公共管理适应当前时代需要而产生的职能。因而政府应急管理具有渐进式发展的成长态势，根据社情民意的需要提升政府服务能力。

由大数据平台提供的全量数据使得网络舆情、智慧城市、突发事件的形式和发展态势已经发生翻天覆地的变化，政府应急管理也做出积极回应，效果颇丰。但是这一领域的研究仍有薄弱环节，一方面尚未出现系统规整的研究框架或是技术路线，仍是基于一个小的事件来反映政府公共应急管理的状况；另一方面，政府公共应急管理的时效性很强，较少对受灾群体的持续关注和跟踪记录，事后回访和监测机制尚未完全建立。

由于时间有限，文章未能对大数据时代政府公共应急管理进行统计学聚类情况计算。未来的研究可以以具体事件为研究的中心节点，分析不同的社会危机事件的处理周期、市场及与受灾群众脱贫之间的关系。