制度优势转化为国家治理效能的实现机制

2021-08-23方琼谭桔华

湖南行政学院学报 2021年4期

方琼谭桔华

摘要：新中国成立70多年来，我们党领导人民不断探索实践，形成了一套具有强大生命力和巨大优越性的中国特色社会主义制度和国家治理体系。把制度优势更好地转化为国家治理效能，最根本的是坚持和完善党的集中统一领导。实现制度优势转化为国家治理效能，其理论逻辑在于坚持党的集中统一领导制度的价值引导优势与组织执行优势，以治理能力现代化为枢纽，形成“制度—能力”“能力—效能”与“效能—制度”三者间的“二次转化”。从强化意识形态引领、优化组织执行机制和强化监督问责机制三维度来践行制度优势到治理效能之间的转化实现机制，实现国家治理效能的提高。

关键词：制度优势;党的集中统一领导;治理效能;实现机制

中图分类号：D61 文献标志码：A 文章编号：1009-3605（2021）04-0068-08

新中国成立70多年来，我们党领导全国人民不断探索和实践，形成了一套具有强大生命力和巨大优越性的中国特色社会主义制度和国家治理体系。党的十九届四中全会用十三个坚持全面系统地总结了我国国家制度和国家治理体系显著优势。[1]把制度优势更好地转化为国家治理效能，需要强化制度执行力，而治理效能作为制度优势的表现形式，其最终还必须由制度的良好执行才得以展现。习近平总书记也强调，“国家治理体系和治理能力现代化是一个国家的制度和制度执行能力的集中体现”。由此可以看出“治理—制度—执行”三者间的相互关联。制度是定国安邦的根本，是成就伟业的保障。可以说，制度优势与治理效能的“二次转化构想”——制度优势转化为治理能力，治理能力最终转化为治理效能——使制度为治理能力赋能、为治理效果增效、为现代化提速提供了可实现的沟通转化渠道。制度优势如何更好地转化为国家治理效能，亟需我们规范出在实践中行得通、办得到、具体可为的实现机制。利用这种实现机制扩宽制度优势覆盖范围和执行力度及深度，就是我国应对国际形势变化、建设社会主义现代化国家的必然之举。把制度执行到位，将政策落实到位，才能在各个领域取得实实在在的成效，实现由“制”到“治”的转变。制度全、转化强，才能从根本上实现治国理政战略的新跨越，实现治理体系和治理能力现代化的新目标。

一、制度优势与国家治理效能

提升国家治理效能，推进国家治理体系和治理能力现代化，是新时代我们面临的重大课题。党的十九届四中全会全面总结我国国家制度和国家治理体系多方面显著优势，明确提出了国家治理体系和治理能力现代化三步走战略的伟大构想：第一步即要求到我党成立一百周年时各项制度更加成熟，第二步是到2035年各方面制度更加完善，第三步到新中国成立一百周年时制度更加巩固、优势充分展现。[2]三步走战略的每一步都离不开制度，紧紧围绕制度，这充分说明制度对推进我国治理体系和治理能力现代化的重要性。而党的集中统一领导制度作为其他制度运行的前提、基础和保障，是中國之“治”的一大特色，是其他所有制度优势得以展现的基础和力量之源，具有无限的生机与活力。历史告诉我们，“离开了中国共产党的领导，任何革命都不能成功”[3];要管理好这个大国，必须坚持党的领导高于一切，充分发挥党统揽全局、协调各方的核心领导力[4]。当前，我国面临着日趋复杂的国际环境和世界百年未有之大变局，国家治理效能要得到新提升，必须发挥党的集中统一领导的定海神针作用。纵观国内外发展，相较于其他制度和治理模式，中国特色社会主义的党的集中统一领导制度、中国共产党领导的多党合作政治协商治理模式明显具有适合我国国情的比较优势。因此，坚持党的集中统一领导这一根本性的制度优势关系着党和国家的前途命运和全国各族人民的利益，是党的政治领导建设任务的重中之重，也是发挥中国特色社会主义制度独特优势的必然要求。[5]

坚持党的集中统一领导制度不动摇，必须厘清这一制度的优势所在。中国共产党领导制度的优势主要包括价值优势与组织执行优势。价值优势使人们树立信心、服从并执行制度，组织执行优势使多元力量得以整合并借助中国特色社会主义制度体系建立起系统稳健的长短期发展规划。[6]从价值优势方面来看，党的领导作为一切执行力的出发点和着力点，具有巨大的“政治势能”，能使制度优势进一步转化为治理效能。[7]将党的政治引领作为工具分析政策执行问题，可窥见党通过思想引领规范各级干部的服务意识和责任意识，使其实现从思想上的转变到行为上的高效执行，从而完成制度执行到政策执行再到治理能力提升并实现治理效能的转化过程。从组织执行优势方面来看，党统揽全局协调各方不仅是对我们党的领导地位的准确界定，更是一种政府组织运行的行为准则，其中所凸显的就是党的集中统一领导制度的组织执行优势。其具体表现为：通过党的领导，以党的集中统一领导组织执行优势充分发挥其一呼百应、组织活动、调配各方资源和力量完成各项应急公关及组织执行任务的作用，达到国家治理的高效化和现代化。

中国共产党领导是中国特色社会主义制度的最大优势。党领导全国人民经过70多年的社会主义建设事业形成了一套具有强大生命力和巨大优越性的中国特色社会主义制度和国家治理体系。充分发挥这些制度优势是实现国家治理效能提高的必然之路。

二、制度优势向国家治理效能转化的逻辑

制度优势是一个国家的最大优势。中国特色社会主义制度和国家治理体系是马克思主义基本原理同中国具体实际相结合的产物，是人类制度文明史上的伟大创造。制度优势转化为国家治理效能，具有深刻的理论逻辑和实践逻辑。

（一）理论逻辑

国家治理效能是国家各方面制度综合运行的结果和表现形式。坚持党的集中统一领导、坚持中国特色社会主义制度优势将为国家治理能力赋能、为治理效能转化增效。其内涵的理论逻辑在于：一是制度作为能力运行的规则基础和能力发挥的重要因素，对治理能力的发挥有重要的影响作用。好的制度能够为能力的发挥“赋能”，健全完善的制度体系可以确保治理能力充分发挥其作用。坚持党的集中统一领导制度优势是党和国家及政府执行能力发挥与运行的重要保障，其势能大小是政府制度执行能力高低的影响因素，党领导的政治势能越高则执行力越高、治理能力越强。党的集中统一领导制度作为最基本最重要的制度，决定着我们国家前进的路径和国家治理现代化能否顺利实现。二是国家治理效能是指国家治理各方面事务的效果和能力的总和，治理的效果和能力共同构成了治理效能。国家治理效能的外在表现形式即“治理效果”通过“治理能力”在治理体系中的发挥得以展现。治理效能的好坏直接体现出制度的优劣，只有良好的制度优势才能展现卓越的治理效能。因此，制度优势与国家治理效能息息相关，二者密不可分。

（二）实践逻辑

制度优势向治理效能转化的实践逻辑在于：坚持中国共产党的集中统一领导制度，以治理能力现代化为枢纽，共同实现国家治理现代化这一伟大目标。中国共产党作为国家治国理政的重要主体，具有极强的与时俱进与自我完善能力，在探索中国特色社会主义道路的每一阶段及过程中均体现着“党的在场”，实现了经济快速增长和社会长期稳定的奇迹。这“两大奇迹”的创造是历史的必然，更是制度的必然，是源自于中国共产党领导的中國特色社会主义制度优势和国家治理体系的优异效能。党的集中统一领导制度是中国特色社会主义最大的政治制度优势。通过坚持和完善党的领导制度体系，达到顶层设计和分层的无缝对接，才能实现制度优势到国家治理效能的转化，达到国家治理体系和治理能力的现代化。[8]也只有坚持和完善党的领导制度体系，推动顶层设计与基层创新的良性互动，才能构建起更为系统完备、科学规范、运行有效的制度体系，从而为制度优势转化为国家治理效能奠定制度基础。治理能力现代化是制度优势转化为治理效能的枢纽，治理能力越强越全面则治理效果越好。治理效能体现着制度优势，形成“制度—能力”“能力—效能”与“效能—制度”三层逻辑关系的融合与渗透，三者层层递进实现“二次转化”;将“二次转化”落实到国家治理体系这一结构中，并辅以具体的实现机制，则可以提升党的集中统一领导制度优势;加强政府执行力和增强国家治理能力，实现治理效果的稳定增效。

三、制度优势转化为国家治理效能的实现机制

拥有良好的制度并不代表就能够自然而然地获得良好的治理效能，再好的制度如果没有实现完全转化就等于一张写满了条条框框的废纸。只有从党的领导、制度完善和制度执行三边共同发力，打造治理效能最稳定的“正三角形”状态，才能实现制度优势向治理效能的转化。

（一）强化意识形态引领

制度的生命力在于执行，而执行的先行条件在于强化意识形态引领。只有按照“行动之前，思想先跟上”这一准则，让思想重视先于行动，才会有更好的行动，从而发挥制度转化为治理效能的成效。提升制度执行力，不断增强制度意识，严格按照制度履行职责、行使权力、开展工作，才能在制度的轨道上推进各项事业发展。强化意识形态引领，需要坚定以下两点：

1.把党的集中统一领导制度放在首位，充分发挥党的组织领导优势和价值引导优势

“党政军民学，东西南北中，党是领导一切的最高力量。”[9]把制度优势更好地转化为国家治理效能，最根本的是坚持和完善党的领导。党的十九届四中全会第一次系统地描绘了中国特色社会主义制度的图谱，其中党的领导制度是国家的根本领导制度，统领和贯穿其他各个方面的制度。

发挥党的组织领导优势，必须坚持党的集中统一领导。要制定具有系统性、衔接性、延续性和可控性的政策制度，协同联动各方力量拧成一股绳，举全国之力集中调动各方优势资源解决难题。例如，在应对新冠肺炎疫情防控战中，以习近平为核心的党中央充分发挥党的集中统一领导的显著优势，全国各级地方政府在党中央集中统一领导下，积极调动各方力量，集中有效地开展防控工作，受到国际国内高度赞誉，彰显了中国制度的优势——党的组织领导优势。

发挥党的价值引导优势，增强党的思想凝聚力和引领力。中国共产党的根本政治立场是人民立场，其立场的人民性表明了党在一切时刻都是可以充分信赖和依靠的政党组织，其目标表明了党的思想意志是任何个人及组织团体都应该奋力去完成的使命。我们要充分发挥党的价值引导力，不断增强党的思想凝聚力和引领力、树立党的威严、维护党的形象，让各级组织和人民群众在心底里对党有一种崇高信仰，在各种艰难困苦的挑战面前以党的意志为行动准则，坚决贯彻党的各项方针政策，如此，党的价值引导优势才能最大化地得以体现。

2.强化制度意识，确保从思想上真正认可制度

制度意识是制度执行的思想基础，也是推进治理能力现代化的前提条件。因此，制度优势要转化为国家治理效能，必须强化制度意识。强化制度意识，一要坚定制度自信。只有树立制度自信，才能发自内心地尊崇制度，践行制度的行为规章以及目标要求。[10]二要增强按制度办事的规矩意识。无规矩不成方圆，只有自觉形成制度执行行为规范，才能发挥制度对内对己的规范作用。三要提高运用制度履行职责的能力和水平。在自己权限范围内的事情认真做、按制度要求做;在权限范围外的、需要其他外在因素辅助配合执行的事情，要用好制度，发挥制度对其他相关单位及个人的规制作用，积极调动制度规制范围内的一切可用因素，高效完成任务。习近平总书记提出，各级党委和政府以及领导干部要增强制度意识，严格按照制度履行职责。因此可以看出制度意识的重要性及其在实践中的关键作用。无论是依照制度的规范要求开展工作、根据制度规范行使国家权力，还是充分发挥各项制度指引方向、规范行为和提高效率的作用，达到维护稳定和防范化解风险的目的，都务必强化各级各单位的制度意识。

（二）优化组织运行机制

良好的组织运行、制度执行能力的提升和制度的转化离不开四项指标，即健全的制度发展机制、科学的制度运行机制、协商共治机制和干部能力提升机制。

1.建立健全完善的制度体系

制度优势转化为治理效能，关键是要从加强制度建设入手，推动各方面制度更加成熟、更加定型。这其中包含两层含义：一是健全各领域的相关制度。提升国家治理效能，必须加强制度供给，在增加制度数量供给的同时注重制度质量的提升。建立符合时代特性、适应人民群众生产生活的制度是充分发挥制度优势的前提条件，先有健全的制度，才能让制度在各领域展现出其优势。因此，要大力加强和推进各领域、各方面、各环节的制度建设，加大制度供给量。二是与时俱进提高制度的稳定性和先进性。在国家治理过程中，我们需要清楚地意识到：制度的成熟定型不是一蹴而就的，而是需要与时俱进。一项制度可能在刚制定的时候是富有成效的，但随着时间的推移，由于外部环境的变化及制度所管辖对象自身的变化，会导致其失效，呈现出僵化或阻碍经济社会发展的特征。所以，随着时间的推移进行制度的调整势在必行。

2.坚持执行过程科学运行机制

在推进国家治理体系和治理能力现代化过程中，我们必须高度重视各项制度及政策执行过程的科学有效性，提高国家在政策执行、制度转化中的高效科学“落地”能力。执行是将制度优势更好地转换为治理效能的关键环节。如果没有强大的制度执行力，就会在执行过程中出现政策结果与制度设计的初衷发生偏离的现象，使治理绩效大打折扣。但“执行”在实践中往往是由一系列的环节构成，环环相扣构成了执行这一转化过程。把制度优势转化为治理效能过程中，首先，要解决“执行难在源头”这一起始性问题，健全和完善源头治理制度。中共中央全面依法治国委员会印发的《关于加强综合治理从源头切实解决执行难问题的意见》中对如何解决该问题作了明确规定，加强执行难综合治理、深化执行联动机制建设、加强人民法院执行工作、强化执行难源头治理制度建设、提高各级各单位执行的意愿和可实施性以及便捷度。其次，要建立制度贯彻和反馈机制，保证各级制度的纵向衔接更顺畅。通过兼容协调性机制逐步解决各类制度的横向冲突，优化组合各个不同的领域、部门和区域在制度运行过程中存在的冲突，规避因权责冲突、职责不明导致的制度运行梗阻，让制度生威、让法律见效。[11]

3.坚持协同共商治理机制，充分发挥中国特色社会主义民主优势

目前，以人民代表大会制度、多党协商制度、民族区域自治制度及基层群众自治制度为代表的一系列民主性制度和以政府、私企、非营利组织等为代表的“多中心治理”理念，正被广泛应用于公众合法参与国家事务的管理中。公众参与政治活动形式的多样化，使得人民群众的政治参与感和对政府的认同度得到了极大的提升，中国特色社会主义制度的优势也得到了更好的彰显，治理效能的转化得到最大化的提高。各项民主制度的建立充分保障了各阶层、种族、信仰的人民群众和团体组织依法管理国家事务的合法权利，使得人民代表来自人民，制定的方针政策适合人民、能够真实地反映存在的问题并提出切实可行的解决办法，从而避免顶层设计过于宏大和脱离实际、避免产生形式主义和官僚主义。

4.坚持干部能力提升治理机制

制度的生命力在于执行，执行的关键在于干部能力的发挥。中国共产党之所以能够始终保持強大的战斗力和凝聚力，不断从胜利走向胜利，一个重要原因就是拥有一批又一批政治立场坚定、忠诚干净担当的高素质干部队伍。随着全面建设社会主义现代化国家新征程的开启，党和国家的各项工作越来越艰巨繁重，各方面工作也朝着专业化、专门化、精细化的方向发展，对干部的治理能力提出了更高要求。只有不断提升干部的治理能力，锻造出一支又一支适应复杂艰巨挑战和繁重治理任务的高素质干部队伍，才能更好地推动国家治理现代化，使国家治理效能得到新提升。干部能力的培养和提升，有助于更好地贯彻执行制度，发挥制度优势转化的治理效能。[12]培养干部的治理能力应当从以下几个方面着手：首先，把好“入口关”，选拔合适的领导干部人选。国家治理现代化离不开爱民爱国的优秀领导干部，只有热爱祖国热爱人民、忠诚可靠有担当的优秀干部，才能真正听取群众意见发挥自己的才干为百姓谋福，为国家治理提“质”。其次，优化组织内部对干部能力培养的“培养关”。在强化干部的全局意识和风险防范意识的同时，引导其树立大局观念并提升其防微杜渐的能力，不断提高领导干部的危机应对能力和新兴科技应用能力，用过硬的本领应对新形势下可能出现的一系列问题。最后，战略部署优化“出口关”。只有将合适的人安排在适合的岗位上，激发出人才的潜能，才能发挥1+1>2的效果。一言而概之，只有提高广大领导干部和基层干部治理能力，才能有效贯彻落实好各项政策，完成制度向效能的转化。

（三）加强监督问责机制

制度执行力的强弱、执行效果的高低直接关系到转化的效果。要完善制度监督、建立制度执行的监督检查和问责机制，依靠监督保障制度的执行力。只有这样，才能形成制度优势转化为治理效能、治理效能又进一步强化制度优势的良性互动。加强监督问责机制有利于制度在既定的“轨道”上不偏不倚地运行，从而有助于监督促执行、监督促效果这一目标的实现。

1.自我监督与群众监督相结合

制度优势转化为治理效能并不是脱离人而能够独立存在并运行的过程。在这一转化过程中，只有让制度执行者的执行转化行为受到严格监督，才能确保制度优势的高效转化。为此，一方面要强化自我监督。个人能力很重要，没有办不好的事，只有办不好事的人，但与之相比能力是否朝着正确的方向发力则更加重要，否则能力越大危害也就越大。“在干部干好工作所需的各种能力中，政治能力是第一位的。”[13]在世界百年未有之大变局中，国际政治、经济、社会等领域的风险挑战之严峻前所未有，要求各级领导干部拥有很强的政治能力，才能在党的坚强领导下沉着应对各种风险挑战。同时，只有执行者拥有过硬本领，并且时刻反省、调整自己的行政行为，以更高标准时刻要求自己，以强烈的自我反思意识把握自我监督这一戒尺，才能在践行制度优势、执行政策法规、实现治理能力现代化的路上走稳走准走好。另一方面要加强群众监督。让人民群众监督制度执行的权力运行过程，既是人民主权原则、基本人权原则和法制原则的体现，也是最广泛、最直接、最有效的监督。要以方便群众监督为准绳，让群众能够实实在在地看到具体的行政行为及过程。[14]要充分利用群众雪亮的双眼督促组织和个人、监督行政过程及各类资产和资源的调配使用情况。同时，要拓宽监督主体，让更多的新闻媒体和人民群众参与到监督中来，提高行政过程的曝光率，让权力运行在阳光之下才能减少权力的滥用，让权力最大化其效用[15]。只有这样，才能实现制度优势到治理效能的高效精准转化。

2.强化党内巡视监督问责机制

除了发挥自我监督和群众监督这一“软”监督外，还必须强化“硬”监督，发挥监督的强制执行惩戒效果，这样才能杜绝投机取巧钻空子的行为，让制度显威生效。强化监督问责机制，不仅要完善精准发现问题的防范机制和精准纠正偏差的矫正机制，建立起问题责任追究机制，形成全套的“事前防范、事中纠偏、事后问责”的监督机制，让制度执行在高效合法的体系范围内进行，而且要充分利用党内巡视这一最有权威、最有推动力、最有资源和最有成效的监督机制。要以党内巡视巡查监督为主导，推动各类人民群众的监督相互贯通、相互融合。要建立巡视巡察上下联动监督，将党规和国法相结合，形成巡视巡查一体谋划、总体布局，用以增强监督的协同有效性、化解监督的碎片化，让监督既治标又治本，推动党和国家健康发展[16]。用党内巡视监督促进党的权威性、加强党的集中统一领导制度优势，用软监督与硬监督的协同发力来促进各项辅助配套制度的执行转化，共同促进制度优势转化为国家治理效能这一目标。

四、结语

党的十九届五中全会审议通过的《中共中央关于制定国民经济和社会发展第十四个五年规划和二〇三五年远景目标的建议》提出：“国家治理效能得到新提升，这是新发展阶段我国经济社会发展要努力实现的目标之一。”[17]当前，国际环境日趋复杂，不稳定性不确定性增加，只有提升国家治理效能，才能抓住机遇，应对各种风险挑战;只有提升国家治理效能，才能为二〇三五年远景目标和第二个百年奋斗目标的实现奠定坚实基础。制度优势转化为国家治理效能，关键在于执行，但执行离不开健全的体制框架，只有执行力在实现机制这一框架中运行，才能走的快走的准走的好。通过分析制度转化的逻辑，搭建具体可为的实现机制框架，再嵌入党的“政治势能”组织运行与引导优势，能够为转化过程提供一定的理论指导，有效地提升政府执行力和国家的治理能力。

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