构建双重预防体系 筑牢安全发展基础——访河南省应急管理厅一级巡视员孙兆贤

文/本刊记者 包冬冬

2015年，习近平总书记首次提出“要在易发生重大事故的行业领域，建立风险分级管控和隐患排查治理双重预防性工作机制”，2016年底发布的《中共中央 国务院关于推进安全生产领域改革发展的意见》专门对“建立安全预防控制体系”作出安排。

为深入贯彻落实党中央、国务院和习近平总书记关于安全发展有关战略决策部署，防范化解重大安全风险，提升事故防范控制能力，夯实遏制重特大事故基础，2018年，河南省人民政府办公厅印发《深化安全生产风险隐患双重预防体系建设行动方案》（豫政办〔2018〕68号），确定全省深化双重预防体系建设的指导思想、工作目标、实施步骤和重点任务。

经过近3年的推进，河南省安全生产风险隐患双重预防体系（以下简称“双重预防体系”）建设成效如何？采取了哪些强有力的举措？下一步将着力于哪些方面？本刊记者专访河南省应急管理厅一级巡视员孙兆贤，请他深入详细介绍。

本刊记者（以下简称“记”）：孙厅长，您好！请您介绍一下河南省双重预防体系建设的成效。

孙兆贤（以下简称“孙”）：近年来，我省省委、省政府高度重视双重预防体系工作，始终将构建双重预防体系作为我省安全发展、长治久安的基础性工作常抓不懈，列入省委省政府年度重点工作。省安委办牵头建立了29个省直相关部门参加的联席会议机制，省应急管理厅成立了深化双重预防体系建设领导小组及其办公室，连续3年制定推进方案，全面加强工作。2019年5月31日，安全生产风险管控和事故隐患治理制度写入新修订的《河南省安全生产条例》；同年11月12日，河南省人民政府第68次常务会议通过《河南省安全生产风险管控与隐患治理办法》，明确了全省各级人民政府及其有关部门、生产经营单位风险管控和隐患治理责任，全省安全生产双重预防体系建设踏上快车道。河南省应急厅组织制定河南省地方标准DB41/T 1852—2019《企业安全生产风险隐患双重预防体系建设规范》，具有很强的指导意义。

河南省应急管理厅一级巡视员孙兆贤（左二）在企业检查指导

截至目前，全省矿山、危化、金属冶炼、民爆、建筑施工、交通运输等10个高危行业领域企业实现了双重预防体系全覆盖，民政服务、农业林业、市场监管、粮食、供销社、通信等23个重点行业领域规模以上企业全覆盖。2021年，全省双重预防体系建设进一步巩固基础、提质增效、持续改进，向小微企业和180家产业集聚区进一步扩面壮大，取得了明显效果。

从2019年到2021年上半年，全省安全生产形势平稳：一是全省安全生产形势平稳向好，事故起数和死亡人数连续实现“双下降”；二是2020年度，我省没有发生重大以上安全事故，这是历史首次；三是2020年度较大事故起数、死亡人数同比减少，2021年上半年同比出现下降；四是2019年以来，安阳、濮阳、漯河和济源4个省辖市工矿商贸行业未发生较大事故。

基层双重预防体系效果到底如何，企业对于双重预防体系建设持什么态度，一直是我们关注的重点。从调研情况来看，企业从最初的被动建设到逐步完善，再到现在的常态运行，企业安全生产工作基础逐步打牢，对双重预防体系认识逐步加深。双重预防体系已经从一项工作任务变成企业抓安全生产的法宝，一些企业还结合自身实际创造了实用的工作经验。如舞阳矿业有限公司充分利用智能巡检平台，实现全过程安全管理数据“来源可查、去向可追、责任可究、规律可循、形势可判”，真正构筑起防范生产安全事故的两道“防火墙”。

记：取得了上述成绩，一定与得力的治理举措密不可分。请您介绍一下河南省近年来采取的建设双重预防体系的主要做法。

孙：近年来，河南省在推进双重预防体系建设上采取了一系列的重要举措。

一是各级党委政府高度重视。河南省委省政府把双重预防体系机制建设作为年度重点工作强力推进，省政府每月政务办公会都对安全生产双重预防体系工作进行部署调度。市、县两级政府均成立了工作领导小组，分行业、逐企业制定工作方案，明确了目标任务和时间节点，特别是每家规模以上企业都落实了分包领导和企业责任人，坚持月调度、季通报，全面压实了部门监管责任和企业主体责任。省市两级安委办组织全省各级各部门和企业主要负责人开展大规模业务培训，将双重预防体系建设扩面巩固、提质增效的内容和标准全面普及到县区行业管理部门、乡镇和企业从业人员。

二是强化落实企业主体责任。建立健全企业安全生产责任体系，按照“三管三必须”原则，企业内部健全安全生产责任制，压实企业主要负责人责任，落实全员安全生产责任；健全完善企业安全生产管理制度，建立安全生产管理团队，强化安全投入和安全教育培训；深化风险隐患治理双重预防体系建设，完善风险分级管控机制，完善风险警示报告制度，完善隐患排查治理闭环管理机制，提升双重预防体系创建水平和运行效果。

三是强化风险源头管控。加强风险隐患排查和监测预警，针对性开展事故灾害风险形势会商研判，提升多灾种和灾害链综合监测、风险早期识别和预报预警能力。建立完善风险评估制度，对城乡规划、产业发展规划、重大工程项目、招商引资实施重大安全风险“一票否决”制。以管控风险防范事故为最终目标，以建立风险隐患排查管控治理责任清单、事故隐患治理台账为基本内容；确定了“全面辨识、科学分类、落实责任、消除替代、分级管控、公示告知、隐患排查、奖惩考核”八步工作法。

四是强化高危行业领域重点整治。我省扎实开展安全生产专项整治三年行动，聚焦危化品、矿山、消防、道路交通、建筑施工等重点领域实施严管，聚焦近3年发生过事故、存在重大事故隐患、现场管理混乱等重点企业实施严查，聚焦节假日重点时段严控，聚焦非法违法生产等重点行为严惩，持续保持安全生产严管重罚高压态势。

五是创新异地执法监管机制。全面推行以“双随机、一公开、异地执法检查”为基本手段、信用监管为基础、“互联网+执法”为支撑、事故倒查追责为保障的“四位一体”安全监管执法模式，切实加强过程动态管控。全面推行异地行政执法“三项制度”，坚决依法落实“四个一律”“五个一批”措施，合理划分省、市、县三级执法管辖权限，探索部门横向联合执法和上下级联合执法机制。精准执法和严格执法，对违法违规行为坚决依法处理，对严重失信企业实施联合惩戒，纳入“安全失信名单”管理。

六是强化科技支撑本质安全。推动企业双重预防机制建设运行常态化。通过典型引路、现场推进、信息化助力等方式，推动全行业领域建立双重预防机制，构建安全生产长效机制。加大先进适用工艺技术装备的推广力度，在高危行业领域推进“机械化换人、自动化减人”，加快淘汰落后技术、装备和工艺，提高自动化水平。推动企业从业人员安全培训。开展高危行业领域安全技能提升行动，大力提升危险化学品、矿山、金属冶炼、道路交通、建筑施工等高危行业领域从业人员安全生产技能，降低事故发生概率。

七是强化社会安全共治共享。大力发展灾害信息员队伍，支持和引导群众参与开展风险隐患排查、治理和监督。修改完善安全隐患举报奖励办法，拓展举报领域范围，提高举报奖励额度，动员全社会力量特别是企业职工及家属举报重大安全风险隐患。积极引导专业化程度高、工艺技术复杂的高风险企业，实行聘任高水平专家团队开展专业服务机制。充分发挥专业院校、专门研究机构等优势，加强安全生产重大课题研究，为应急管理提供理论专业支撑。

八是着力提高信息化管理水平。截至目前，全省1万多家大型企业建成了具备风险动态管控、隐患实时填报、排查治理全程跟踪、大数据统计分析、安全预测预警等五大功能的信息化平台，构建了全员负责、任务量化、照单排查、实时监控、结果公开、奖惩精准、信息共享、管理智能的企业安全管理新模式。全省危化品生产企业全部建立了排查监控、自动预警、督办追责、绩效评估等工作机制，提高了风险管控覆盖率、隐患治理完成率、整改复查合格率。2020年，全省各类企业网上申报自查自改安全隐患69万余项，比2019年同期提高近1倍，各类事故得到了有效遏制。

九是紧密结合专项整治三年行动方案一体推进。在河南省安委会的指导下，各地纷纷将构建双重预防体系列入专项整治三年行动方案，一体化推进，同步化整改。鹤壁市对应建未建、进展缓慢的企业增加执法频次，采取联合执法、专项执法、重点执法等手段，倒逼企业加快建设速度；同时，成立5个督导工作组，深入基层一线开展督促检查，创建企业台账清单，明确时间节点，实行“建成一个、评估验收一个、合格销号一个”。

记：上述9项举措掷地有声，推动了河南全省双重预防体系的建设取得显著成效。那么，当前，河南省双重预防体系建设在具体推行中有什么标准？目前还存在哪些主要问题？

孙：为提升双重预防体系建设的规范化、精细化水平， 使这项治本之策真正落到实处，我省高度重视双重预防体系的真建真用，在实践中探索形成了“五有”标准。

第一，有完善的工作推进机制，这是企业推进双重预防体系建设的组织保障。就是要建立企业（单位）主要领导负责、专业安全机构支撑、企业全员参与的工作机制。主要领导负责就是企业董事长、总经理亲自组织实施，专业安全机构包括企业内部安全部门和外部第三方服务机构，全员参与就是企业各个层级、各个部门和基层各个单元自上而下全部职工参与。

第二，有全面覆盖的风险辨识分级管控体系，这是企业推进双重预防体系建设的关键环节。就是要达到横向全方位风险辨识分析，纵向自下而上实行风险分级管控，做到全员、全过程、全岗位参与，全流程、全系统、全方位覆盖。

第三，有责任明确的隐患排查治理体系，这是企业推进双重预防体系建设的核心内容。就是要实行隐患排查治理清单化管理，排查、治理、验收、销号逐个环节落实责任，实现闭环管理。

第四，有线上线下的智能化信息平台，这是企业推进双重预防体系建设的载体支撑。就是要通过电脑 PC 端和手机 APP 实现风险隐患动态管控，实现风险管控、隐患治理的信息平台化、数据共享化，确保全员共用、层层落实、实时更新、过程留痕、有效管控。

第五，有奖惩分明的激励约束制度，这是企业推进双重预防体系建设的长效机制。就是要制定严格的考核办法和奖惩措施，定期兑现，真奖真罚。

“五有”标准是河南省开展双重预防体系建设的重要创新，既是双重预防体系建设不可或缺的技术支撑和制度保障，更是能否真正落地生根、真建真用、常态长效的关键。为进一步破解建用脱节难题，增强体系建设的操作性和实用性，2021年2月，河南省安委会办公室结合近两年双重预防体系建设实践和示范试点企业经验做法，印发《关于进一步规范细化企业双重预防体系质量标准的通知》，将“五有”标准细化为16个方面57项措施，由各企业（单位）在双重预防体系建设中对照执行，各部门督导执法时参照执行，有力促进了工作开展。

对照这些标准，我省安全生产双重预防体系建设还存在不少突出性问题。个别部门和企业单位对双重预防体系重要性认识不到位，全员参与不到位，没有建立企业主要领导负责制，主要负责人重视、参与不够。不少企业双重预防体系建设机械照抄照搬标准规范，完全依托第三方机构，存在“复杂化”“档案化”问题，风险隐患数字内容固化不变，制度措施满足于版面上墙，存在建设使用“两张皮”现象，体系难运行、难执行。一些企业风险辨识分析过程和分级管控措施实用性不强，建用脱节严重，风险辨识不全面，管控措施不到位。有的隐患排查治理不深入，隐患排查不出来，治理不闭环，甚至有的隐患久拖不治。还有不少企业在创建手段、信息化建设上滞后，线上线下不同步，不能完全实现线上线下动态管控，影响了风险评估管控、隐患排查整治等工作效率。有的激励约束机制不科学，甚至还有的企业只罚不奖，严重挫伤员工参与热情。

记：接下来，河南省双重预防体系建设的目标是什么？具体有哪些举措？

孙：新修正的《安全生产法》将在9月1日生效实施。对企业构建双重预防体系作出了明确的要求。全省应急管理系统要紧紧抓住这一契机，咬定完成“三下降一杜绝”年度工作目标，进一步持续深化企业双重预防体系建设，坚持数量增长与质量提升并进、示范引领与全面覆盖并进、整体推进与重点突破并进，巩固重点行业成果，加快园区推进节奏，推广小微企业简易模式，开发省级免费注册使用信息系统，细化实化质量控制标准，强力提升本质安全水平，总结推广示范企业经验做法，推动双重预防体系高标准建设、高质量运行。以重点行业领域、高风险区域、生产经营关键环节为重点，推动建设一批重大安全风险防控示范工程和重大隐患治理示范工程。

第一，进一步提高思想认识。双重预防体系建设是当前安全生产领域的重要任务和治本之策，新《安全生产法》已明确了建立健全双重预防体系的职责和任务，《河南省安全生产条例》《河南省安全生产风险管控与隐患治理办法》也对各级各部门各企业单位双重预防机制建设作出了明确的规定。各地各部门各企业要进一步提高思想认识，严格按照省政府推进方案时间节点和工作要求，合理规划，统筹安排，分类推进。

第二，进一步强化示范带动作用。分行业分地区加强对已确定的省市县三级示范企业的培育和扶持，强化调度督导，善于总结、及时总结，充分调动示范企业积极性，使示范企业充分认识所承担任务的重要性，充分发挥示范带动作用和辐射覆盖效应，适时召开现场会，开展交流观摩学习，及时总结推广成功经验，放大示范效果，增强双重预防体系先行先试、率先垂范的责任。

第三，进一步明确体系建设重点。要紧盯风险分级管控和隐患排查治理两个重点环节，从风险辨识、评估、监测、管控到隐患排查、分析、治理等全过程加强风险管控和隐患治理，形成全方位、立体化风险预防控制和隐患排查治理体系。要突出小微企业延伸覆盖，紧盯高危型、人员密集型小微企业，严防小企业出现大事故、小风险小隐患酿成大事故。要推进园区双重预防体系建设，加大园区整体安全风险评估，深刻吸取江苏响水“3·21”特别重大爆炸事故教训，严防化工园区风险叠加风险串联。要运用好现代化科技手段，强制性建设风险分级管控、隐患排查治理信息管理系统，通过动态管控把责任落实到最小单元、一线岗位。

第四，进一步加强与专项整治的有机融合。要把双重预防体系建设作为安全生产专项整治三年行动的主要内容，突出企业主体责任专题和9个行业领域双重预防体系责任落实，推动双重预防体系由企业被动建设为主向主动加强管理转变、安全风险管控由政府推动为主向企业自主开展转变、隐患排查治理由部门行政执法为主向企业日常自查自纠转变，将双重预防体系贯穿专项整治三年行动，切实管控一批重大风险、消除一批重大隐患，建立以双重预防体系建设为基础的安全生产长效机制，全面提升本质安全水平。

第五，进一步加强执法监督检查。抓好《安全生产法》《河南省安全生产条例》《河南省安全生产风险管控与隐患治理办法》贯彻落实，常态长效开展以风险分级管控隐患排查治理为主要内容的异地督导执法，加大检查频次和处罚力度，重罚一批、关停一批风险分级管控隐患排查治理责任不落实、双重预防体系建设不推进的企业，倒逼企业落实主体责任。继续加大督导、考核、指导力度，加大通报约谈密度，对推进相对滞后的部门和地区，省安委会办公室派驻工作组，重点督导督办。