生产安全事故调查处理新形势与对策探析

文/乔树清

新修订的《安全生产法》将于2021年9月1日起实施，本文介绍了《安全生产法》的修订以及其他相关法律法规的规定对生产安全事故调查处理的影响。

乔树清在江苏响水“3·21”特别重大爆炸事故现场

2021年6月10日，全国人大常委会表决通过了《关于修改〈中华人民共和国安全生产法〉的决定》，新修订的《安全生产法》（以下简称“新安法”）将于今年9月1日施行。

新安法突出了安全生产工作必须坚持党的领导，坚持人民至上、生命至上，进一步压实企业主体责任，加强政府监管，加大对违法违规行为的处罚力度，突出预防为主，狠抓诚信建设，严厉打击违法犯罪，推进“互联网+应急管理”等。以下就生产安全事故调查的影响，谈谈笔者的思考与看法。

“新安法”对生产安全事故调查处理的新规定

“新安法”将原第八十三条改为第八十六条，将原来的“对事故责任者提出处理意见”，进一步明确为“对事故责任单位和人员提出处理建议。”

新增加一款作为该条第三款：“负责事故调查处理的国务院有关部门和地方人民政府应当在批复事故调查报告后一年内，组织有关部门对事故整改和防范措施落实情况进行评估，并及时向社会公开评估结果；对不履行职责导致事故整改和防范措施没有落实的有关单位和人员，应当按照有关规定追究责任。”

《国务院办公厅关于加强安全生产监管执法的通知》（国办发〔2015〕20号）首次提出“建立事故调查处理信息通报和整改措施落实情况评估制度”，规定“所有事故都要在规定时限内结案并依法及时向社会全文公布事故调查报告，同时由负责查处事故的地方人民政府在事故结案1年后及时组织开展评估，评估情况报上级人民政府安全生产委员会办公室备案。”

经过五六年的试点和探索，此次将生产安全事故整改和防范措施落实情况确立了“评估制度”，写进了“新安法”，并明确了评估的时限——“在批复事故调查报告后一年内”和评估结果的使用——“及时向社会公开”，对于“不履行职责导致事故整改和防范措施没有落实的有关单位和人员”，提出了“应当按照有关规定追究责任。”

具体评估的内容、程序以及评估结果的公开和责任追究等，还需出台配套的“办法”。

监察制度改革对生产安全事故调查处理的影响

依据《宪法》（2018年修订）第一百零七条第一款、第一百二十三条和第一百二十七条，由全国人民代表大会产生的“一府两院”（人民政府，人民法院、人民检察院）变为“一府一委两院”（人民政府，监察委员会，人民法院、人民检察院），原有的政府内部监察机制转化为人大对政府的外部监察。曾经属于人民政府组成部门的监察机关，成为由人民代表大会产生，并对其负责和接受其监督的国家监察机构。

根据《宪法》第一百二十七条和《监察法》第三条、第四条和第十一条之规定，监察委员会（以下简称“监委”）为国家监察机关，对“公职人员”监督检查、职务违法和职务犯罪调查以及处置独立行使监察权，不受行政机关、社会团体和个人的干涉。

基于政府内部监察机制框架下的《生产安全事故报告和调查处理条例》（国务院令第493号，以下简称《条例》）至今虽未作出相应修订，但其与上述体制机制不一致之处已丧失效力。也就是说，监委不再作为生产安全事故政府调查组成员，没有监察机关参与的政府调查组不再拥有对“公职人员”的调查权限。

根据《监察法》第十五条之规定，与生产安全事故相关的公职人员可能涉及党政机关公务员、参照公务员法管理人员，以及法律法规授权或者国家机关依法委托管理公共事务的组织中从事公务的人员、国有企业管理人员等。

江苏响水天嘉宜化工有限公司“3·21”特别重大爆炸事故（以下简称“江苏响水‘3·21’特别重大爆炸事故”）中，国务院事故调查组成立之初，即邀请中央纪委国家监委派人列席有关会议。但是监委不再介入国务院事故调查组前期调查工作，安排专人做工作对接，了解国务院事故调查组的调查进展等情况。

对事故涉及相关责任者，由中央纪委国家监委江苏响水“3·21”特别重大爆炸事故责任追究审查调查组根据国务院调查组移交的问题线索独立展开调查，党政纪处分和有关单位的处理意见由中央纪委国家监委提出；涉嫌刑事犯罪人员，由中央纪委国家监委移交司法机关处理。

江苏响水“3·21”特别重大爆炸事故调查报告中，不含非公职人员的涉嫌刑事犯罪人员名单，不含公职人员的具体错误事实和责任追究情况。政府调查组协调监委，统一时间，分别公布事故调查报告和公职人员问责处理意见。

《公职人员政务处分法》对生产安全事故调查处理的影响

《公职人员政务处分法》第三条第一款规定了监察机关按照管理权限对公职人员的监督，依法给予违法的公职人员政务处分。第二款同时规定了“公职人员任免机关、单位应当按照管理权限，加强对公职人员的教育、管理、监督，依法给予违法的公职人员处分。”第三款还规定了监察机关对公职人员任免机关、单位的“监察建议权”，即“监察机关发现公职人员任免机关、单位应当给予处分而未给予，或者给予的处分违法、不当的，应当及时提出监察建议。”

《公职人员政务处分法》第六条保护公职人员依法履职。规定“公职人员依法履行职责受法律保护，非因法定事由、非经法定程序，不受政务处分。”可见，除监察机关和公职人员任免机关、单位之外，任何单位、机构都不具备对公职人员的调查和处分权限。

新形势下生产安全事故调查处理的新途径

依照《公职人员政务处分法》，公职人员任免机关、单位拥有对公职人员履职的管理和监督权，应当对于违法公职人员展开调查和给予政务处分。

因此，生产安全事故调查组应当吸纳公职人员任免机关、单位进入调查组，具体包括人社部门（公职人员任免机关）和国有资产管理机构（事故涉及国有企业时的公职人员任免单位），对于事故涉及的公职人员展开调查，并提出给予政务处分的建议，报经人民政府批复同意之后，按照干部管理权限实施。

新形势下的生产安全事故调查组组成单位如下页图：

新形势下的生产安全事故调查组组成单位

生产安全事故调查的行刑衔接

监察体制改革，原来检察机关管辖的反渎职侵权职能转隶到监委。原检察机关管辖的渎职类犯罪案件和国家机关工作人员利用职权实施的侵犯公民人身权利、民主权利类犯罪案件，分别有30个和2个划转给监委管辖，检察机关保留了14个罪名的自侦权和对刑事案件的批捕权、补充侦查权和审查公诉权，这14个罪名主要是涉及司法机关对自然人的人身侵权案。

《国家监察委员会管辖规定（试行）》列举了监委管辖的6大类88个职务犯罪案件罪名。其中，14个是原反贪局查办的贪污贿赂类犯罪案件，30个是原反渎局查办渎职类犯罪案件，2个是检察机关管辖的国家机关工作人员利用职权实施的侵犯公民人身权利、民主权利类犯罪案件，42个是原公安机关管辖的经济类或普通刑事犯罪案件。这42个罪名中，涉及犯罪主体都是国家机关、国有公司、企业、事业单位等中行使公权力的公职人员的10个罪名，由监委管辖；另32个罪名由于犯罪主体可能是公职人员，也可能是非公职人员，所以监委和公安机关共同管辖，若犯罪主体是公职人员由监委管辖，否则仍由公安机关管辖，也就是“监委与公安共同管辖32个罪名，以身份论”。

此外，《关于人民检察院立案侦查司法工作人员相关职务犯罪案件若干问题的规定》对检察机关保留的14个罪名描述，是检察机关“可以立案侦查”而非“由检察机关立案侦查”，《国家监察委员会管辖规定(试行)》第二十一条规定“在诉讼监督活动中发现的司法工作人员利用职权实施的侵犯公民权利、损害司法公正的犯罪，由人民检察院管辖更为适宜的可以由人民检察院管辖”。因此，理论上监委对检察院可以立案的14个罪名也有管辖权。

《中华人民共和国刑法修正案（十一）》涉及生产安全事故立案的犯罪案件，主要有：危险作业罪（第一百三十四条之一），重大责任事故罪（第一百三十四条第一款），强令、组织他人违章冒险作业罪（第一百三十四条第二款），重大劳动安全事故罪（第一百三十五条），大型群众性活动重大安全事故罪（第一百三十五条之一），危险物品肇事罪（第一百三十六条），工程重大安全事故罪(第一百三十七条)，消防责任事故罪（第一百三十九条），不报、谎报安全事故罪（第一百三十九条之一），重大飞行事故罪（第一百三十一条），铁路运营安全事故罪（第一百三十二条），教育设施重大安全事故罪（第一百三十八条），交通肇事罪（第一百三十三条），危险驾驶罪（第一百三十三条之一），妨害安全驾驶罪（第一百三十三条之二），提供虚假证明文件罪、出具证明文件重大失实罪（第二百二十九条）等。

上述罪名，由监委与公安共同管辖，以身份论。在生产安全事故中，公安机关依照《条例》第十七条对涉嫌犯罪的非公职人员立案侦查；监委依照《监察法》并参照《条例》第十七条对于涉嫌犯罪的公职人员进行调查。

人民政府调查组对于涉嫌犯罪的线索移交，涉及非公职人员涉嫌犯罪的，仍然按照《条例》第二十六条第三款和应急管理部、公安部、最高人民法院、最高人民检察院联合印发的《安全生产行政执法与刑事司法衔接工作办法》（应急〔2019〕54号），向公安机关移交涉嫌犯罪的相关线索；涉及公职人员涉嫌犯罪的，参照上述规定向监委移交涉嫌犯罪的相关线索。

生产安全事故调查，事关人民群众切身利益，事关公职人员政治生命，事关党和政府的威望，必须依法依规开展调查，讲究证据确凿与程序正义，事故调查组的组成应当符合法律法规规定，调查组成员必须依法开展工作。