安法修正案:依法治安 筑牢根基

文/曾明荣 李一奇

《安全生产法》自2002年11月1日施行以来，先后历经2009年、2014年两次修正，对预防和减少生产安全事故，保障人民群众生命财产安全发挥了重要作用，有力促进了全国安全生产形势持续稳定好转。为了更好地贯彻落实习近平总书记关于安全生产的重要论述和党中央、国务院关于安全生产工作的决策部署，着眼解决影响构建新发展格局及高质量发展的安全生产突出问题，全国人大对《安全生产法》进行了第三次修正。修正后的《安全生产法》已于2021年6月10日公布，并将于今年9月1日实施。

《安全生产法》修正背景

2021年6月11日，国新办举行贯彻落实《安全生产法》推动安全发展发布会 李楠楠/摄

近年来，特别是党的十八大以来，以习近平同志为核心的党中央，把安全发展摆在治国理政的高度进行整体谋划推进，提出了一系列安全生产工作的新思想新观点新思路。先后出台了《中共中央关于深化党和国家机构改革的决定》《深化党和国家机构改革方案》《中共中央 国务院关于推进安全生产领域改革发展的意见》（以下简称《改革意见》），组建了应急管理部，科学谋划了安全生产事业改革发展蓝图，安全生产监管体制机制进一步优化完善。印发了《地方党政领导干部安全生产责任制规定》，“党政同责、一岗双责、齐抓共管、失职追责”的安全生产责任制基本建立，企业全员安全生产责任体系更加严密。以危险化学品、烟花爆竹、矿山、消防、道路运输、民航、铁路运输、工业园区、城市建设、危险废物等领域为重点的安全生产专项整治行动持续稳步推进，安全生产风险分级管控和隐患排查治理双重预防体系工作机制逐步建立，“机械化换人、自动化减人”科技强安专项行动深入实施，危险化学品、煤矿等重点行业领域安全生产风险监测预警系统逐步建成运行。

但也必须清醒地看到，首先，制约安全发展的短板弱项问题尚未根本解决。一些地方和企业安全发展理念树得不牢，一些基层干部在安全生产上盲目乐观、松劲厌战情绪滋生。化工、矿山等高危行业产业布局和结构调整优化还不到位，机械化、信息化和自动化程度低，企业本质安全水平低，安全生产基础薄弱的状况尚未根本改善。煤矿瓦斯等重大灾害风险辨识及监测预警、高危企业安全技术改造和本质安全提升、重大事故应急处置和抢险救援等安全科技的“瓶颈”制约严重，先进适用技术推广应用尚需加大力度。

其次，安全生产风险结构发生变化，新矛盾新问题凸显。工业化持续快速发展，危险化学品、矿山等传统高危行业安全风险隐患更加突出、更加集中，电力及交通运输等公共服务行业难以预见的风险因素明显增多。我国“碳达峰”“碳中和”宏伟目标确定和实施后，水电、风电、核电、太阳能发电等新能源项目纷纷开工建设和投入运行，新能源安全监管任务艰巨繁重。大型城市、城市群迅猛发展，生产要素聚集度急剧提高，城市生产生活空间高度关联，商贸、大型城市综合体、地下管网等安全风险更加集聚，事故的隐蔽性、突发性和耦合性明显增加，排查治理和事故防范难度更大。

再其次，新冠肺炎疫情和新形势新任务，给安全生产带来严峻挑战。新冠肺炎疫情缓和后，一些企业扩大生产、挽回损失的冲动强烈，可能出现忽视安全、盲目超产的情况，从而导致事故发生。局部地区季节性煤电供应及运力紧张，能源生产企业加班加点，运输企业多拉快跑，一些地方已淘汰退出的落后产能借机重生，给安全生产带来严重隐患。

最后，国家应急管理体制改革以来，安全生产工作持续加强，但在政府安全生产监管体制机制健全完善、安全监管执法效能提升等方面，还存在一些薄弱环节，与社会主义现代化强国的要求还有较大差距。

综合研判，我国目前尚未完全走出工业化国家发展过程中普遍经历的事故“易发期”，安全生产工作在地区、行业和企业之间进展不平衡，各类矛盾仍然突出，存量风险尚未完全化解，增量风险仍在不断涌现，传统风险与新型风险交织叠加，风险隐患趋于隐蔽复杂，不确定性明显增加，安全生产工作开始进入一个瓶颈期、平台期；同时，新发展阶段、新发展理念、新发展格局又对安全生产提出了更高的要求，安全生产工作仍处于爬坡期、过坎期。

在这个重要的关键时期，对《安全生产法》进行修正，正当其时，十分必要。这对全国安全生产工作提供了有力的法律武器，为安全生产工作爬坡过坎提供了强大的动力。

《安全生产法》修正原则

2018年，应急管理部启动了《安全生产法》修正工作，在政策法规司的领导下，中国安全生产科学研究院安全生产理论与法规标准研究所全程参与此次《安全生产法》修正工作。2019年底完成《安全生产法》修正的依据、思路、原则以及重要条款的修订建议等前期论证研究，并形成了《安全生产法》修正草案，其间先后多次征求国务院安委会成员单位、省（自治区、直辖市）人民政府、研究机构、行业协会和中央企业意见建议。

术后疼痛VAS评分观察，PRP有明显的镇痛效果，一般术后1～2 d疼痛VAS评分＞5分，注射第3 d后疼痛症状缓解，疼痛VAS评分＜3分。术后局部关节肿胀情况（与健侧比较）观察，一般术后1～3 d患肢膝关节出现轻微肿胀感，术后5 d肿胀感消除，局部活动有轻松感。术后膝关节局部有无感染观察：患肢膝关节未出现皮温高、皮肤红肿现象，皮肤张力适中。术后全身情况观察，患者术后无发热现象，全身及局部皮肤无皮疹及过敏反应出现。术后关节活动度改善，术后1 d即可下地行走，自感膝关节摩擦感明显减轻。

2020年，司法部先后两次征求国务院有关部门、省级政府和部分研究机构、行业协会、企业的意见，并会同应急管理部就一些重要条款开展了实地调研、专家座谈、沟通协调，经反复修改完善，形成了《安全生产法》修正草案（送审稿）。2020年11月25日，国务院第115次常务会议讨论通过草案。2021年1月，全国人大向社会征求《安全生产法》修正草案意见，历经两次审议，于6月10日第十三届全国人民代表大会常务委员会第二十九次会议通过。

纵览此次《安全生产法》修正内容，可隐约看到贯穿其中的3条原则：

一是坚持“两个至上”，严守红线意识。习近平总书记强调：“人民至上、生命至上，保护人民生命安全和身体健康可以不惜一切代价。”人民至上、生命至上是中国共产党的崇高理念。《安全生产法》修正以习近平新时代中国特色社会主义思想为指导，立足于人民群众对安全的新期许，把“两个至上”作为根本价值遵循，始终把人的生命安全放在首位，正确处理安全和发展的关系，坚守发展决不能以牺牲人的生命为代价这条红线。

二是坚持安全发展，落实改革意见。2016年12月9日发布的《改革意见》要求对标安全生产法治建设需求，以强化依法治理，推进安全发展。本次修正坚持立法的长远性和系统性，以2014年修订的《安全生产法》为基础，以《改革意见》为政策指引，既以当前存在的突出问题为导向，处理好亟待解决的现实需求，又着眼未来5年乃至更长时间安全生产工作的长久发展需求，及时修订与机构改革不适应、职能交叉重叠、内容要求滞后落后的法律条款，充分保证行政相对人的合法权益，促进各类主体达到安全生产领域改革发展的根本要求。

三是明晰安全责任，强化责任落实。2018年国务院机构改革中，将生产安全、消防、防灾减灾等职能合并，在“大应急”的框架下以应急管理为主线，成立应急管理部，各行业领域部门安全生产职能也发生了一定变化。与此同时，随着社会经济快速发展，企业经营管理模式多样化，其作为安全生产责任主体，涉及的责任人员、管理层级也更加复杂。因此，本次《安全生产法》修正中进一步明确规定监管主体和监管对象，厘清安全生产监管职能的部门责权，明确细化生产经营单位安全生产义务，有利于提高安全生产监管水平，全面落实安全生产主体责任。

《安全生产法》修正特点

本次《安全生产法》修正案共42条，总揽此次的修正内容，有5个方面的鲜明特点：

一是贯彻新思想新理念。此次《安全生产法》修正以习近平新时代中国特色社会主义思想作为指导，将习近平总书记关于安全生产工作一系列重要指示批示的精神转化为法律规定，主要体现在总则第三条的修正中，增加了安全生产工作坚持人民至上、生命至上，把保护人民生命安全摆在首位，树牢安全发展理念，从源头上防范化解重大安全风险等规定，为统筹发展和安全两件大事提供了坚强的法治保障。

二是落实中央决策部署。《改革意见》对全国安全生产工作的指导思想、基本原则、制度措施等作出系列新的重大部署，科学谋划了安全生产领域改革发展蓝图，是当前乃至今后一个时期全国安全生产工作的思想与行动的指南。本次《安全生产法》修正深入贯彻中央文件精神，将现行的有效经验和创新成果纳入立法视野，通过立法确保中央决策部署贯彻落实的有效性。例如，在第四十一条、第五十一条、第七十四条等条款的修正中，增加了对重大事故隐患排查治理情况报告、高危行业领域强制实施安全生产责任保险、安全生产公益诉讼等重要制度规定，把有关经验制度总结提炼上升为法律规范，强化其在事故预防和事故赔偿等方面的重要作用。

三是健全安全责任体系。责任是安全生产的灵魂。我国长期的实践经验表明，责任制是最直接、最有效的制度力量，任何一个方面的责任制缺位，都会留下监督和管理上的漏洞，埋下事故发生的隐患。

此次《安全生产法》修正，首先，强化了党委和政府的领导责任，充分考虑政府安全监管体制机制和责任制度的完善，提出强化基础保障能力的具体要求，依靠法治力量推进安全生产治理体系和治理能力现代化。例如，修正后的第三条、第八条、第九条提出明确安全生产工作坚持党的领导，进一步强化政府安全生产责任，要求各级人民政府加强安全生产基础设施建设和安全生产能力建设，建立完善安全风险评估与论证机制，实施重大安全风险联防联控，落实党中央国务院对源头防范的要求，把好安全生产“准入关”的要求。

其次，明确了各有关部门监管职责，规定安全生产工作实行“管行业必须管安全、管业务必须管安全、管生产经营必须管安全”，将“三管三必须”原则以法的形式固化下来，特别是修正后的第十条首次在立法中明确了对新兴行业、领域的安全生产监督管理职责不明确的，明确由县级以上地方各级人民政府按照业务相近的原则确定监督管理部门。这一条款的修正为政府相关职能部门对新兴经济经营主体进行安全生产监管提供了法律依据，有利于从根本上杜绝“染血的外卖”这类情况的发生。

最后，进一步压实生产经营单位主体责任。第四条修正中，明确生产经营单位的主要负责人是本单位安全生产第一责任人，对本单位的安全生产工作全面负责，其他负责人对职责范围内的安全生产工作负责。同时，第二十一条、第二十五条、第四十条、第四十一条、第四十四条等也从具体内容上提出要求各类生产经营单位健全并落实全员安全生产责任制、安全风险分级管控和隐患排查治理双重预防机制，加强安全生产标准化建设，加大对安全生产资金、物资、技术、人员的投入保障力度，切实提高安全生产水平。

四是强化新风险防范应对。近年来，我国经济产业结构转型升级和科技创新驱动能力的加快，技术发展日新月异，新兴产业大量涌现，经济活动日益多元化。新兴行业领域的生产经营过程涉及多专业、多领域交叉，传统行业领域涉及新工艺、新技术、新材料、新模式，尤其是部分行业领域还未出台相关法律法规及专业技术标准，生产经营过程中存在大量安全风险和事故隐患。因此，本次《安全生产法》修正中深刻汲取近年来事故教训，对安全生产事故中暴露的新问题作了针对性规定，督促引导各类经营主体更加重视安全。例如，第四条增加第二款，针对新业态、新模式产生的新风险，强调平台经济等新兴行业、领域的生产经营单位，应当建立健全并落实全员安全生产责任制，履行法定安全生产义务。第三十三条、第四十九条针对我国近几年频繁发生的餐饮行业燃气爆炸事故、山东栖霞笏山金矿“1·10”重大爆炸事故、招远曹家洼金矿“2·17”较大火灾事故等暴露出的问题，要求从事餐饮行业的燃气用户安装可燃气体报警装置并保障正常使用；要求矿山、金属冶炼建设项目和用于生产、储存、装卸危险物品的建设项目施工单位加强安全管理，不得非法转让施工资质，不得违法分包转包。第七十二条在修正中与《刑法》（修正案十一）衔接，压实安全生产中介机构的“看门人”职责，要求承担安全评价、认证、检测、检验的机构实施报告公开制度，不得租借资质、挂靠、出具虚假报告。

五是强化违法行为惩处。为严厉打击安全生产违法行为，本次《安全生产法》修正过程中客观分析我国经济发展水平和近几年生产安全事故情况，全面提升了对安全生产违法行为的惩处力度，并几乎覆盖所有法律责任条款。

第一，罚款金额更高。本次修正案普遍提高了对违法行为的罚款数额，就事故罚款，由现行法规定的20万元至2 000万元，提高至30万元至1亿元；对单位主要负责人的事故罚款数额由年收入的20%至80%，提高至30%至100%。

第二，处罚方式更严。为了严厉打击“屡禁不止”“屡罚不改”等情节特别严重，社会影响特别恶劣的违法行为，本次修正中参考了环境保护领域有关法律条款及实践经验，增加了对安全生产违法行为进行连续处罚（即“按日计罚”）的规定。修正后，对于生产经营单位安全生产违法行为一经发现即责令整改并处罚款，拒不整改的，责令停产停业整顿，并可以按日连续计罚，拒不停产整顿的，提请地方人民政府予以关闭。

第三，惩戒力度更大。本次修正案除了上浮罚金，还加大了对违法失信行为的联合惩戒和公开力度。修正后的第七十八条，由以前只有负有安全生产监督管理职责的部门在安全生产领域实施惩戒，变为由多个部门在多个领域对失信当事人共同实施惩戒；由只惩戒存在违法行为的生产经营单位，变为同时惩戒存在违法行为的生产经营单位和与违法行为情节有关的从业人员；在通报“黑名单”的单一手段的基础上，增加了加大执法频次、暂停项目审批、上调有关保险费率、行业或者职业禁入等联合惩戒措施。有效打击震慑违法企业，保障守法企业合法权益，提高全社会安全生产诚信水平。

本次《安全生产法》修正案指导思想鲜明、内容全面完善、更加贴近我国安全生产工作实际，具有很强的实操性，能够有力指导我国下一阶段的安全生产工作实践和安全发展，对我国安全生产水平整体提升，防范遏制重特大生产安全事故，保障人民群众生命财产安全具有重要意义。