完善政策体系破除设计施工“两张皮”工程总承包政策发展展望

曾玉华 周艳

工程总承包模式作为国际通用模式在国际工程中大量采用，相比我国传统的设计与施工分离、施工总承包为主流的建造模式，具有提升效率、节约工期、控制造价等突出优势，因此在上世纪90年代开始引入我国并进行相关领域的探索，自2014年以后进入工程总承包政策发布高峰年。2019年12月，发改委和住建部联合颁布了《房屋建筑和市政基础设施项目工程总承包管理办法》（以下简称《管理办法》），该管理办法是中国建筑业的重大变革，势必为建筑行业发展带来深远影响，为企业转型升级起到重要推动作用。

一、《管理办法》颁布的历程

2017年12月，住建部《房屋建筑和市政基础设施项目工程总承包管理办法》（第一次征求意见稿）全国征求意见，本次征求意见稿延续了93号文的精神，提出了“单一资质”承接、“总价合同”、“总承包负总责”的关键约定，以期突破我国现有政策的束缚。

2019年5月，发改委与住建部联合发布了《房屋建筑和市政基础设施项目工程总承包管理办法》（第二次征求意见稿），该文受《政府投资条例》影响，将“发包阶段”“合同计价模式”“政府投资项目的项目建议书、可行性研究报告、初步设计文件编制单位及其评估单位不得成为该项目的工程总承包单位”等条件较第一次征求意见稿进行了调整。

2019年12月23日，《房屋建筑和市政基础设施项目工程总承包管理办法》正式发布，本次发布的政策再次对第一次、第二次征求意见稿相关核心内容进行了调整，提出“双资质承接”“公开前期已完成的资料，其项目建议书、可行性研究报告、初步设计文件编制单位及其评估单位可以承接工程总承包”“设计施工资质互认”等关键性条款。《管理办法》历时近2年两次全国征求意见，足见主管部门对工程总承包市场的关注。

二、《管理办法》颁布后全国各省市政策实施情况

2019年12月《管理办法》出台后，各地政府主管部门的政策制定有了指导意见。在《管理办法》颁布前，全国已有29个省、自治区、直辖市针对工程总承包的发展出台了相关文件及政策支撑；《管理办法》颁布后，截至2021年5月，上述29个省、自治区、直辖市中又有15个省市进一步出台了指导意见，主要体现形式为工程总承包的实施意见、管理办法、实施细则、若干措施、征求意见、招投标管理办法等。这些省市的政策趋势及焦点，主要集中在以下几个方面。

1.工程总承包模式的项目适用性

根据对《管理办法》颁布后的最新政策统计，各省市对采用工程总承包的项目类型认知较为统一，大多数规定：政府投资项目或国有企业投资项目应优先采用工程总承包方式，装配式建筑原则上采用工程总承包方式。个别省市要求较为特殊，如济南市要求：政府和国有资金投资的房屋、市政项目，原则上实行工程总承包模式；吉林省要求：建设内容明确、技术方案成熟的政府投资（以政府投资为主）项目应采用工程总承包模式，装配式建筑应采用工程总承包模式。

2.工程总承包项目的发包阶段

从各地规定来看，对工程总承包的发包阶段，基本上统一规定为：政府投资项目原则上应该在初步设计审批通过后进行发包，这与国家新政的规定也较为统一。而个别省市根据自身情况有不同约定，如浙江省、山东省扩大了约定范围，要求政府投资及国有投资项目原则上在初步设计审批完成后发包；上海市还给出了政府投资项目原则上应该在初步设计批复完成后进行工程总承包项目发包的项目类型约定；辽宁省规定政府投资的房屋建筑和市政公用工程项目采用工程总承包方式的，原则上应当在初步设计审批完成后进行工程总承包项目发包，但鼓励在可行性研究批复后即开展工程总承包发包。

3.工程总承包项目的准入问题

各地规定在《管理办法》颁布后较为统一，新出政策的15个省市均明确允许参与前期项目建议书、可研编制、初步设计的单位可以参加工程总承包投标。针对此项规定，前后变化较大的是上海市，新政出台前，上海市在《上海市工程总承包试点项目管理办法》的通知（沪建建管〔2016〕1151号）中规定：工程总承包企业还不得是项目的初步设计文件或者总体设计文件的设计单位或者与其有控股或者被控股关系的机构或单位；2018年及以前，对参与前期设计的单位能否参与后续工程总承包投标未在政策中明确的地区有：江西、山东、辽宁、四川、福建、甘肃、贵州、海南、河北、江苏、山西、陕西、天津、云南、内蒙古、宁夏、河南、安徽。

4.工程总承包项目的资质要求

2018年及以前，广西、广东、湖北、湖南、吉林、上海、浙江明确允许单一资质工程总承包商承接工程总承包项目；明确要求需同时具备设计、施工资质的省份有北京（装配式建筑领域）、天津（但不禁止单一资质组成联合体）；而浙江、四川、甘肃、贵州、海南、河北、江苏、江西、辽宁、山东、山西、陕西、云南、宁夏、河南等省并未对此有明确规定。

《管理办法》颁布后，规定较为统一，要求设计资质和施工资质，或者具有设计资质和施工资质组成联合体。其中，吉林省规定，根据本地区工程总承包企业发展的实际情况，建设单位也可根据项目情况和项目特点，在符合条件的前提下，在2023年6月30日之前允许单一资质的设计企业或施工总承包企业作为工程总承包单位承揽项目；深圳市规定，设计—采购—施工总承包（EPC）项目招标可以按下列方式之一设置投标人资格条件：（一）具备工程总承包管理能力的独立法人单位；（二）具备与招标工程规模相适应的工程设计资质（工程设计专项资质和事务所资质除外）或施工总承包资质。

5.工程总承包的合同计价模式

2018年及以前，大多数省份均规定宜采取或主要采取固定总价合同，但同时也存在一定的差异：浙江和上海规定工程总承包合同宜采用总价包干的固定总价合同形式；江苏和江西虽未直接规定，但从政策文件反映强调固定总价模式；广东规定一般应采用固定总价方式进行，根据项目特点也可采用固定单价、成本加酬金或概算总额承包的方式进行；广西规定主要采用固定总价、固定单价两种发包方式，暂不建议采用成本加酬金的总承包发包方式；吉林、湖北和湖南规定宜采用总价合同或者成本加酬金合同；而四川、福建、北京、甘肃、海南、河北、辽宁、山东、山西、陕西、云南、内蒙古、宁夏、贵州、天津、安徽、河南等地未明确工程总承包合同计价模式的规定。此外广西同时也是国内对于项目结余分成进行详细规范的省份，其规定如果满足“项目结余分成”条件，则按“项目结余分成”条款进行分成，湖南省也指出了给予奖励，但未明确分成条件和比例。

《管理办法》颁布后，各地对合同计价模式的规定，多数要求企业投资的工程总承包项目宜采用总价合同，政府投资的工程总承包项目应当合理确定合同价格形式，并约定采用固定总价合同的工程总承包项目在计价结算和竣工决算审核时，对包干部分不再审核，仅对合同约定的变更部分进行审核。

其中，深圳市规定招标人应当谨慎采用基于概算下浮率的方式竞价，可以采用总价包干、单位经济指标包干等计价方式，并应当在招标文件中明确引导合理价格的工程定价方法和结算原则。

6.各省市工程总承包管理制度的创新性规定

浙江省在《关于进一步推进我省房屋建筑和市政基础设施项目工程总承包发展的实施意见》中规定：工程总承包单位为联合体的，鼓励建设单位按照合同约定将工程款拨付给联合体牵头人。鼓励由联合体牵头人开设农民工工资专用账户，专项用于支付该工程建设项目农民工工资。

深圳市在《关于进一步规范EPC项目发承包活动的通知》中规定：对于依法必须进行招标的项目，招标人有控股的施工、服务企业，或者被该施工、服务企业控股，且该企业资格条件符合《关于进一步完善建设工程招标投标制度的若干措施》的通知（深建规〔2020〕1号）第二十二条规定的，招标人可根据相关规定申请将EPC项目直接发包给该企业实施。

深圳市、福建省、河南省，较为详细的约定了招标前应明确的建设规模、建设标准应包含的内容。

上海市规定，工程总承包项目经理不得同时在其他项目上担任任何职务。联合体承接项目的，联合体牵头单位应同时在联合体成员单位完成的勘察文件、设计文件、工程资料上共同签章；施工现场安全生产标准化、质量管理标准化、现场管理人员实名制和作业人员实名制等管理制度实施及其配套信息系统操作均由联合体牵头单位负责。

黑龙江省规定，各地实施范围内的房屋建筑和市政基础设施领域工程项目，应当采用工程总承包和全过程工程咨询模式。

三、工程总承包未来政策展望

虽然发改委和住建部颁布了《管理办法》，各省、自治区、直辖市也出台了相应的规定，但我们应清晰的认识到，工程总承包仍面临相关问题和困境，工程总承包的“设计施工两张皮”“前期准备不充分”“合同计价模式不配套”“建设基本程序不清晰”“监管体系不健全”等问题依然存在，完善政策规定和出台政策指导是工程总承包未来健康良性发展的后盾和基础。从政策和指导意见上来看，未来应着手在以下几方面完善：

1.制定和完善“发包阶段”的具体阶段成果要求的指导意见

《管理办法》规定企业投资项目，应在核准或备案后进行工程总承包的发包，政府投资项目应在初步设计审批完成后进行工程总承包项目的发包。企业投资项目在核准或者备案后，拟建项目并未经当地规划部门批复，项目建设的前置条件并不完全具备，极易形成“边设计、边施工”的三边工程。

政府投资项目的初步设计，根据我国《建设工程设计深度要求》的规定，在初步设计阶段，专项设计和专业设计并未进行要求，此部分在现有的建设工程中所占比例越来越大，极易造成施工图阶段的调整和变化，对工程进度和投资控制极其不利。

因此，完善《管理办法》中发包阶段的设计深度具体规定，并出台相应指导意见是解决工程总承包面临问题的具体措施。

2.制定合同附件中“发包人要求”的示范文本

“发包人要求”作为工程总承包项目执行时的依据，应有相对规范的格式、内容、细化程度的统一要求，供发包人参照执行。在招标前，发包人也应充分分析、细化、分解建设需求，制定完善的项目实施范围、设计标准、技术标准，约定主要材料设备的材料档次、品牌，避免引起不必要的纠纷，影响项目履约。未来行业发展中，必定会对设计深度、发包人要求等有更为深入的研究，指导行业发展与国际接轨。

3.出台鼓励“双资质企业独立投标”或要求联合体组建“联合项目部”的指导意见，解决“两张皮”难题

积极响应“管理办法”号召，在政府投资或国有投资的项目上，鼓励“双资质企业”“独立投标”，解决联合体责任不清晰，目标不统一、设计施工融合困难等问题。积极探索联合体模式下的新方式，尝试“联合项目部”模式的推广和研究，从构架上解决“两张皮”难题。

4.出台工程总承包总价合同的指导意见，促使设计、施工技术的主动融合

合同计价模式对工程总承包的运行将产生重大影响，没有“总价合同”的约束，设计技术和施工技术就不会主动融合，工程总承包运行的目的就不会实现。通过制定总价合同的指导意见，解决总价合同招标前的发包人要求深度要求、设计深度要求、总价合同控制价编制依据、投标报价办法、变更调整合同总价方法、物价波动调整方式、进度款支付等具体要求，解决采用总价合同的依据和具体实施路径，促使设计、施工技术主动融合。

工程总承包模式作为我国建筑行业转型升级的重要载体，健康稳定的发展需要上位法的法律约束，也需要更为详细的指导意见或规范标准、实施细则来指导工程总承包的运行。总之，《管理办法》为我国工程总承包的实施规划了运行方式和方向，《示范合同文本》规范了交易双方的习惯，笔者认为应继续深化出台相关指导意见或者示范文本规范化，标准化开展工程总承包，为建筑业高质量发展贡献力量。