储备土地不动产登记的相关问题探讨

甘明超 范春玉

摘要：《土地储备管理办法》明确了储备土地不动产登记管理要求，但对于如何登记缺乏相关的操作规范，在一定程度上影响了土地储备工作的规范开展。从不动产登记主体、客体、内容、审核以及相关权利关系处理几个方面进行探讨，以期规范储备土地不动产登记工作，实现土地不动产全生命周期管理。

关键词：储备土地;不动产登记;不动产权利

中图分类号：F293 文献标识码：A

文章编号：1001-9138-（2021）06-0041-44 收稿日期：2021-04-30

作者简介：甘明超，湖南省不动产登记中心。

范春玉，湖南省自然资源事务中心。

基金项目：湖南省自然资源厅科研标准项目“不动产单元编码应用研究”。

我国土地储备制度始于20世纪90年代中期，在政府提高土地综合利用效率、实现土地集中“净地”供应、保障民生和重大项目用地需要、促进城市发展、增强政府调控土地市场能力、落实国土空间规划及助推生态文明建设等方面都发挥了重要作用。《土地儲备管理办法》《土地储备资金财务管理办法》等政策的出台对土地储备业务流程、监督管理和资金管理等提出了新的要求，土地储备工作更加规范。但是，储备土地不动产登记因为具有政府行政管理特点和无明确登记操作规范，使不动产登记机构办理不动产登记难以规范开展，甚至不能登记。为规范办理不动产登记，需要从权利主体、不动产客体、权利内容、收件和审核，以及有关权利的处理方面予以规范，并在操作规范、数据库标准等方面进行制定修改。

1 储备土地权利主体

《土地储备管理办法》（以下简称《办法》）规定，土地储备机构为经县级（含）以上人民政府批准成立，具有独立的法人资格，隶属于所在行政区划国土资源主管部门的事业单位，且在名录制管理范围中。同时，《办法》规定储备土地入库前，土地储备机构应向不动产登记机构申请办理登记手续。由此可知，储备土地不动产登记应该由当地土地储备机构作为权利主体提出不动产登记申请，而不能以政府名义嘱托不动产登记机构办理。不动产登记机构需要收取其事业单位法人证书，以及自然资源部最新土地储备机构名录作为身份证明材料。

2 储备土地来源

根据《办法》规定，依法收回的国有土地、收购的土地、行使优先购买权取得的土地、已办理农用地转用征收批准手续并完成征收的土地，以及其他依法取得的土地等均可以纳入储备范围。政府收回、收购、购买、征收的土地性质应该为国有土地，结合组织前期开发、储存以备供应的目的确定为国有建设用地使用权。当然，随着城乡土地市场的建立和农村土地改革推进，经营性集体建设用地入市和闲置宅基地有偿退出也为农村土地储备登记提供了来源，以通过建设用地储备的方式大力推进、盘活农村集体建设用地资源资产。土地储备机构作为接受农村集体委托，代理进行农村集体土地代收、代储。

3 储备土地登记申请与审核

根据规定，储备土地入库前需要办理不动产登记，供应已发证的储备土地之前应办理注销登记。因此，储备土地不动产登记主要办理首次登记和注销登记。

首次登记适用于土地储备机构通过征收取得的新增建设用地或通过收回、收购等方式取得存量建设用地。按照《不动产登记暂行条例实施细则》申请国有建设用地使用权首次登记，并向不动产登记机构提交申请书，身份证明材料、土地权属来源材料，权籍调查表、宗地图以及宗地界址点坐标，土地出让价款、土地租金、相关税费等缴纳凭证等资料。身份证明材料主要为事业单位法人证书及法定代表人身份证明，有委托代理的还需提供委托书原件、受托人身份证复印件等身份材料。不动产权籍调查成果主要是不动产权籍调查表、宗地图及宗地界址点等调查资料。土地权属来源主要包含土地取得文件和规划条件，首先需要提交纳入土地储备计划或经县级（含）以上人民政府批准的文件以明确申请登记的宗地为储备土地;其次根据土地取得方式不一样，提交生效的人民政府依法做出征收或者收回不动产权利决定或收购、购买协议;再次是由规划行政主管部门依据国土空间规划出具规划条件和符合规划的证明材料。

注销登记适用土地储备机构在政府供应已发证的储备土地之前申请不动产登记的。注销登记主要收取不动产登记申请书、申请人身份证明以及“出库审批单”等出库文件。

首次登记主要审核不动产登记申请书、权属来源材料等记载的主体是否一致;不动产权籍调查成果资料是否齐全、规范，权籍调查表记载的权利人、权利类型及其性质等是否准确，宗地图、界址坐标、面积等是否符合要求;土地储备计划或储备批准文件是否经县级以上人民政府批准;权属来源材料与申请登记的内容是否一致;储备土地原有各类不动产权利是否全部注销。注销登记主要审核申请主体是否一致，出库批准文件是否与注销的不动产一致。

4 储备土地登记内容

根据《土地储备管理办法》有关规定，储备土地一般为国有建设用地，不动产登记簿应填写宗地基本信息和建设用地使用权登记信息。宗地信息中，不动产类型为“土地”，宗地面积按照权籍调查成果填写，用途、容积率、建筑密度、建筑限高按照规划条件填写。权利类型按照办法规定为“其他（政府储备）”，但《不动产登记暂行条例》《不动产登记数据库标准（试行）》均未作出规定，因此应填写“国有建设用地使用权”。权利性质因储备机构以政府财政资金取得，其本身不用向政府缴纳费用，权利性质应填写划拨，无使用期限。建设用地使用权信息中，权利人填写土地储备机构，登记类型为首次登记或注销登记，登记原因可以填写“批准储备”“收购储备”“出库供应”，以登记时间为准并附记“政府储备”。宗地不动产编码时其宗地特征码可以选择“GB”，因储备土地为临时性编码，供地时一般均有范围变化，在登记时建议区别一般国有建设用地使用权，新增宗地特征码“Z”，表示政府储备。

5 有关权利的处理

入库土地必须权属清晰，在办理储备土地登记时应处理好相关不动产权利，主要涉及到征收土地的集体土地所有权、宅基地使用权、农村土地承包经营权、林地使用权和房屋所有权、森林林木使用权，以及抵押权、地役权、查封登记等限制信息。集体土地所有权应做好变更或注销登记，宅基地使用权等用益物权应由人民政府嘱托或储备机构申请注销，涉及抵押权、查封登记的应取得抵押权人或人民法院同意。在实际收储中，存在继续保留原有房屋的，在出让时原则上应拆除达到供应条件，对极少数可继续使用的应严格控制数量并应重新出具规划条件并验收。储备过程中，根据《关于规范土地储备和资金管理等相关问题的通知》（财综〔2016〕4号）文件，不动产登记机构不得为储备土地办理抵押登记，对于2016年以前已办理抵押登记的储备土地，不应办理债务履行时间延期和主债权金额增加的变更登记。在土地供应时，一般应先注销储备土地的不动产权利，因分割供应等可以在办理国有建设用地使用权首次登记时，一并办理储备土地分割变更登记。

6 储备土地不动产登记建议

储备土地作为不动产登记重要的登记客体，《不动产登记暂行条例》《不动产登记暂行条例实施细则》及《不动产登记操作规范》等法规中并未细化明确，需要依据法律明确权利类型，在登记操作上明确收件要求、审查要点和登记内容，在数据库标准中按照登记内容进行补充修正。一是建议储备土地权利类型根据《民法典》规定确定为建设用地使用权。二是土地用途依据《城乡规划法》，由规划部门出具规划证明材料。三是土地性质可以为划拨，或者新增土地性质“政府储备”。四是登记时间，如作为划拨土地则无使用期限，但为了加快土地供应，建议政策规定其使用期限，如两年。五是土地权属来源资料，按照土地储备机构和不动产登记机构职责，储备机构应对取得方式及程序、补偿是否到位、土地权属是否清晰负责，并做好相关不动产权利的注销变更，不动产登记机构只需收取核实生效征收决定、收回决定或收购、购买协议作为权属来源办理登记，无需进一步审查是否拆迁补偿到位。六是在不动产登记单元编码规则中，新增宗地特征码“Z”表示政府储备。

参考文献：

1.王振坡 刘璐 牛家威.我国城市土地储备制度的演进逻辑与变革方向.中国房地产.2020.06

2.晏阳 邓昀松.对广西农村集体建设用地储备工作的思考.南方国土资源.2020.06

3.王宏新.乡村振兴、城乡融合与农村土地储备制度.贵州省党校学报.2020.03