国家构建视角下公办中小学教师身份刍议

仲米领 秦玉友

摘  要：教师身份的建构是对国家发展诉求、教育实践和社会人才需求的积极回应，推动教师身份变迁与内在价值功能转换是社会发展与尊重教育规律相统一的结果。公办中小学教师经历了“国家干部”“专业人员”的法律身份沿革，目前的教师身份及地位与教育作为国家战略的定位不相匹配。聘任制语境下教师身份滋生师资队伍建设掣肘因素，也稀释了教师职业的公共性。为了抓住《教师法》修订的契机，调适当下教师身份与教师公职人员的法律地位的适切性，应赋予教师“教育公务员”法律身份，实行“教育行政部门”聘任制，为巩固教师社会地位和发挥教师职业公共性固本强基。

关键词：公办中小学教师;教师身份;社会地位;法律身份

身份是一种社会地位标記、职业标签和文化符号象征，教师身份的形成受到国家相关政策、制度、历史传统以及社会期待的影响。不同时期国家对教师身份的建构是对国家发展诉求、教育实践和社会人才需求的积极回应，推动教师身份变迁与内在价值功能转换是社会发展与尊重教育规律相统一的结果。教师身份关涉个体的社会地位、职业声誉和吸引力，明示了国家人事制度改革路向和价值诉求。在新时代中小学教师队伍建设过程中，提升教师的社会地位、职业声望，合理且适切性地赋予教师身份，亟须审慎把握教师身份的内涵，明确教师身份在不同时期的定位重点，厘清教师身份的历史沿革规律。为此，以教师身份为抓手，提升教师身份与社会地位的适切性，构建适合时代特征的公办中小学教师身份，成为未来相当长一段时间内提升教师队伍建设水平理应密切关注的课题。

一、教师身份研究与问题定位

教师是发展教育最宝贵的资源，“兴国必重教，兴教先强师”，教师是教育事业发展的基础和根本保证。1 为提升教师队伍质量，增强师资队伍管理和建设的合法性，国家在不同时期通过政策制度和专门法律对教师身份做出规定。国家力量形塑而成身份反映在政策文本中具有广泛共识性、稳定性和正规性，且以强势之力深刻影响着教师队伍建设发展。

教师身份相关研究在学术界备受关注，涌现了不少研究成果。以往研究更多的是关注教师身份的认同、身份认同与专业发展、身份建构、身份危机分析及缘由等。尤其是教师身份认同吸引了大部分学者的研究兴趣，包括不同背景、各教育阶段、不同学科身份认同，以及教师身份认同国内外研究进展等等。以课程改革背景作为教师身份认同研究的切入点，通过制度变迁的客观环境影响与教师个体自我的重构，为教师在课程改革下的身份认同提供新的制度期待和宏观环境。1 在此背景下，也有研究从社会理论视野，探讨教师能动性与身份认同的关系。2 有些研究注重从教师专业身份认同，张军凤指出，教师专业身份认同是教师专业成长过程中的关键要素，个体应积极增强专业身份认同。3 李茂森4、宋萑5、李先军6 等都重视教师专业身份认同，并提出自我构建的适当路径。对教师身份构建主要集中在身份构建理论阐释7、学习理论视角8 与历史社会学视角9 下教师身份构建、宏观中观微观三维向度身份构建。10

已有成果丰富了教师身份研究内涵，为聚焦教师身份以及从身份建构与专业身份层面探讨教师身份提供必要的知识基础。但是似乎绕过了教师身份本体性的追问及其负载的内涵，越过了教师身份来源的探寻，教师身份从何而来？意味着什么？是很少被讨论的话题。为提升教师职业地位和改进教师身份与地位的适切性，从教师身份的动态性变迁把握身份历史沿革的内在机理，是理解教师身份功能和价值诉求的前提，也是剖析教师身份当代现实困境的基础性条件。基于此，文章将从国家建构视角出发，聚焦教师身份关注重点及其嬗变轨迹，比照身份与教育发展需求的内在适切性，以期为赋予教师适当的身份和社会地位提供有益镜鉴。

二、国家构建下的中小学教师身份历史沿革

国家针对不同时期教育改革中的主要矛盾和现实需求，赋予中小学教师身份差异性和时代特征，且其附带的价值功能往往会有明确的指向性。通过梳理公办中小学教师身份的历史嬗变，明确教师身份在不同时期的定位重点及其演变历史逻辑，对于当前和未来教师队伍建设及其身份的适切性与否具有重要现实意义。

1.作为“国家干部”身份的教师专注于为人民服务

1949年后，计划经济时代的社会结构分层受到身份制、单位制和行政制的影响和制约，其中身份制作为一种重要社会分层机制，是指全体社会成员均依制度化的规则划分为不同的社会群体，身份界限明确，具有人身依附性。改革开放之前，我国身份制的制度体系作为社会分层突出特征，城乡二元的户籍制度把人口分为城市户口和农村户口，而群体身份制度把在城市的就业者划分为干部和工人的身份。11 事业单位的人事管理制度具有较为明显的任用制特征，由国家人事行政部门所管理，采用行政计划式的调配，用人单位和个体具有纵向的公务隶属关系，即行政法律关系。《人事管理简明辞典》指出：“我国干部的指涉范围包括各级各类政府和党委机关，人民团体办事机构，全民所有制的企、事业单位和集体所有制事业……人员。”1 中小学教师作为事业单位成员，其理应具有“国家干部”身份。

教师“国家干部”的身份体现了国家意志，明示了教育在社会发展中的战略地位，利于统一调配人才，做到人尽其用，让有限的人才充分发挥才干，即专注为人民服务。1957年，毛泽东提出：“我们的教育方针，应使受教育者在德育、智育、体育几方面都得到发展，成为有社会主义觉悟的有文化的劳动者。”之后提到教师要做到“又红又专”。2 国家赋予教育实践中“国家干部”的身份，特定身份内涵下应树立为国家和人民奉献的工作作风，不仅要进行思想改造运动，而且承担起为人民服务的重任。

2.人事制度改革凸显教师“专业人员”身份

经济作为社会发展的基础，经济体制的改革带来了教育体制的变革，在教育领域，教育体制逐渐趋向“简政放权，扩大学校办学自主权”。31992年十四大确立了社会主义市场经济体制的目标，国家战略重点逐渐转变到发展经济、科技上来，设立重点学校以及集中力量培养拔尖人才，重视专业人员参与社会主义事业建设。1993年，《中国教育改革与发展纲要》指出对教职工实行岗位责任制和聘任制，此一系列政策举措为作为事业单位成员人事制度改革奠定了基础。1994年《教师法》第三条和十七条指出“规定教师是履行教育教学职责的专业人员”“学校和其他教育机构应当逐步实行教师聘任制”，确立教师的“专业人员”法律身份。

国家建构“专业人员”身份是基于经济领域改革和教育管理制度逐渐完善考量，克服任用制下教师工作积极性不高、缺乏活力、学校用人自主权小等流弊，积极回应社会发展和教育变革的实际需求。公办中小学教师在聘任制语境下与任用制时期相比，在用人主体、任命形式、法律身份方面发生根本性改变，教师的权利与义务、救济途径等一系列人事管理制度由此发生了重大变化。4 国家通过聘任制赋予教师“专业人员”身份，为教师队伍建设选拔优质合格。在对教师管理方面，教师的专业人员身份凸显，教师可以自主竞聘上岗，教师个人可自由选择任教单位。此外，教师通过与学校签订聘用合同，成为“学校人”。其中国家实行聘任制、重点学校、教学专家型教师等成为阐释教师作为专业人身份的最好脚注。

3.确立教师作为“国家公职人员”的法律地位

2018年，国家确立中小学教师新的身份地位，作为中华人民共和国成立以来首个关于教师队伍建设的专门政策文件，《中共中央国务院关于全面深化新时代教师队伍建设改革的意见》（以下简称《意见》）第五条指出，不断提高地位待遇，真正让教师成为令人羡慕的职业，确立公办中小学教师“国家公职人员”的法律地位。

作为国家公职人员凸显了教师职业两种特性，即公务性和公共性。公务性强调教师是为社会发展培养人才，为社会主义培养合格的接班人和建设者;公共性侧重于满足人民对优质教育的需求，以实现教育优质均衡发展。目前，中国教育高速发展，取得前所未有的成就，初步完成了以高速增长为特征的外延发展任务，教育高质量发展诉求日益强烈。5 教育由高速发展逐渐趋向高质量发展，人们寻求公平且有质量的教育的愿望愈来愈强烈。当下，教师被定位为国家公职人员，是基于国家教育战略需要，亦是对教育实践问题的回应。

三、中小学教师身份的当代挑战与困境

当前，为加快推进教育发展的现代化水平，积极服务于国家整体发展战略目标，教师队伍建设被提到新的高度。而时下，新教师法律身份尚未确定，教师“专业人员”身份与教育发展目标、教师队伍建设以及教师职业的公共性不相匹配，为师资队伍建设带来了困惑和难题，尤其在追求区域、校际优质均衡发展以及发挥教师职业公共性方面道阻且长。

1.新时代背景下教师法律身份转变的现实呼唤

从国家层面来看，为建设创新型国家，培养社会发展需要的高素质创新能力人才，国家注重教育财政性经费逐年增长，教育政策供给及时，教育要素供给充足，教育服务供给优先，凸显教育在新时代背景下推动国家迈向社会主义现代化所具有的基础性、决定性作用。当下，为促进教育内涵发展，由注重数量到重视质量提升，由追求高速度到追求高质量，而教师发挥着关键的作用。因此，要通过法律手段规定教师的法律身份，确定适切身份，并为教师地位的提升和待遇保障寻求法律依据。

2018年《意见》中为提升教师地位待遇，强调了教师的国家公职人员特殊法律地位，从人事制度管理来看，我国公办中小学教师仍实行聘任制，教师法律身份为“专業人员”。教师法律身份无法与其职业的公共性、公务性保持内在一致性，也无法与教师国家公职人员的法律地位相匹配。2019年启动《教师法》修订工作，为深化教师队伍改革提供法律依据，为接下来教师队伍质量提升，解决教师编制、地位和待遇等问题提供纲领性的文件和契机。现实中，无论是在学术研究活动中还是在人大代表和政协委员的提案中，重新确立教师法律身份的呼声也越来越高。

2.聘任制语境下教师身份滋生师资队伍建设掣肘因素

我国教师人事制度改革以聘任制为切口，学校对教师的聘任使得教师对学校有深刻的单位身份归属感。在聘任制前提下，教师作为“学校人”或者“单位人”，其职业成就感不仅与个体教学水平有关，更与学校的社会声誉、生源质量和学校环境有关。这也为教师队伍建设带来了一定的困扰。如我国教师流动政策实施遇到不少困难，尤其是城市教师没有流动意愿。教师个体利益和期望都附着在学校，除了是上位的流动1以外，为追求职业稳定性，教师不愿意流动。而只能通过鼓励性手段，附加职称晋升等优越条件，才能吸引部分特殊需求的城市教师流动。

国家推行县管校聘也会遭遇教师“专业人员”身份的牵绊，由于该政策初衷是为盘活县域师资队伍，把教师从“单位人”变为“系统人”，但教师根深蒂固的“单位人”归属在一定程度上消解该政策的实效。无论是教师流动政策还是县管校聘，当前身份属性为这些政策顺利实施带来一定的障碍和挑战。质言之，由于教师聘任制使得学校和教师之间的法律关系更加趋向于私法关系，属于劳动雇佣合同范畴，缺少教育行政部门直接聘用教师的行政合同关系。教师在聘任制中的“专业人员”身份，使教育行政部门无法强制性推行教师流动政策，进一步限制了其较为上位的师资调控能力。

3.教师“专业人员”的法律身份稀释了教师职业的公共性

1993年，教师由“国家干部”身份转变为“专业人员”的法律身份，并实行以聘任制为标志的人事管理制度，确立了新的法律身份，开始竞争上岗。随着我国教育发展战略由追求精英教育到教育大众化，实践中更加注重教育公平和均衡发展。2012年《国务院关于深入推进义务教育均衡发展的意见》指出，推进义务教育均衡发展，2016年开始强调城乡义务教育一体化，教育发展的均衡性、教育事业的公共性以及教育行政部门的公共服务职能不断凸显，之后，教育发展更加趋向优质均衡。教师作为教育教学的专业人员，学校作为用人主体，其对教师拥有更多用人自主权。教师“专业人员”法律身份在招聘和分配过程中，使其拥有自主选择权利，学校因自身的区位条件、社会声誉也会吸引层次各异的应聘者。由此，优质教师往往会扎堆在城市里的优质学校，相反，较为一般的学校或农村学校出现教师“留不住”“招不来”的现象。

教师由国家干部身份转变为专业人员身份，直接改变了教师与政府的行政关系。而专业人员身份与学校联系密切，学校成为用人主体，教师具有自主选择的权利。如此会导致区域、校际师资队伍水平差距大，政府对于师资配置显得心有余而力不足。如农村学校根本招不到省属师范大学层次的毕业生，城市学校毕业于名校的越来越多，以及我国教师轮岗政策实施不顺利。这些现象与追求优质均衡发展的步调相反，教师专业人员的身份会稀释教师职业的公共性1，不利于教师资源合理有效跨区域均衡分配。

四、中小学教师身份的政策议题前瞻

2019年教育部启动《教师法》修订，为师资队伍建设提供法律保障，也为教师法律身份合理性的转变带来契机。当前教师身份面临的挑战和困境来看，需要寻求法律的支持和改革人事管理制度，提升教师身份与地位的匹配度。为此，推动公办中小学教师的法律身份转变与国家公职人员的法律地位相匹配，未来亟须构建教师“教育公务员”法律身份，深化教师人事管理制度改革，使教师身份与城乡均衡发展和供给公平且高质量的教育相一致。

1.构建教师“教育公务员”法律身份，巩固国家公职人员法律地位

我国从1986年就确立了普及义务教育的制度，发展和普及义务教育是世界上大多数国家认同的政府之责，中小学教师传递国家的意志，其提供的是纯公共产品，具有代理行使公权力的性质。为了与教师工作的公共属性和其作为国家公职人员的地位相匹配，应该赋予教师“教育公务员”的法律身份。

教育作为一种纯公共产品，国家提供教育发展赖以生存的财政支持、制度供给和具体要素，以实现有效配置教育必需的硬件和软件资源。国家建构身份具有明晰化、稳定性、权威性等特点，通过法律形式赋予教师法律身份，明确教师的权利、保障和应尽义务，凸显身份背后的社会地位和职业地位崇高性，能够让教师成为令人羡慕的职业。由此可见，教师的身份生成为指引教师教育和个体发展、提升教师队伍建设水平发挥着关键的导向作用。并且进一步巩固了教师国家公职人员的法律地位，为更好地履行国家使命和发挥教育公共服务打下了坚实的基础。

2.改革教师人事管理制度，推行“教育行政部门”聘任制

改革以“教师聘任制”为核心人事管理制度，实行“教育行政部门”聘任制，改变教师人事管理方式和主体，是我国公办中小学教师身份建设的重要着力点。当前，中小学教师聘任制中通过聘任合同规定双方行为和保障权利，学校和教師构成一种民事法律关系，二者的合同属性具有劳动合同的特点2，而且“《教师法》教师聘任制的规定与《劳动法》中有关劳动合同的规定是一致的”。3 学校教师成为一般意义上的劳动者，教师在维护权益时往往会诉诸劳动法，这与教师工作所具有的公共性不符。

为此，教师人事管理制度理应做出相应的改革，通过实行教育行政部门聘任制，改变横向的聘任合同关系，应更加倾向与公务员身份相适应的人事管理方式。转变之前教师聘任制所形成的劳动雇佣合同关系，在“教育行政部门”聘任制语境下建立教师与政府机关用人主体的行政合同关系。教育部门与教师的公法契约关系更加有利于政府跨区域调控资源，缩小区域、校际资源配置的差距，使教师从“单位人”向“系统人”转变成为可能。为中小学师资队伍建设清除制度和身份障碍，凸显教师作为公务员的身份属性，改变教师作为一般劳动者的普通身份，为进一步巩固教师的社会地位和发挥教师职业的公共性固本强基。

五、结语

国家建构下身份有明确的权利和义务，具有权威性、稳定性和持续性的特征，教师身份明确了具体社会位序，为教师队伍建设打开了新视角。提升教师队伍质量需要用正当权威的手段赋予教师个体适当的身份和正式的权利，确定身份所附带的义务即教师身份的价值功能期待。为此，自上而下身份建构使得身份功能有效发挥成为可能，教师身份的构建、演进和适切性也成为提升教师队伍建设水平的重要切入点。把握教师身份的变动规律与未来身份定位重点有必要通过梳理国家建构视角下身份的演变路径，并从当代教育实际问题和师资队伍建设困囿因素出发，寻找教师身份背后正向功能有效发挥的限制性条件，历时性的教师身份变动路径考察与现实性教师身份问题的分析，为理解变动身份以及未来教师身份关注重点提供清晰的轮廓和方向性的指引。依据历史，立足当下，增强公办中小学教师身份与社会地位的适切性问题，规避教师身份的现实困境，在未来，需要寻求法律支持，以赋予教师教育公务员的法律身份，深化教师人事管理制度改革，把教师身份建设作为提升教师队伍质量的重要发力点。