港口防疫的法理分析与国际合作

戴瑛 吴邦华

摘      要：新冠肺炎疫情在全球多点爆发并快速蔓延，给全球公共卫生安全带来了巨大挑战，各国纷纷采取了一定的港口限制措施。本文认为，海上运输自由与公共卫生保护具有不同的价值追求，但二者之间需要平衡。无疫入港许可和非歧视原则可为平衡二者关系提供国际法依据，而各国港口加强防疫国际合作是保障海上运输和国际贸易正常运行的有效路径。

关  键  词：港口国;港口防疫;世界卫生组织;《国际卫生条例》

中图分类号：R181.8        文献标识码：A        文章编号：1007-8207（2021）07-0110-08

收稿日期：2021-03-20

作者简介：戴瑛，大连外国语大学教授，国际海洋事务与海洋法研究中心主任，国家海洋信息中心、中国海洋大学联合培养博士后流动站研究人员，大连社科院智库“一带一路沿线国家海洋事务与海洋法研究基地”负责人，法学博士，研究方向为国际法、国际海洋法;吴邦华，大连外国语大学硕士研究生。

港口作为基础和枢纽设施，对经济发展具有重要的支撑作用。新冠肺炎疫情迫使许多国家港口采取限制性措施，这牵涉海上运输自由公共卫生保护、无疫入港许可、非歧视原则及船员权利保护等许多问题。在国际合作领域携手推进以防疫为重点的多边双边合作，既是全球化时代有效防疫的客观需要，也是完善全球公共卫生治理、破解公共卫生等非传统安全领域全球治理问题的现实路径。

2020年新冠肺炎疫情在世界各地蔓延，世界卫生组织（简称“世卫组织”）于2020年1月30日将其列为“国际公共卫生紧急事件”（Public Health Emergence of International Concern，简称PHEIC）。此后海洋领域面临着多种挑战，特别是大量的港口限制船舶进港、拒绝船员上岸而引发了一系列问题，如2021年2月6日，“威士特丹”号还未到达日本，就接到拒绝入港通知。“钻石公主”号船上的两千多名旅客和一千多名船员停靠在日本横滨码头，日本暂时拒绝他们进港，并实施了离岸隔离，截止2月11日18时，“钻石公主”号有135例确诊新冠肺炎的患者。[1]据《曼谷邮报》报道，2020年2月11日，泰国卫生部长拒绝让荷美邮轮公司旗下的“威士特丹”号邮轮停靠泰国港口。[2]随后，泰国总理巴育·占奥差表示，虽然不允许该船停靠泰国港口，但泰国已经准备好帮助船上的乘客。据报道，“威士特丹”号载有1455名乘客和802名船员，乘客以西方游客为主。此前，该邮轮已被菲律宾、日本、韩国、美国属地关岛等數个国家和地区拒绝入境。[3]

部分国家采取的港口限制措施不仅适用于邮轮，也适用于普通商船，在某些情况下甚至军队或政府公务船舶也因船上疑似COVID-19病例而被拒绝停靠。这些拒绝船舶靠港和上岸的措施给船主、船舶经营人及船员带来了沉重的负担，意味着其在船上停留的时间远远超过服务的最长期限，上岸日期具有很强的不确定性。相关数据显示，国际贸易中的90%是海上贸易，海运物流的连续性对大多数国家包括能源、化学品、食品、保健品等基本商品的供应至关重要。无疫通行、非歧视原则、海员权利保护及加强国际海上运输合作成为保障国际贸易正常运行的前提条件。

一、海上运输自由与公共卫生保护间的冲突与平衡

（一）海上运输自由与公共卫生保护

在海洋法中寻找海上运输自由的根源可以追溯到罗马时期。公元2世纪，法学家马尔塞勒斯就曾主张任何人依据自然法都可以在海洋中通行和捕鱼。通商和航海是全人类的自由，这是现代国际法之父格老秀斯以自然法为依据撰写《海洋自由论》所强调的观点。[4]格老秀斯认为，除上帝外任何人不得主宰海洋，海洋不受侵占是由其属性决定的。它为所有国家共有，而诚如人类的普遍共识，海洋的利用为所有人共享，人类共有之物不容一国独占。任何训令、法规或惯例均无法为独占海洋赋予正当性，因为无人有权违背人类的普遍意志而设立此种特权。[5]格老秀斯的学说逐渐吸引了广泛的支持者，并最终成为国际海洋法的习惯性原则。该说之所以能被和平地接纳，是因为海洋的自由在本质上是航行自由，且海洋本身尚未被视为有效的资源或经济财富的源泉。[6]除格老秀斯在《海洋自由论》第五章利用自然法理论分析海洋应是自由的理论，公元13-14世纪欧亚两地也曾经存在过类似自由海洋和海上贸易的雏形。现代国际条约中也可以寻到海上运输自由的规定，如《国际便利海上运输公约》第1条规定，各缔约国政府根据本公约，保证采取一切适当措施，为加快国际海上运输提供便利，防止对船舶及船上人员和财产造成不必要的延误。[7]

公共卫生是以改善公共健康为目的，从群体的角度了解健康、疾病和医疗卫生服务相关问题，并运用群体手段解决。一些国际条约允许各国在流行病突发时采取更严格的措施，如《国际公共卫生条例》（2005）（简称“IHR”）第43条规定，在发生国际突发公共卫生紧急情况时，各国可以超越有关国际组织所通过的建议，但各国仍不能享有不受约束的自由裁量权，必须遵守三项要求：其一，这种措施“对国际交通造成的限制以及对人员的创伤性或干扰性不应大于可合理采取并能实现适当程度保护健康的其它措施”①，即合理性原则。其二，各国必须依靠科学研究或世界卫生组织的建议来证明这些措施的合理性②，即客观必然性和比例性的原则。其三，必须向世卫组织报告这些理由③。这是基于通知和分享信息的国际合作义务的必然要求。

（二）公共卫生保护限制海上运输自由的实现

由于疫情在许多国家和地区发生，各国以公共卫生保护为由对港口的控制措施更为严格，这对国际海上运输造成了巨大影响。各国采取的限制性措施包括：不加区别地禁止各类船舶进出港口;以国籍区分船舶，采取不同措施;以及其他更详细的禁令。而更适当的方法应是根据船上的健康状况，经过适当的测试后进行评估再采取措施，但很少有国家采用这一办法。海上运输自由与公共卫生保护追求的价值不同，任何一个都不能完全排除另一个而适用，二者之间需要某种平衡，这种平衡体现在不损害公共卫生安全的前提下行使海上运输自由的权利，同时也不得以公共卫生保护为由限制海上运输自由的实现。

面对疫情各国采取的港口限制措施，国际组织提出了应对建议。2020年2月，国际海事组织与世界卫生组织发布“IMO-WHO关于应对COVID-19疫情的联合声明”，旨在帮助各国确保以尽量减少对国际交通和贸易的不必要干扰的方式执行卫生措施，并鼓励国际组织广泛地传播这一声明。随后，海事组织发出了几封通知信为各国协调对公共卫生事件的关切和继续开展海事活动提供指导，呼吁船旗国、港口国、公司和船长之间进行合作，以保障在这场健康危机中每个人的权利。如果港口国拒绝进入，应与包括船旗国在内的其他利害关系方接洽，船旗国可能被要求在船上提供医疗设备和迅速的医疗护理。

2020年3月25日，联合国贸易和发展会议秘书长基图伊发表声明指出，全球海上运输在疫情应对中日益发挥关键作用，贸发会议呼吁各方在疫情期间保持船舶航行、港口开放和跨境贸易畅通。声明说，海运及港口连接各国、市场、企业和人民，运输的各种商品，满足工业和制造业、能源、商业和消费的需求，共同促进世界经济的发展。在COVID-19大流行的全球危机中，保持全球供应链开放并保护海上运输和跨境贸易，包括维持开放的港口，允许船舶停靠和最大程度地减少运输壁垒，比以往任何时候都更为重要。面对疫情，食品和医疗援助的跨境流动大幅增加，但限制贸易和跨境运输可能会削弱抗击疫情的援助和技术支持，影响企业生产，对社会经济发展产生负面影响。海员在港口也受到了许多检查，不少国家港口都进行了检疫限制。声明称，如果这些港口不能正常运作，那么救生用品等救灾物资将不能送达到急需的地区。

二、海上运输自由的实现

（一）无疫入港许可与非歧视原则

根据一国领土主权的内容，各国可自由管制船舶进出其港口①，然而这一原则必须根据若干国际义务加以解释。《国际卫生条例（2005）》是为应对疾病的国际传播而通过的法律文书，对世界卫生组织的所有成员国具有约束力，其目的是“以针对公共卫生危害、同时又避免对国际交通和貿易造成不必要干扰的适当方式预防、抵御和控制疾病的国际传播，并提供公共卫生应对措施”②。笔者认为，船舶可以遵循自由通行原则，即“允许船舶进港、登船或离船、卸货或装载货物或物料”③。《国际卫生条例（2005）》第28.1条规定“不得以公共卫生理由阻止船舶或飞机在任何入境点停留”，第28.2条规定“船舶不得拒绝旅客登船和离船”。按照《国际卫生条例（2005）》规定，船舶应被允许进入港口、离岸或登岸、卸载货物或储备用品;飞机应被允许着陆后登机或下机、卸载货物或储备用品;陆地车辆到达后上车或下车、卸载货物或储备用品，这些权利被称为“无疫通行”。在没有发生PHEIC情况下除非国际条约另有约定，成员国不应当因公共卫生原因而阻止船舶或飞机在任何入境口岸停靠;成员国不应出于公共卫生理由拒绝授予船舶或飞机“无疫通行”，特别是不应阻止其上下乘员、装卸货物或储备用品，或添加燃料、水、食品和供应品，但在允许“无疫通行”前可以要求进行检查，若舱内发现感染或污染源，则可要求进行必要的消毒、除污、灭虫或灭鼠，或者采取其它必要措施防止感染或污染传播。

即使沿岸国没有向外国船舶开放港口的一般义务，1923年《国际海港制度公约》④缔约国也承诺平等对待所有国家的船舶，包括本国的船舶。1923年《国际海港制度公约》尚未得到广泛批准，但1965年海事组织《国际便利海上运输公约》同样包括不歧视原则，特别是在卫生措施和卫生手续方面⑤。各国必须允许在船上发生医疗紧急情况时离船①。如果不允许人道主义撤离，船主可以遇险作为最后手段，获得靠岸许可。然而，“遇到危难”可能只是一个可信的理由，其不能确保船舶享有自动进入港口的权利。各国仍能够认识到，在无法进入港口的情况下，应对紧急情况采取的最适当手段。

（二）海员权利保护

COVID-19疫情使全球贸易减少，世界各地的港口要么关闭、要么削减业务，部分IHR成员国就此次COVID-19疫情PHEIC期间实施了与船舶靠港有关的措施，许多海员被困在船上无法上岸或换班。根据2006年《海事劳工公约》（Maritime Labor Convention，简称MLC），海员有权遣返或获准在登陆国安全停留。船东有义务支付有关费用，船旗国有责任确保并尊重海员的权利。不幸的是，船旗国及悬挂方便旗的船舶处于被动状态。面对港口国前所未有的限制，许多海员不便获得船旗国和其本土的保护，在海上被完全封锁，海员工会就此发出了警报。2020年3月17日，国际运输工人联合会指出“在这场人道主义危机中，船旗国未能保护海员和乘客的健康”。同年3月31日，国际劳工组织对限制性措施在海员权利保护和国际贸易方面产生的影响表示重大关切。国际海事组织敦促各国确保船舶进入其港口，允许登陆、海员换班、补给和修理，但也要采取措施确保港口的卫生安全，毕竟充足的医疗援助和检疫设施对海上活动的持续性至关重要。关于海员上岸接受治疗问题， MLC要求为保护海员健康并确保其迅速得到船上和岸上医疗，公约成员国应确保在其领土内船舶上需要紧急医疗的海员能够使用成员国岸上医疗设施。

三、中国关于港口疫情防控的相关规定

港口是重要的物流枢纽，具有维持经济发展、承载国民经济和民生物资运输的作用。港口地处沿岸，拥有水陆运输设备和船舶安全靠泊条件，即是水陆运输的枢纽，也是工农业产品和外贸进出口物资的集散地，更是船舶停泊、旅客来往、物资补给的场所。面对新冠疫情在全世界范围的蔓延，我国出台了相关规定。为深入贯彻落实党中央、国务院决策部署，指导船舶和船员做好疫情防控工作，2020年3月2日，中国海事局发布了《船舶船员新冠肺炎疫情防控操作指南（V1.0）》（以下简称《指南（V1.0）》）。2020年3月27日，中国海事局发布《船舶船员新冠肺炎疫情防控操作指南（V2.0）》（以下简称《指南（V2.0）》）。2020年6月15日，中国海事局对《指南（V2.0）》进行了修订，发布了《船舶船员新冠肺炎疫情防控操作指南（V3.0）》（以下简称《指南（V3.0）》）。随后国际海事组织（IMO）发布4221/Add.5号通函件，向所有成员国政府、联系会员、政府间组织和非政府间组织分享中国编制的《指南（V3.0）》，这是继该《指南（V1.0）》、《指南（V2.0）》和《新冠肺炎疫情防控期间针对患病海员紧急救助处置指南（V1.0）》后，国际海事组织第4次向全球分享中国在交通运输领域疫情防控的经验。《指南（V3.0）》参考了世界卫生组织和国际海事组织关于防控新冠肺炎的相关文件，结合全球疫情发展最新动态、航运公司关于船舶疫情防控的实践经验、船舶船员疫情防控取得的阶段性成果以及国际海事组织关于船员换班的最新建议，强调以防为主、及时发现、快速处置、精准管控、有效救治为基本原则，巩固疫情防控成效，促进航运企业走出困境，保障船员权益。这份指南，细化了船员换班操作流程，新增了新上船船员自我隔离和船舶在境外疫情严重地区靠泊作业的注意事项，明确了疫情防控常态化形势下国际、国内航行船舶防控建议，并针对因换班困难对船员造成的心理影响新增了心理干预指导，提出缓解船员心理压力的建议措施，有助于为全球航运加强防控疫情工作提供指导，保障船员生命安全、身体健康和就业稳定，维护国际物流供应链畅通。2020年8月，中国海事局发布了《船舶船员新冠肺炎疫情防控操作指南（V4.0）》（以下简称《指南（V4.0）》）。

根据近期国内进口高风险非冷链集装箱运输及其他疫情传播的风险，中国海事局于2021年2月发布《船舶船员新冠肺炎疫情防控操作指南（V5.0）》（以下简称《指南（V5.0）》）。在落实船舶疫情防控管理责任方面，要求从事冷链货物和进口高风险非冷链集装箱运输的航运企业按有关要求完善船舶船员疫情防控措施;在船舶饮食安全、清洁消毒、货物作业、境外疫情防范、客运船舶新冠肺炎疫情分区分级防控建议、船员心理健康调节方面补充相应的内容。2021年6月10日，《船舶船员新冠肺炎疫情防控操作指南（V6.0）》发布，着重统筹做好防范疫情境外输入和保障航运生产秩序，保护在船船员、乘客身体健康和生命安全。

笔者认为，在疫情常态化防控背景下，强化我国港口防疫应采取以下措施：一是加强进口通关商品的检验检疫工作。针对严重的海外疫情，我国急需加大进口产品的检验检疫，对进口产品实施严格管控。加大执法检查力度，提高进口商品溯源追踪，建立可追溯商品信息共享机制、可追溯标签制度。二是精准做好港口船舶船员疫情防控工作。船舶船员的疫情防控尤为重要，关系到港口人员的健康，也关系到港口所在地公共卫生状况。对于国内船员，应对其身体健康进行严格监测，提供详细的生活路线轨迹。对于靠港境外船员，应查验核酸检测证明;留港时间较长的，建议补测核酸检验。所有船舶在泊期间，安排专业人员不间断值守，并对船员每日进行体温监测，定期进行核酸检测。三是完善港内相关服务设施。加强对食堂、办公区域、生活场所等重点区域的消毒工作，在洗手池等公共区域均配备消毒液;做好闭环工作，登记并检查好外来人员车辆信息，禁止无关人员车辆進入;港内员工出港提前报告并记录;分散就餐，减少员工往来，及时储备好生活物资，保障员工健康。四是全力保障疫情防控应急物资运输通畅。港口生产更重要的是物资运输，货运不通畅易导致局部地区因物资匮乏引起恐慌，因此政府应给予重点支持和保障。港口运输属于劳动密集型行业，需要大量司机，政府和港口企业应共同确保运输司机的健康安全，优先保障运输人员所需防疫物资的发放。企业要做好应急方案，如果需要立即进行物资转运，要迅速开通“绿色通道”，选择优秀员工进行防控物资的卸载与疏通，确保物资顺利达到。五是全方位做好疫情防控宣传工作。港口相关部门应做到疫情防控宣传常态化，如定期向工作人员发放宣传资料，利用一切生产空闲时间进行宣传教育，做到人人了解疫情，全员参与防控;进行 “防控疫情、法治同行”专项宣讲行动，全方位、多角度开展疫情防控法律法规知识宣传教育工作。通过疫情防控法治宣传活动，提高群众防控意识。

疫情发生以来，我国在公共卫生干预方面采取的措施取得了比较好的效果，广大民众众志成城，及时遏制了疫情蔓延，为其他国家抗疫提供了许多宝贵经验。这些公共卫生干预举措的有效实施，充分体现了我国公共卫生应急体系决策的科学化，体现了我国公共卫生应急体系与社会治理体系的有机协同。

四、疫情防控常态化背景下港口防疫的国际合作

公共卫生安全是人类共同面临的挑战，重大传染性疾病是全人类的敌人，应全面加强国际间合作，凝聚起战胜疫情的强大合力。面对高传染性的新冠病毒，没有任何一个国家可以独自面对与解决，因此，应该充分利用现有的条件，加强国际间合作，共同应对公共卫生突发事件。

疫情发生后，船舶被拒绝靠港、船员不能下船等事件屡屡发生，引发国际社会广泛关注。欧洲委员会于2020年4月8日通过了《海员、乘客和其他船上人员的健康保护、遣返和旅行安排指南》，其宗旨是确保海上运输的连续性，提供应对人道主义和卫生危机的原则和机制。欧共体建议的核心是建立一个指定港口网络，使登船和离船成为可能，并确保安全。船舶作为国际海上运输的主体，面对着严峻的疫情困境，加强国际合作尤为重要，这也是维护海运秩序的最有效方法。笔者建议，面对危机，国际社会应努力实现跨国多边合作。

第一，各国政府应加强政治投入，充分认识政治投入在全球应对肺炎的重要作用，给予合作应对新冠肺炎疫情更多关注，建立强有力的共同保护人类公共卫生安全合作机制。

第二，完善全球公共卫生治理机制。COVID-19大流行反映了全球公共卫生治理机制不够完善。世界卫生组织作为技术性组织，其运行机制和治理模式需要进一步完善改革，同时修改《国际卫生条例》（2005）。公共卫生关系人权、移民、贸易、野生动物保护等相关问题，因此可以考虑成立一个新的组织或制定新条约以更全面地处理好这些问题。

第三，尊重国际组织指导意见，完善专业组织间协调机制。疫情发生后，包括世卫组织、国际海事组织、国际劳工组织在内的国际组织都就新冠疫情背景下与船舶有关的问题发布了建议和准则。尽管上述指导不是强制性的，但在全球流行病的共同风险下，缔约国应重视并执行专业建议，加强各国之间在防控船舶疫情问题上的交流与合作，以确保基本秩序的正常运作。

第四，构建公共卫生多边合作机制。港口和船舶防疫是一个国际性问题，涉及船旗国、沿海国、港口国和航运公司之间的利益协调。各方主体应在国际公共卫生治理方面达成共识，各方形成治理的共同义务。船舶安全问题关系到全球的疫情安全，也关系到供应是否畅通的问题，现行国际法对于涉及疫情船舶船员问题的规范不足。如果船员受感染，船舶靠岸会对沿岸国造成疫情扩散的威胁，如果沿海国拒绝船舶靠岸，船员的病情得不到及时的救助和医治，就会危害船员生命健康。为了加快解决涉疫船舶问题，呼吁各方主体基于保障国际公共卫生大局构建公共卫生多边合作机制。

第五，相关国家应尽快实现全方位合作救助。船员作为国际海上运输的关键力量，呼吁联合国各会员国相关部门间进行积极沟通，找到有效应对疫情的解决方案，对于船舶防疫和船员救援的跨国合作非常重要，因此迫切需要进一步明确国际海洋法框架下与船舶及船员有关的多国防疫救助义务，构建船舶及船员公共卫生多边合作的防疫救助机制。建议完善受疫情影响的海外船舶的船员救助具体措施，实现各国信息公开化，开展船旗国、沿海国、港口国联合船员救助活动，充分进行医疗合作。

第六，與国际社会分享救助经验。各国应妥善救助船员，以操作指南的形式发布成熟的经验做法，对船员进行有效的救助宣传，分享救助经验，取长补短，保障对船员的有效治疗。

综上，全球疫情流行使港口成为疫情扩散的入口，各国有权采取控制本国港口通行的措施，但不得以危害公共卫生为由阻止船舶在其入境点停留，且各国有义务救助船员。在这场人类共同面临的健康危机中，多边合作才是有效的对策，通过国家间合作才能确保港口卫生安全，实现疫情防控常态化下的经济社会统筹发展。

【参考文献】

[1]疫情下，飘在海上邮轮何时是尽头[EB/OL].搜狐网，https：//www.sohu.com/a/372271558_161795.

[2]徐峰.邮轮疫情事件中港口卫生应急法律制度研究[J].武汉交通职业学院学报，2020，（1）：1-6.

[3]拒绝“威士特丹”号邮轮靠港后，泰国又对其伸出援手[EB/OL].环球网，https：//world.huanqiu.com/article/9CaKrnKpkWt.

[4][6]张晏瑲.国际海洋法[M].北京：清华大学出版社，2015：7-8，33.

[5]T.T.B.Koh.The Origins of the1982Convention on the Law of the sea，29Malaya Law Review，at 1（1987）.转引自张晏瑲.国际海洋法[M].北京：清华大学出版社，2015：32.

[7]杨海泉.联合国贸发会议呼吁：保持海上运输畅通[EB/OL].中国海洋网，http：//www.hellosea.net/transport/news/2020-03-27/74485.html.

（责任编辑：赵婧姝）

Legal Analysis and International Cooperation of

Port Epidemic Prevention

Dai Ying，Wu Banghua

Abstract：The outbreak of novel coronavirus pneumonia has spread worldwide and has spread rapidly，which poses great challenges to global public health security.This paper holds that freedom of maritime transportation and public health protection have different value pursuits，but they need to be balanced. The principle of non discrimination and the permission to enter the port without epidemic diseases can provide the basis of international law for balancing the relationship between them.

Key words：port state;port epidemic prevention;world health organization;International Health Regulations