基于新时代西部大开发新格局的地方政府治理研究

闫建 黄可歆

摘      要：西部地区地方政府治理要解决发展经济、民族团结、社会稳定、乡村振兴等问题，应坚持“三个不变”和“两个变”，即坚持中国特色社会主义制度、坚持以人民为中心、坚持结合西部特色不变，转变发展理念、转变地方政府治理方式。基于系统论的分析框架，可从实现基于信任的西部地方政府治理协作，最大限度激发西部地方政府善治内生动力，提升西部地方政府公共服务优质化、便捷化、高效化、智慧化供给能力，建立西部地方政府治理绩效评估约束机制，以法治平衡和协调西部地方政府各治理主体的权利义务等方面着手，努力实现不同类型地区互补发展，促进西部地区繁荣安全稳固。

关  键  词：西部大开发;地方政府治理;大保护;大开放;高质量发展

中图分类号：D630        文献标识码：A        文章编号：1007-8207（2021）07-0044-14

收稿日期：2021-01-19

作者简介：闫建，中共重庆市委党校公共管理学教研部副主任，教授，硕士研究生导师，研究方向为地方政府治理;黄可歆，中共重庆市委党校硕士研究生，研究方向为地方政府治理。

2000年，我国正式吹响西部大开发的号角，党的十六大提出“积极推进西部大开发”、党的十七大提出“深入推进西部大开发”、党的十八大提出“优先推进西部大开发”、党的十九大提出“强化举措推进西部大开发形成新格局”，从“积极推进”到“深入推进”“优先推进”再到“强化举措推进形成新格局”，凸显了党中央、国务院坚定实施西部大开发战略的意志。可以说，西部大开发是我国改革开放以来实施时间最长、影响范围最广的区域协调发展战略。[1]新时代，西部大开发新格局的形成是一个央地双向配合的过程，必须紧密扎根于西部地区的经济与社会发展现状，充分协调好中央与地方政府之间整体与部分、集中与分散、统一领导与因地制宜的关系，以中央的精准施策促进西部地区地方政府的有效治理，以西部地区地方政府的精准执行落实中央的顶层设计。换言之，加快形成西部大开发新格局，需要央地齐发力，特别是扮演“元治理”角色的西部地区地方政府要在具体实施过程中结合本地治理的特殊性和艰巨性不断创新治理机制、提高治理能力，推动西部地区高质量发展。

一、西部大开发进程中地方政府治理研究文献回顾

我国西部大开发战略一经提出，国外学界便对此展开研究。如德国亚洲问题研究所、英国《中国季刊》杂志社和悉尼技术大学国际研究所于2003年联合召开研讨会，评议我国西部大开发战略的起因、内容和影响，强调地方的作用，会议议题涉及我国西部的新定义、西部的特点、西部各地方间的互动等方面（David S.G.Goodman，2003）;[2]Onishi和Yasuo（2001）在《中国西部大开发战略：问题与前景》一书中论证了西部大開发战略对西部振兴的重要作用以及隐存的短板，并提出了推进西部发展的相关建议。[3]Heike Holbig（2005）在《西部大开发运动：思想形成、中央决策制定和各省的角色》中论述了我国西部大开发战略的形成，提出该战略可能存在依赖省级政府所做的特定解读和安排等潜在问题。[4]需要说明的是，目前国外学界虽尚未出现对我国新时代西部大开发新格局的相关研究，但国外学者们对本国区域协调发展中政府行为的研究亦可为我国提供启示和借鉴。如美国政府在开发西部时注重发挥政策法令和科技教育的作用，重视将政府推动与市场引导相结合（Reisner and M.Cadillac Desert，1993;Krieger，et al.，1997）;[5][6]英国政府在区域开发中形成了法令制约型、开发指向型、公众参与型、吸引投资型、政府投资型、民间企业经营型等模式（Brindley.T.Rydin.Y and Stokes.G，1989;Atkinson.R and Moon.G，1994）。[7][8]德国政府重视运用法律手段，使财政政策、区域援助政策与其工业、农业、国土开发整治和环保政策相配合（Hermann B mer，2001;Pilat，2004）。[9][10]

国内学界对西部大开发战略给予了高度关注。有学者认为，在国家重点扶持和西部地区自身努力下，西部地区经济增长速度明显加快，居民收入显著提高，在生态环境、基础设施、科技教育、特色优势产业等方面取得了积极进展（王洛林、魏后凯，2003;白永秀，2005）。[11][12]还有学者认为，地方政府管理创新是深入推进西部大开发的重要动力（马国芳等，2010）。[13]亦有学者构建了西部地方政府绩效评价指标体系（范柏乃等，2011），[14]提出了地方政府施政效率提升的路径（袁文平等，2004）。[15]进入新时代，相关研究议题主要有西部大开发中的大都市区管治（安树伟等，2016）、[16]地方政府治理模式（巩建华、董庆玲，2017）、[17]政策净效应（茹少峰、周子锴，2019）、[18]实施效果评价（王永静、程广斌，2017）、[19]法治建设（薛成有，2018）[20]和多元民族文化关系（贺萍，2017）[21]等。《中共中央、国务院关于新时代推进西部大开发形成新格局的指导意见》于2020年5月17日出台后，国内学界掀起了新的研究热潮。学者们认为，新时代西部大开发新格局下西部地区地方政府应以高质量发展为统领，实现创新、协调、绿色、开放、共享发展（任保平、张倩，2019;贾若祥，2019;裴成荣，2019），[22][23][24]做好对外开放、结构调整、城乡发展、扶贫开发、生态环境保护等工作（肖金成，2019），[25]加大对教育资源的投入与人才队伍的建设（王斌等，2019;邓翔等，2020）。[26][27]

笔者对国内外相关研究成果进行梳理后发现，西部大开发仍有从理论与实践结合的角度进行深入耕犁的必要。一是既有成果较侧重于西部大开发初始阶段的研究，新时代新格局下西部大开发的研究相对缺乏。笔者通过中国知网检索，在“西部大开发”命题提出的最初三年里，相关主题年均发文量高达5400篇，而“新时代西部大开发新格局”命题提出以来，一共只检索到了12篇相关文献。二是既有成果较侧重于就“大开发”论“大开发”研究，“大开发”与政府治理体系和治理能力现代化相结合的研究相对缺乏。政府治理体系和政府治理能力不仅是国家治理体系和治理能力的重要组成部分，而且是整个国家治理体系和治理能力发挥作用的重要保障。作为改善西部地区生态环境、营商环境、开放环境、创新环境的重要执行主体，西部地区地方政府在新时代西部大开发新格局形成过程中扮演着“元治理”的角色，不对其治理体系和治理能力现代化进行深入细致的研究显然缺乏现实指导意义。三是既有成果较侧重于从整体上、宏观上对地方政府治理进行研究，能较好体现特殊发展阶段、特殊经济结构、特殊区域功能、特殊民族文化等西部特色的地方政府治理研究相对缺乏。基于此，笔者拟以新时代西部大开发新格局下地方政府面临的挑战为切入点，探寻西部地区地方政府治理中的“变”与“不变”，希冀能为推进西部大开发形成新格局提供参考。

二、新时代西部大开发新格局下地方政府治理面临的挑战

党的十八大以来，在以习近平同志为核心的党中央坚强领导下，西部大开发取得重大历史性成就，为全面建设社会主义现代化奠定了比较坚实的基础，也扩展了国家发展的战略回旋空间。但应看到，西部地区经济发展、脱贫攻坚、民族团结、社会稳定、国家安全等领域仍然面临着严峻挑战，西部地区地方政府作为推动新时代西部大开发形成新格局的重要主体要解决的难题仍然多、难度仍然大。

（一）地区发展不平衡不充分问题依然突出

依照党的十八大提出的全面建成小康社会的目标，以2010年人均GDP（30808元）及城乡居民人均收入（12520元）为基准值，2020年人均GDP及城乡居民人均收入目标值分别为≥61000元和≥25000元。截至2018年，全国人均GDP为64644元，城乡居民人均收入为28228元，均已提前完成了全面建成小康社会的目标。然而，全国提前完成全面建成小康社会的目标并不代表全部小康，东部地区、中部地区、西部地区、东北地区四大区域发展不平衡不充分问题依然突出（见表1）。即使在西部十二个省份内部，发展不平衡不充分问题也依然突出。从2018年人均GDP来看，达到全国平均水平的只有内蒙古（68302元）和重庆（65933元），人均GDP最低的甘肃只有31336元，尚不足全国平均水平的50%（见图1）。从2018年城乡居民人均收入来看，达到全国平均水平的只有内蒙古（28375.7元），城乡居民人均收入最低的西藏只有17286.1元，仅为全国平均水平的61%（见图2）。

从整体上看，西部地区发展起步晚、基础差，受经济发展的规模和速度及生态环境约束，长期处于落后状态，物资生活资料的满足程度还不够高，离人民对美好生活的新诉求有较大距离。生活在西部地区的人民对改革开放红利和精神充裕的高品质生活同样充满期待。因此，在相当长的一段时间内，解决西部地区发展不平衡不充分问题仍然是地方政府治理的首要任务。

（二）巩固脱贫攻坚成果任务依然艰巨

2021年2月25日，习近平总书记庄严宣告，我国脱贫攻坚战取得了全面胜利，现行标准下9899万农村贫困人口全部脱贫，832个贫困县全部摘帽，12.8万个贫困村全部出列，区域性整体贫困得到解决，完成了消除绝对贫困的艰巨任务。[28]脱贫摘帽只是新征程的起点，下一阶段要切实做好巩固拓展脱贫攻坚成果同乡村振兴有效衔接各项工作，解决发展不平衡不充分问题、缩小城乡区域发展差距、实现人的全面发展和全体人民共同富裕。[29]在西部地区，脱贫攻坚取得重大胜利，4637.8万农村贫困人口（占全国总数46.9%）实现全部脱贫，568个贫困县（占全国总数68.3%）全部摘帽，各省市区贫困县摘帽数量榜单前六均为西部地区省市，分别为云南、西藏、四川、贵州、甘肃以及陕西（见表2、图3）。但是，经济社会发展上的先天落后导致西部地区在5年过渡期内仍有较大的风险返贫，“十四五”时期西部脱贫摘帽地区仍然要把巩固脱贫成果作为乡村振兴的重点。2021年中央一号文件指出，要在西部地区脱贫县中确定一批国家乡村振兴重点帮扶县，从财政、金融、土地、人才、基础设施建设、公共服务等方面给予集中支持，增强其区域发展能力;要继续坚持和完善东西部协作、对口支援和社会力量参与帮扶机制，动员社会各方面力量支持脱贫地区乡村振兴。[30]

（三）与东部地区相比差距依然较大

新中国成立初期，西部地区GDP绝对值只有127亿元。自西部大开发战略实施以来，西部地区发生了天翻地覆的变化，至2018年GDP绝对值达到480996亿元。但相较于东部地区，西部地区的发展依然任重道远。新中国成立初期，西部地区GDP绝对值相当于东部地区的49.4%。1999年11月召开的中央经济工作会议作出了“西部大开发”的战略决策，当年这一比重为33.9%，其后2012-2018年间这一比重分别为38.5%、39.1%、39.4%、38.9%、38.2%、37.6%、38.3%，始终在37%-40%的范围内徘徊（见表3）。西部地区的发展之所以呈现出发展动能不足、可持续发展乏力，与西部地区工业门类不够齐全、产业水平低、缺乏具有产业优势的高技术产业支撑和经济新增长点有极大关系。目前，西部大开发正处于“三期叠加”（即增长速度换挡期、结构调整阵痛期、前期刺激政策消化期互相叠加）的特殊时期，西部地区地方政府应加大对传统产业改造升级，逐步摆脱对资源密集型行业依赖，培育新兴科技产业，突破区域经济发展瓶颈，不断完善市场经济条件下的经济职能，创造和促进生产要素聚集，拓展经济增长空间，以形成企业和产业良性发展的新格局。

（四）维护民族团结、社会稳定、国家安全任务依然繁重

我国有55个少数民族，少数民族人口10643万。从行政区划来看，民族地区主要包括西部地区的内蒙古、广西、四川、贵州、云南、西藏、甘肃、青海、宁夏、新疆、重庆，东北地区的吉林省延边朝鲜族自治州，中部地区的湖北省恩施土家族苗族自治州和湖南省湘西土家族苗族自治州。需要說明的是，延边朝鲜族自治州、恩施土家族苗族自治州亦“享受”西部开发待遇，故也在“大西部”范围内。陆地边疆地区包括东北地区的辽宁、吉林、黑龙江和西部地区的内蒙古、广西、云南、西藏、甘肃、新疆。东部地区与西部地区在发展上的差距实质上体现的是各民族、内陆和边疆的发展差距。民族团结、社会稳定、国家安全关系到人民的美好生活，关系到国家发展战略的实现，直接影响到西部大开发新格局的构建。恰当处理民族关系，争取社会稳定发展的更大空间，最大限度地维护国家的长治久安，是西部地区地方政府治理的长期工作。

（五）治理体系和治理能力现代化依然存在短板和薄弱环节

新时代西部大开发的大保护、大开放、高质量发展新格局要求西部地区地方政府治理既要更好发挥政府作用，还要更大地激发市场活力和社会创造力，使市场在资源配置中起决定性作用，不断满足服务对象在经济治理、政治治理、文化治理、社会治理、生态治理方面的个性化诉求;[31]充分考虑西部地区不同层级、不同地域、不同系统、不同部门、不同业务政府治理的差异化重点，科学考评西部省、市、县、乡地方政府在大保护、大开放、高质量发展新格局形成过程中的治理绩效。然而，目前西部地区地方政府与外部治理主体间互动不足的问题依然存在，尤其是省际、城市群之间的协商合作互动不充分，尚不能较好为辖区企业和群众提供标准化、均等化、精细化服务，政府执行力和公信力仍需不断提高。

三、新时代西部大开发新格局下地方政府治理中的“变”与“不变”

当前，西部地区社会主要矛盾的变化主要体现在社会需求和社会生产两个方面，即需要解决不平衡不充分发展问题。在西部地区地方政府治理中，发展经济、民族团结、社会稳定、乡村振兴等问题错综复杂、存在高度不确定性。因此，构建新时代西部大开发新格局必须与西部地区社会主要矛盾结合起来。西部地区地方政府应在特定的地域范围、职责范围内依循一定的次序及时转变工作重点和着力点，全面推进地方政府治理战略转型。

（一）新时代西部大开发新格局下地方政府治理中的“不变”

坚持中国特色社会主义制度  政府治理是国家治理的关键，西部地区地方政府治理是政府治理在西部地区的具体体现，直接关乎西部地区的经济社会发展。因此，国家治理中需要坚持和巩固的，西部地方政府治理中也必须坚持和巩固。实践中，西部地区地方政府既要关注于推进国家治理体系和治理能力现代化，更要坚持和完善中国特色社会主义制度。道路自信是做好一切工作的前提，推进西部地区地方政府治理现代化必须要明确方向问题，在原则问题上坚定立场，坚持走中国特色的社会主义道路，否则就有可能陷入偏离中国特色社会主义道路的泥潭。

坚持以人民为中心  “民惟邦本，本固邦宁”（《尚书·夏书·五子之歌》）。以人民为中心，是习近平新时代中国特色社会主义行政管理体系建设思想的重要内容，是新时代行政管理的重要目标。[32]2019年10月31日，党的十九届四中全会通过的《中共中央关于坚持和完善中国特色社会主义制度、推进国家治理体系和治理能力现代化若干重大问题的决定》强调：“必须坚持一切行政机关为人民服务、对人民负责、受人民监督，创新行政方式，提高行政效能，建设人民满意的服务型政府。”[33]让人民满意，是服务型政府的本质。从人的需求来看，社会主要矛盾转变意味着人民需求日趋多元化，即人民不再仅仅满足于一般的物质和文化需求，其对公平、正义、民主、法治、教育、医疗、养老、生态环境等公共产品和公共服务供给质量的要求越来越高。《中共中央、国务院关于新时代推进西部大开发形成新格局的指导意见》明确要求：“到2035年，西部地区基本实现社会主义现代化，基本公共服务、基础设施通达程度、人民生活水平与东部地区大体相当，努力实现不同类型地区互补发展、东西双向开放协同并进、民族边疆地区繁荣安全稳固、人与自然和谐共生。”为实现这一目标，新时代西部大开发新格局下的西部地区地方政府治理应坚持和巩固被西部大开发实践证明了的治理体系，不断完善和发展治理机制，尤其是要健全有利于更充分更高质量就业的促进机制，构建服务全民终身学习的教育体系，完善覆盖全民的社会保障体系，强化提高人民健康水平的制度保障，将人民需求落实落细;应坚持以人民为中心的政绩观，将人民对美好生活的向往作为治理目标，将人民的根本利益和需求作为治理价值判断和行动选择的依据，将赢得人民对政府的满意认可作为治理效能的判断标准，加快推动政府从“管理型”过渡到“服务型”，从“全能型”发展为“有限型”，理顺政府与市场、政府与社会的关系，推进深化简政放权、创新监管方式，为人民提供更高效优质的公共服务。

坚持结合西部特色  根据现行的国家行政区划，西部地区包括内蒙古、广西、重庆、四川、贵州、云南、西藏、陕西、甘肃、青海、宁夏和新疆12个省（自治区、直辖市）、130个地级行政建制、1090个县级行政建制、15780个乡镇级行政建制。就区域经济而言，现阶段西部地区与东部地区相比差距依然较大。2018年东部地区的生产总值为511161亿元，而西部地仅为205185亿元，不足东部地区一半。实际上，西部地区少数民族人口集中、自然资源十分丰富，有其特殊的区域发展优势。新时代，基于西部大开发新格局下的西部地区地方政府治理应转变只重视中央顶层设计及对东部地区地方政府经验做法的学习借鉴而忽视本地实际的发展思维，在充分考虑地区发展差异、经济发展水平、社会稳定性和民族特殊性的基础上建构凸显“西部特色”的治理创新机制，以提升西部地区地方政府治理体系和治理能力现代化为逻辑起点，以解决当前西部地方政府治理中的难题为实践起点，搭建具有时代性、本土性和地域性的西部地方政府治理体系。

（二）新时代西部大开发新格局下地方政府治理中的“变”

转变发展理念，实现大保护、大开放、高质量发展良性互动  生态是一个系统，牵一发而动全身。新时代西部大开发应该是建立在生态大保护基础之上的大开放和高质量发展，离开了大保护这个前提，大开放和高质量发展所取得的成果也会付诸东流。大开放是推动高质量发展的引擎，是满足人民群众美好生活需要的必然要求，是世界经济发展的必然趋势，我国改革开放以来取得的巨大成就正是最有力的说明。我国西部地区与13个国家及地区接壤，而且有30多个跨境而居的民族成分，具有大开放的地理优势。进一步加大西部地区12个省（自治区、直辖市）之间的相互开放、西部地区与其他地区之间的开放、西部地区与国外相关国家或地区的开放力度，必将有力推动西部地区迈入新的高质量发展阶段。高质量发展是大保护、大开放的最终目标，也是解决西部地区现有困难和问题的关键。要实现高质量发展，必须面对西部地区新时代发展不平衡不充分问题的现实。新时代经济发展的内涵已经发生改变，地方政府经济发展职能也应转变为在抓牢抓好经济建设这一中心工作的基础上促进创新驱动。高质量发展不应仅仅是经济数量层面的增长，更应当是具有稳定增长速度、合理增长结果的更高质量、更有效率、更加公平、更可持续的发展。创新驱动和高质量发展是手段和目的的关系，转型升级、乡村振兴、民生改善等问题的解决都与科技创新息息相关，脱离创新就无法实现真正意義的高质量发展。这意味着，地方政府治理应当遵循经济规律要求，坚持做大经济总量与提高质量并重，将创新驱动发展战略作为西部地区当前与今后确定发展思路、制定经济政策、实施宏观调控的根本要求。在高质量发展理念的指引下，着眼西部地区经济发展层次低、新兴产业发展滞后、传统产业转型升级较慢等问题，完善激励创新的体制机制顶层设计，构建精准性支持创新的政策体系，全面落实科技创新扶持政策，提升新时代西部地方政府科技治理水平，激发西部地区发展新动能。

转变地方政府治理方式，提升地方政府治理现代化水平  政府治理工具是提升地方政府治理能力的关键，只有选择了合适的治理工具，才能有效解决当前西部地方政府治理中的难题。当前，我国正处在新一轮科技革命和产业变革同我国转变发展方式的历史性交汇期，新时代科技革命将日益凸显人才、资金、技术等创新资源对经济社会发展的重要性，东中西部地区之间的“极化效应”和“虹吸效应”将进一步强化，而西部地区面临着生态环境脆弱、基础设施建设落后、公共服务供给水平较低等问题，政府无法成为所有问题的解决者，需要依靠来自政府、市场和社会多方主体的共同参与，当然也涉及到政府多领域、多部门的协调。因此，西部地区地方政府必须创新治理工具，综合运用特许经营、政府间协议、大数据治理、社会影响力投资等治理工具，提高西部地方政府治理能力，保证治理的精细和高效。只有不断探索多种形式的治理工具和治理手段，提高公共产品和服务的高效高质供给，打造良好的营商环境，才能不断促进市场繁荣发展，增强经济动能。

四、新时代西部大开发新格局下地方政府有效治理机制框架

新时代西部大开发新格局的顶层设计要求西部地方政府更新治理理念，激发治理动力，调整治理结构功能，推进地方政府治理体系和治理能力现代化。为此，笔者基于系统论的分析框架，将多元共治、主体激励、有效服务、治理效率和法治保障等治理要素视作一个相互作用、相互联系、相互制约的集成系统，构建出新时代西部大开发新格局下地方政府治理模型（见图4）。在此系统中，绩效评价机制发挥引导功能，政策法规体系提供强有力的保障，多元治理主体协同运作，通过转变发展理念和地方政府治理方式形成内生动力机制，以精准、高效地满足群众日益多样化的公共服务需求。

协商合作机制——西部地区地方政府治理有效的“压舱石”  新时代西部大开发新格局下，仅凭西部地区地方政府的内部资源是难以实现善政和善治的，应在坚持政府主导地位的前提下借助并发挥社会、市场的共同作用，形成治理合力。這就迫切需要处理好府际关系、政府与市场的关系、政府与社会的关系，实现基于信任的西部地方政府治理协作。就府际关系而言，既包括西部地区地方政府和外国政府的合作，如2015年发布的《推动共建丝绸之路经济带和21世纪海上丝绸之路的愿景与行动》对西北地区、西南地区在“一带一路”建设中与国外政府的协作进行了定位;也有西部地区地方政府间的合作，如四川省和广西省就经济社会发展等签署了相关协议。基于新时代西部大开发新格局的大保护、大开放、高质量发展决定了西部各省市不能再各自为政，而要形成伙伴关系，确认协作关系、共同目标和各自贡献，更加注重灵活的团队进程和共享成果与荣誉。[34]2020年1月，习近平总书记在中央财经委员会第六次会议上强调大力推动成渝地区双城经济圈建设，健全区域间一体化发展和协作机制，在西部形成高质量发展的重要增长极，就是对西部府际协作作出的具体部署。就政府和市场的关系而言，应最大限度减少政府对市场资源的直接配置，最大限度减少政府对市场活动的直接干预。就政府和社会的关系而言，应在加强政府和社会互动、调动各方力量参与治理活动的同时密切关注信任关系在协作中扮演的重要角色。政府之间的信任来源于参与者的可靠性，这些可靠性又来自双方乃至多方间的协定、区域内各种资源的整合、区域经济发展规划的联合编制、及时反馈、信息沟通和定期会议。

内生动力机制——西部地区地方政府治理有效的“总开关”  新公共管理理论认为，任何制度的改变都需要动力，没有动力的推动，制度变迁就不可能发生。对于企业经理和普通员工，只有给予适当的激励他们才可能努力工作，而在一个政府居于经济社会枢纽和中心地位的国家，政府官员的激励则更为重要。[35]在西部地区地方政府实现善政和善治过程中，治理主体的内生动力决定着后续的治理理念、治理职能、治理结构、治理模式、治理工具、治理重点、治理绩效。一方面，一个主动的、强烈的同时又是正确的内生动力为先进的治理理念、优化的治理职能、合理的治理结构、多样的治理模式、有效的治理工具、明确的治理重点和良好的治理绩效打下了坚实的基础。浙江省推动小城镇污水治理正是基于对治理主体内生动力的驱动，通过完善“中央—省—市—县（区）—镇”的激励链条并辅以行政逐级发包制和晋升考核制不断激发地方政府治理动能进而实现了对小城镇污水的有效治理。可见，“改革、开放、创新”是提升西部地区地方政府治理能力的关键一招，要在政府机构和职能重构、治理技术与手段、先进技术应用等方面推动政府自身变革，加快体制机制创新、科技创新、要素市场和产品市场创新，以激发全社会的创造活力。另一方面，新时代西部大开发新格局下提升西部地区地方政府治理能力还需要最大限度激发政府及其工作人员实现善治的内生动力，保证政策执行的可持续性，把制度优势更好转化为治理效能，为此需要优化中央政府和西部地区地方政府以及西部地区地方政府之间的事权和财权划分，建立权责清晰、区域均衡的财政关系，形成稳定的各级政府事权、支出责任和财力相匹配的制度体系，通过赋予西部地区地方政府更多的自主权支持其创造性地开展工作。同时，西部地区地方政府要将《关于进一步激励广大干部新时代新担当新作为的意见》落实落细，大力选拔敢于负责、勇于担当、善于作为、实绩突出的干部，鲜明树立重实干重实绩的用人导向;完善干部考核评价机制，改进考核方式方法，充分发挥考核对干部的激励鞭策作用;全面落实习近平总书记关于“三个区分开来”的重要要求，宽容干部在工作中特别是改革创新中的失误错误，旗帜鲜明为敢于担当的干部撑腰鼓劲;围绕建设高素质专业化干部队伍，强化能力培训和实践锻炼;大力宣传改革创新、干事创业的先进典型，激励广大干部见贤思齐、奋发有为，撸起袖子加油干，凝聚形成创新创业的强大合力。

精准服务机制——西部地区地方政府治理有效的“总阈门”  满足了群众需求的公共服务才是有效的公共服务，能够提供有效公共服务的政府才是一个合格的政府。基于新时代西部大开发新格局的西部地区地方政府治理的核心内容就是为西部地区群众提供针对性强且优质、便捷、高效、智慧的公共服务。[36]以行政审批为例， 继中央出台相关政策文件后，天津、浙江、江苏等地结合当地实际大力推进行政审批改革，天津滨海新区设立行政审批局、浙江“最多跑一次”、江苏“不见面审批”皆是使地方政府权力运行规范化和有效率的新路径。要精准服务，必然要精准识别服务对象。人民是公共服务的主要消费者，“人民是否满意”是衡量公共服务是否精准的标尺。这就需要政府在提供公共服务之前能够准确把握不同地域、不同年龄、不同职业、不同性别、不同收入群众的基本公共服务需求，否则哪怕提供的公共服务再多再好，也必将脱离靶向。在西部地区，公共服务供给对象及其所处环境的特殊性使得在东部人口聚集地区能够充分发挥效能的“一站式服务”等公共服务供给模式出现了理论与实践的分歧，而流动公共服务正是弥补“一站式服务”鞭长莫及的最好替代方法。[37]流动公共服务可以满足常规公共服务较难辐射到的地区和群体，为西部地区群众享受到与东部地区群众同等水平的基本公共服务提供了可能。应在强化已有的诸如“乌兰牧骑”“草原110”“流动医生”“法律援助流动队”等流动文化服务、安全服务、医疗服务和法律服务的基础上，进一步加大流动公共服务的力度，充分利用大数据、云计算等互联网技术更好地搭建起广覆盖、有特色的精准服务机制。

绩效评价机制——西部地区地方政府治理有效的“防火墙”  善治在一定程度上表现为对于效率和公平的实现，其中效率作为治理的结果间接反应了治理的有效性，有效率的治理不一定是好的治理，但好的治理一定是有效率的。在地方政府治理过程中必须引入对于政府治理效果的评估和监督，以促进地方政府治理效能的提升。新时代西部大开发新格局下，西部地区地方政府治理分析架构中的“为什么评”“评什么”“如何评”等基本问题被赋予了新阐释：一是健全评估责任机制，使政府绩效评估回归“政府的义务”本位，将评估结果与激发政府及公务员的内生动力相联系，“需要评就必须评”，“该怎么评就得怎么評”。要鼓励社会力量参与，从内部和外部两个层面进行综合评估，保证绩效评估的独立性，借助制度等规范政府绩效评估过程。二是精准设计适合本地的绩效评估指标体系。绩效评估指标是整个评估的灵魂，是政府行为的指挥棒。西部地区之间尤其是省际之间的治理环境差异较大，地方政府为应对不同治理环境所采取的治理措施亦有极大的差异。因此，在设计绩效评估指标时也应根据各地实际情况有所差异，从治理体系与治理能力现代化建设的角度有针对性地设计经济发展、市场监管、社会治理、公共服务、行政效率与效能、人民满意度等各项指标。三是完善评估监督机制。完善评估监督机制是对党的十九届四中全会所强调的“优化行政决策、行政执行、行政组织、行政监督体制”的积极回应，通过监督绩效评估主体和客体，能够增强评估结果的信度和效度。当下，福建省绩效评估机制的构建围绕组织领导机构、评估主体、运行机制等核心要素展开，取得了较好成效，这也为新时代西部大开发新格局下地方政府绩效评价机制的完善起到了先行示范作用。

法治保障机制——西部地区地方政府治理有效的“高压线”  良法才能善治，政府治理公共事务的各个环节都必须在法律法规的制约和监督下运行。西部大开发的初期主要是依据政策开发，新时代新形势新格局下，大保护、大开放、高质量发展必须以法治来保驾护航。“大保护”涉及到西部大开发中的生态保护法律问题，要从中华民族长远利益考虑，坚持走生态优先、绿色发展的新路子;“大开放”涉及到西部大开发中的国际合作法律问题，要加快构建法治化、国际化、便利化的营商环境，走好合作繁荣发展之路;“高质量发展”涉及到西部资源开发、西部区域协调、西部统筹城乡、西部民族工作、西部应急管理等问题，要贯彻落实新发展理念，推动高质量发展，促进西部地区经济社会发展与人口、资源、环境相协调。一是要继续推进行政执法体制改革，规范政府市场监管和行政执法活动，用法治思维和法治手段推进生态环境治理，建立行政执法全过程记录制度，坚持公正司法，建立健全便民诉讼制度，全力维护社会公平正义。二是要形成以人大监督为主导，健全行政机关内部监督机制与外部监督相结合的监督体系。人大是权力机关，也是民意表达机关，人大监督是最高层次的监督，其还可通过任免权和质询权对同级政府组成人员履行法律职责的情况实行有效监督，有效的人大监督无疑能够解决大多数西部地区行政执法中的问题。在切实发挥人大监督效能的同时，应进一步落实西部地区行政机关内部的问责机制，充分发挥监委、审计等专门机关及外部监督的重要作用。三是要推行行政责任制，完善行政监督体系，实现行政权力、司法权力的法制化。西部地区地方各级政府及其工作人员须依法定职权履行职能，按法定程序行使职能，既不能面临新格局无作为，又不能无视规矩乱作为。辽宁省在应对资源枯竭型城市发展过程中坚持法治思维，法治服务和法治能动并举，充分促进了政府治理现代化建设、市场经济多元化发展以及民生事业系统化的进步，这为新时代西部大开发新格局下地方政府治理实现“合法”和“有序”的完美结合提供了借鉴。

综上，五个子机制中，协商合作机制是首要机制，其致力于协调府际间、政府与市场之间、政府与社会之间的配合，以解决科学划分和合理配置西部地方政府行政权力问题;内生动力机制是关键机制，其致力于激发作为中央和西部地区群众代理人的西部地区地方政府及其工作人员进行善治的内生动力，以解决合适激励问题;精准服务机制是核心机制，其致力于更好地提升西部地区地方政府公共服务优质化、便捷化、智慧化供给能力，以解决西部地方政府权力运行指向问题;绩效评价机制是重点机制，其致力于考核、监督、衡量、评价西部地区地方政府及其工作人员工作绩效，解决西部地区地方政府治理成果认定及奖惩问题;法治保障机制是根本机制，其致力于将西部地方政府治理行为纳入法治化轨道，解决保障西部大开发战略的长期性、稳定性和权威性问题。

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（责任编辑：刘亚峰）

Research on Local Government Governance based on the New

Pattern of Western Development in the New Era

Yan Jian，Huang Kexin

Abstract：In order to solve the problems of economic development，national unity，social stability and rural revitalization，the local government in the western region should adhere to the “three invariable” and “two changes”，namely，adhere to the socialist system with Chinese characteristics，adhere to the people as the center，adhere to the invariable combination of Western characteristics，change the development concept and change the governance mode of local government.Based on the framework of system theory，the author thinks that the cooperation of local government governance based on trust can stimulate the internal power of good governance of local governments in the west to the maximum extent，improve the public service quality，convenience，efficiency and intelligent supply capacity of the western local government，and establish the constraint mechanism of governance performance evaluation of the western local government，In order to balance the law and coordinate the rights and obligations of the governance subjects of the western local government，we will strive to realize the complementary development of different types of regions and promote the prosperity and stability of the border areas.

Key words：the development of the west;local government governance;great protection;open up; high quality development