社区行政化与社区“减负悖论”——基于浙江社区“七多”治理的案例研究

刘开君，刘太刚

（1.中共绍兴市委党校，浙江 312000；2.中国人民大学，北京 100872）

作为基层治理单元的社区，是城市基层治理的“最后一公里”，也是推进国家治理现代化的基本单元。2019年以来，在中央基层减负政策和地方治理需求双重驱动下，浙江各地开启了新一轮社区减负专项行动，并由此掀起了社区“七多”“八多”治理热潮，社区行政化和社区减负持续引发学术界热议。改革开放以来，原有的单位制和“街居制”相结合的城市基层治理结构式微，在政府主导下逐步建立起以“行政社区”[1]为基本治理单元的“社区制”，这种政府主导的“行政社区”也为社区居委会负担周期性膨胀埋下了伏笔。街道办事处作为行政体系内最基层的政府组织，一般管辖着数量较多的城市社区和居民，必须依靠社区居委会承担部分日常治理任务，使其“行政化”趋势有增无减。这与法律法规赋予城市社区居委会的基层群众性自治组织的法定属性不相符合，同时也把社区居委会置于“压力型体制”[2]的神经末梢，承受着较大的行政压力。社区居委会被动陷入一轮又一轮的“行政化”与“去行政化”之争，以及“加压—减负—再加压—再减负”循环往复的“减负悖论”。基于此，本文以需求溢出理论的广义社会组织论[3]为理论基础，从理论转型与实践转型双重维度探讨如何合理界定城市社区居委会的组织功能边界，并据此提出治理社区“减负悖论”的策略路径。

一、中国行政社区的兴起及演进脉络

基层社会治理单元和治理结构是政治学、公共管理等学科的重要议题。社区是基层治理的最小单位，是连接政府与社会的枢纽节点，实际集成了基层治理、基层自治、公共服务和居民生活场域等多种功能。“社区”的概念最早来源于德语单词Gemeinschaft。1887年，德国社会学家滕尼斯在《共同体与社会》一书中首先区分了社区与社会。滕尼斯认为社区表达了农村社会生活共同体之意涵，社会是工业化背景下异质性的人群聚落[4]（P88-89）。

20世纪初，“社区”伴随工业化和城市化从欧洲传到美国，由于种族、语言、移民等差异性，美国城市基层社区的社会问题比较严重，芝加哥城市社会学派将社区研究重点聚焦到城市社区，并逐渐发展出两条研究进路：一是强调社区的特定地域边界；二是强调城市社区内移民存在的社会关联[5]。20世纪30年代，中国社会学奠基人费孝通先生将英文概念community引入中国，并翻译为“社区”。从此以后，社区就成为分析中国基层社会治理的通用学术概念。从社区概念的发展脉络判断，社会学中的社区表达的是以地域边界为特征的生活共同体，与本文重点关注的作为基层治理单元的行政社区（居委会辖区）表达了不同的涵义。

20世纪50年代，美国学者把社区界定为“包含着那些具有一个或更多共同性要素以及在同一区域保持社会接触的人群”[6]。可见，在西方理论中，社区实际上是自然形成的“公民社区”，是基层社会的“生活共同体”。二战以后，随着城市化、信息化和全球化加速扩展，社区作为连接国家、社会与公民的节点地位逐渐衰落，公民参与的积极性也不断衰减[7]（P13）。20世纪90年代，英国、美国等西方世界掀起了“社区复兴运动”，旨在通过“自下而上”的方式推动居民参与社区治理，恢复社区活力，重构基层政府与社区合作治理的伙伴关系，同步实现政府变革与社会发展[8]。20世纪90年代治理理论兴起，政府组织、非政府组织以及企业组织之间的合作治理成为全球性趋势，社区也在理论范式的变迁中成为多元治理主体开展合作治理的实践场域。政府机制和非政府机制在社区交汇，重构起以社区为基本治理单元的基层社会治理秩序，达成基层社会治理中的集体行动，使得公民社区在西方基层社会治理中的节点价值重新凸显。

与西方社区不同，中国社区是改革开放以来城市以“单位制”为主、“街居制”为辅的管理体制解体后，在行政力量规制下快速建构起来的城市基层治理单元。虽然1954年第一次全国代表大会审议通过的《城市居民委员会组织条例》规定城市居民委员会是基层群众性自治组织，但由于“单位制”的存在，居委会的管辖对象主要是没有单位归属的城市居民，管辖事务非常有限。党的十一届三中全会之后，市场化改革使“单位制”式微，城市居民委员会管辖对象和管辖事务逐渐膨胀。1982年，宪法确认根据城市居民居住地设置的居民委员会的组织性质为基层群众性自治组织。1986年，官方首次使用“社区”的概念，作为城市基层社会治理的基本单元，推动地方政府开展城市社区治理实践创新，试图重新把居民通过社区的形式组织起来，实现基层社会再组织化，探索出适应基层社会治理情境的治理结构[9]。1989年颁布的《中华人民共和国城市居民委员会组织法》重申了城市居委会的基层群众性自治组织的属性，明确了“四个自我”（即自我管理、自我服务、自我监督、自我教育）的职能定位。20世纪末，政府推动的行政社区建设开始勃兴，实现了城市社区与城市居民委员会在功能边界上的重叠，学术话语中的“行政社区”快速崛起。行政社区型构了新世纪基层社会治理的基本结构特征，体现出了国家行政力量向基层社会的延伸，城市社区事实上逐渐演变为城市基层政府的“行政末梢”。

社区建设是社会转型时期加强和创新城市基层社会治理的客观需要。一方面，伴随“单位制”的解体，“街居制”逐渐强化，在城市基层社会治理中，亟需社区这样的治理单元来承接原本由各个单位所承担的社会事务。另一方面，改革开放以后城乡分割的管理体制逐步被打破，社会流动性逐渐增大，越来越多的外来人口在城市定居和生活，城市基层社会管理的复杂程度也随之增加，单纯依靠城市基层政府管控难以适应社会治理需要，亟需社区来承担日渐增多的城市基层社会事务[10]。在这种情境下，通过社区建设培育“行政社区”成为加强和创新基层社会治理的基本路径。在1998年机构改革中，国家民政部增设了“基层政权和社区建设司”，把社区建设作为基本职能。1999年国家民政部启动“全国社区建设试验区”试点工作。2000年中共中央办公厅、国务院办公厅转发《民政部关于在全国推进城市社区建设的意见》指出，社区建设是“我国城市经济和社会发展到一定阶段的必然要求，是面向新世纪我国城市现代化建设的重要途径”[11]。由行政力量从上至下推动的“社区建设”是我国行政社区的基本特征，绝大部分社区体现出“陌生人”社会的特征，与西方“生活共同体”式的社区存在差异。同时，由于行政力量自上而下推动，城市社区居委会的“行政化”无法避免且不断强化。经过三十多年的社区建设，我国城市社区的各项管理制度逐步完善，总体上逐渐从政府主导的行政社区向合作型社区转型。

政府自上而下推动的城市社区建设并非整齐划一，而是从一开始就把“因地制宜、循序渐进”作为社区建设的基本原则，各地城市社区表现出不同特征。在转型过程中，各地结合实际探索出不同的社区治理模式，如“上海模式”“沈阳模式”“江汉模式”等实践模式。“上海模式”是政府主导型模式；“沈阳模式”是社区自治型模式；“江汉模式”是合作型模式。这些实践模式各有利弊，但是同时都具备动力机制相同、制度设计相似、多元主体参与、强调社区服务和社区自治、坚持党的领导等基本特征[12]。这些特征体现了中国城市社区治理特性。

近年来，还出现了“专家参与”[13]模式，以及农村新型社区、“村改居”社区、智慧社区、未来社区等概念，从不同角度描述了社区治理变迁的实践特征和理想图景。我们城市社区治理发展历程可划分为政府主导的行政型社区、政府推动和社区自治结合型的合作型社区、社区主导与政府支持型的自治型社区三个历史阶段[14]。无论是从中央政府政策导向看，还是从基层治理实践创新看，社区合作治理、参与治理都是当前和未来城市社区治理的基本趋势。党的十八大把城乡社区作为打造共建共治共享治理格局的基本单元，党的十九大和十九届四中全会把健全社区治理体系和制度作为加强基层社会治理、打造共建共治共享治理格局的基本路径，以化解城市社区治理面临的“居委会困境”和“共同体困境”[15]。这表明合作治理、参与治理已经进入基层治理工具箱，成为当前和未来城市社区治理的基本治理工具。

近年来，政府辖区单位、基层社区以及社会力量互动合作的治理模式在各地已有实践案例，主要是依靠基层党组织整合社区内的各种组织和力量，从而凝聚社区治理合力。例如，浙江绍兴市越城社区党建“契约化”共建机制，由社区党组织牵头组织实施契约化项目管理，目前已发展出“单位契约化共建”“项目契约化共建”“党员契约化共建”“社区商圈契约化共建”等形式，通过“谈约”“签约”“亮约”“履约”“评约”等五个步骤创造了横向府际关系基础上的项目化管理机制，用“谈约”“签约”代替行政命令，而“亮约”“评约”则通过公众监督代替了自上而下的行政监督，赋予没有行政隶属关系的党政部门、社区与辖区单位之间“类行政化”的执行激励机制，从而把分散在社区辖区内的各种资源和力量凝聚到社区治理中来，实现社区共建共治共享[16]。社区党建“契约化”共建机制不仅契合了中央政府关于社区治理的政策设计，而且在理论上也契合了协同共治的旨趣。

二、浙江社区治理创新及社区“减负悖论”

改革开放以来，我国采取以经济建设为中心的发展策略，浙江的民营经济、块状经济异军突起，外来人口大量持续流入，导致人口流动性增加和异质性明显，出现社会结构离散化、居民需求多样化、治理政策碎片化等新特征新挑战，亟需加强和创新城市基层社会治理，创新社会治理方式，构造稳定和谐的社会环境。然而，社会建设和社会管理却远远滞后于经济发展，引发经济发展与社会建设“一条腿长、一条腿短”的问题持续加剧。尽管依靠政府规划和推动的行政社区快速成型，但由于建设时间短，还普遍存在一些短板。浙江作为东南沿海改革开放先行地和市场经济先发地区，率先感受到了“成长的烦恼”，社会治安问题严峻、人民群众对美好生活的向往与治理能力不足之间的矛盾等问题更加凸显。对此，近年来浙江各地掀起了创新社区治理的新高潮，涌现出杭州上城区协同治理“平安365”、探索城乡社区治理的“宁波样本”、创新社区自治的绍兴“五邻社模式”、农村社区治理结构转型的“温州模式”、社会组织参与治理的“诸暨做法”等典型经验（见表1）。

如果把上述案例嵌入中国“行政社区”崛起的宏观背景中来考察，可发现三个显著特点：一是在发展动力上体现为政绩驱动与社会需求相结合，以政府政绩驱动为主要动力；二是在政策导向上体现为问题导向与社会建设相结合，以适应性创新为主要特征；三是在结构再造上体现为组织重塑与技术重塑相结合，以技术重塑为主要内容。尽管各地市在社区治理创新实践中都体现出强烈的社会需求驱动，但是都不约而同地以政绩驱动为主要驱动方式[17]，把地方政府的政绩塑造置于首要位置，体现了政府履职的行政主导逻辑，使社区不得不执行基层党委和政府的行政命令来推进城市基层社会治理。

“行政化”概念重点描述基层党委政府依照行政权力自上而下运行的方式，推动行政社区快速崛起，亦即社区减负治理基本等同于“去行政化”，依靠行政命令减掉超越社区居委会功能边界的行政事务。进入21世纪以来，社区居委会承担的行政事务（或称行政负担）呈周期性膨胀，社区减负陷入了“加压—减负—再加压—再减负”的“减负悖论”。尤其是2017年以来，频繁见诸报端的社区治理“三多”“五多”“七多”“八多”现象显示社区减负专项行动陷入“减负悖论”。2015年7月，国家民政部、中共中央组织部联合印发《关于进一步开展社区减负工作的通知》，在全国掀起了一轮城市社区居委会“去行政化”高潮，旨在为社区居委会减掉不必要的行政负担，推动居委会群众自治性组织属性和功能回归。面对城市社区日益强化的行政化趋势和不能承受的行政事务负担，2019年3月11日中央办公厅发布《关于解决形式主义突出问题为基层减负的通知》，把2019年确定为全国“基层减负年”，在全国范围内启动新一轮的社区减负行动，浙江省也随之掀起了又一轮社区减负新高潮。2020年4月中共中央办公厅再次印发《关于持续解决困扰基层的形式主义问题为决胜全面建成小康社会提供坚强作风保证的通知》，要求力度不减，全面检视困扰基层的形式主义和官僚主义的老问题和新表现，实行“靶向治疗”，从源头上持续为基层减负。

中央政府大力推动基层减负，反映出中央政府十分关注基层压力持续增加和历次减负专项行动后的社区负担反弹现象。在中央减负政策以及基层减负需求双重驱动下，2013年以来浙江省持续推动社区减负专项行动，2013浙江省实施农村社区“三多”治理专项行动，Z市和N市实施城乡社区“五多”治理专项行动，2019年浙江省W市T县、H1市、H2市、S市，实施社区“七多”“八多”治理专项行动（见表2）。社区减负政策层层加码和专项治理行动持续升级的背后可能存在两种原因：一是社区减负政策并没有达到理想效果；二是社区减负专项行动衰减后负担反弹导致减负专项行动再次升级。从时间区间来看，2014年和2015年社区减负专项行动之后的三年内从省级到地市级、县级较少持续组织实施社区减负专项行动，这表明此阶段的减负政策实施的效果较为明显。2019年各地市再次实施社区减负治理专项行动，这表明各地社区居委会负担反弹，并引起了省市政府的再次关注。

表2 近五年浙江社区减负专项治理典型案例

资料来源：调研获取和媒体公开资料。

分析社区治理“三多”“五多”“七多”“八多”专项行动持续升级的现象，可发现三个明显特征。第一，从治理主体看，始终依靠“行政化”的周期性整治推动社区减负。第二，从治理方式看，始终依靠“运动式”治理集中推动社区减负。第三，从启动主体看，启动社区治理减负专项行动的行政权威层级总体上越来越高。其背后隐含着这样的逻辑链条：政府职能部门的各项任务层层分解、层层加码直至转嫁到社区居委会，其中既有“机构牌子多”“上墙制度多”等形式化现象，也有“职责事项多”“硬性指派任务多”等行政事务，当基层不堪重负时，就会通过各种途径反馈到上级党政领导机关，并触发新一轮的社区减负专项行动。由此陷入了“加压—减负—再加压—再减负”的“减负悖论”：既需要依靠行政力量推动社区减负，又需要防止行政力量对社区自治权的挤压，当驱动社区减负行动的权力核心对社区减负“注意力”下降时，基层政府就会再次向社区转嫁行政事务。循此逻辑，依靠行政力量驱动的社区减负行动必然周期性反弹，社区治理陷入“内卷化”[18]。从减负行动的运行轨迹看，2019年作为“基层减负年”，全国各地都开展了大规模的社区减负行动，但本质上依然是行政力量主导下的“减负运动”，能否走出“减负悖论”仍需治理实践验证。

三、社区减负陷入“减负悖论”的原因剖析

社区行政化以及由此产生的“减负悖论”并非浙江独有现象，而是具有一定的普遍性。只是作为东南沿海发达地区，浙江率先遭遇到了“成长的烦恼”。因此，解析浙江社区行政化和社区“减负悖论”的典型案例，具有普遍性参考价值。

1.传统习惯的延续：政府习惯性包揽基层治理事务

新中国成立后，中国借鉴苏联模式迅速构建起“全能型”政府，即政府通过层级节制的科层组织体系和“自上而下”的行政命令管控社会事务。以“单位制”为主、“街居制”为辅的城市基层社会治理体制解体后，不得不通过行政力量迅速建构起行政社区，行政力量自然而然地延伸到社区治理中；在农村人民公社体制解散之后，在政府主导下以行政村为基础建构起来的农村社区，也是具有强烈行政色彩的“行政社区”。换言之，与社会主义市场经济要求相适应的政府职能转变没有完成，有限的政府能力与计划经济体制遗留下来的无限政府责任模式之间的张力尚未彻底消弭。同时，基层政府与社区居委会之间的职能边界模糊。行政职能部门为了赢得“晋升锦标赛”，就会习惯性地把工作任务层层向下分解，基层政府为了更出色地完成上级政府分派的行政任务，会习惯性地层层加码、层层传导压力，其结果是各种“形式”及行政事务最终被习惯性地转移到了社区居委会，导致基层行政负担越来越重，社区治理创新陷入“形式主义”泥淖，社区“减负悖论”不可避免。尽管城市小区已经逐渐成为城市基层社会治理的基本单元，但尚未得到政府管理部门的应有重视。调研发现约有40%的城市居民小区尚未组建业委会，同时在众多已组建业委会的小区内，社区居委会、小区居民、小区业委会、物业公司四者之间的关系也未理顺，甚至还有一些业委会负责人和物业公司串通起来谋取私人利益，损害小区公共利益，小区业委会缺乏政府监管。

2.错误理念的指导：用行政命令规制“社区行政化”问题

“社区行政化具有复杂的实践内涵，‘过度’和‘不合理’的行政化对基层治理具有消极影响，合理的行政化则是基层治理的组织属性和治理属性的重要组成部分”[20]。一直以来，社区减负治理都是依靠上级党委和政府自我革命驱动的“行政减负”，无论是定期开展的社区减负专项行动，还是准入制度等制度化探索，都是通过行政系统自我革命的方式，斩断行政命令“自上而下”向社区传导的权力链条，依靠行政命令“砍掉”基层政府转嫁给社区居委会的行政事务，并控制转嫁行政事务的增加幅度。这种依靠上级党委和政府推动的“去行政化”式的“减负运动”治标不治本，无法破解“减负悖论”，因为“去行政化”所减掉的职能并没有新的组织载体来承接。尽管社区治理“行政化”的过程是层层转嫁行政事务和层层加码，但是在治理实践中基层党委和政府也必须依靠社区居委会来协助甚至承担部分行政事务。因此，当“减负运动”暂时不被关注时，基层社会治理的现实需要必然驱动行政事务回归，或以新的形式嵌入社区居委会功能之中。

3.多重属性的约束：社区居委会多元化职能难平衡

从社区居委会的法律属性和实践属性来看，衍生出多种职能。首先，作为基层群众性自治组织，社区居委会承担了自治职能。其次，《中华人民共和国城市居民委员会组织法》规定社区居委会必须承担基层政府分派的必要行政事务，赋予其一定的“行政化”职能，成为基层政府的“手”和“脚”，“必要的”边界无法清晰界定。再次，随着物业公司、小区业委会、志愿组织等在社区治理和社区服务中的作用凸显，社区居委会衍生出一定的监督功能。最后，作为基层政府和居民之间的“联结点”，社区居委会还承担了兜底功能。不同类型职能不仅相互冲突，而且事实上增加了社区居委会的任务。因此，当通过“高层驱动”为其减负时，就需要为其找到承接的组织载体，否则这些被减掉的行政事务就会被“悬浮”起来，不仅无法满足基层治理的需要，而且当驱动“减负运动”的权利核心注意力下降或转移时，就会出现周期性反弹。

四、社区减负治理的路径：实践与理论的双重转型

学术界一般把“去行政化”作为治理“行政化”和社区负担的基本策略，基于社区居委会基层群众自治组织属性，希冀实现社区居委会“完全自治”或“有限自治”。有学者提出从国家与社会关系演变趋势出发，超越行政性与自治性关系强弱的单边思维，推进整体性治理来应对社区居委会的“行政化”，做好社区居委会职能的加减法[22]。该理论逻辑已经超越了把行政性与自治性对立的单边思维模式，突出基层社会治理和谐稳定的目标诉求。究竟如何实现整体性治理，仍然需要深入研究。为实现基层社会的有效治理，必须从实践转型和理论转型两个维度，逐步构建起确定社区居委会和基层政府职能动态耦合的治理结构。

1.实践转型：针对具体问题采取针对性措施

“实践转型”旨在针对社区治理中的具体问题，探索社区减负治理的具体措施，着重解决社区治理中的“机构牌子多”“职责事项多”“工作台账多”“政务APP多”“上墙制度多”“考核督查多”“创建评比多”等问题。对此，可以从技术性治理和源头治理两个维度展开。

技术性治理是社区减负和“七多”治理的最快捷方式。近年来，各地在推进社区“三多”“五多”“七多”“八多”治理过程中找到一些有针对性的技术策略，如针对“机构牌子多”“职责事项多”等问题可以建立“清单制度”，建立社区“小微权力清单”和社区公共服务事项清单，实行清单之外无权力、清单之外无服务事项；针对“考核督查多”“创建评比多”等问题，采取“一个口子”管考核的措施，建立考核督查和创建评比“准入制度”，严格限制考核督查和创建评比数量；针对“工作台账多”“政务APP多”等问题则要推行标准化治理，建立统一的政务APP，统一数据标准，实现数据共享；针对“上墙制度多”“责任状多”等问题则要继续清理整顿，严格控制上墙制度的数量，最大程度地遏制形式主义。

在源头治理上则应坚持服务型政府导向，持续推动政府职能转变，重构现代化的基层社会治理体系，为社区减负和“七多”治理奠定制度基础。即使短期效果有限，只要久久为功，必能达到源头治理之效，并可能最终破解社区减负治理“减负—加压—再减负—再加压”的“减负悖论”。从治理现代化转型看，破解社区治理“减负悖论”的过程，是推动国家治理现代化的重要组成部分，同时也是社区治理现代化的实现过程。习近平总书记强调：“社会治理是国家治理的重要领域，社会治理现代化是国家治理体系和治理能力现代化的题中应有之义。”[23]（P164）对此，应当从基层治理结构合理化、治理方式科学化、治理过程民主化等维度综合施策，统筹推进依法治理、系统治理、源头治理。当前，需要抓住“最多跑一次”改革和基层治理“四个平台”建设的契机，加快构建多元治理主体参与治理、协同治理的社区治理结构，实现社区治理结构的动态变迁。同时，要按照“经济调节、市场监管、社会管理、公共服务、生态环境保护”[22]（P35）的服务型政府职能定位，推动基层政府职能转变，对区（县、市）和街道（乡镇）两级政府的组织结构和权责体系进行彻底重塑和变革，推动基层治理从技术性重塑向组织结构性重塑转变。

2.理论转型：嵌合基层政府和居民双重需求

“理论转型”旨在把学术界探讨社区减负治理的关注点从“行政化”和“去行政化”之争推到讨论社区“减负悖论”的根源上来。社区是国家权力向基层延伸、提供公共服务以及居民自治的节点性单元，成为各方力量博弈的场域，在社区治理实践中基层党组织、基层政府组织、居民委员会以及“社区领袖”等都要以适当的方式在场，不能简单地强调任何一方的抢场或退场[23]。需求溢出理论认为，社区居委会作为基层群众性自治组织，需要通过一定途径满足管辖区居民需求。需求溢出理论的广义社会组织论认为，政权组织、营利组织、非营利组织和血亲组织等四大类满足人类需求的广义组织是高度理论抽象的结果，在治理实践中任何一种广义组织均“混搭”其他类型广义组织的功能，因此法律赋予的基层群众性自治组织的法律属性，是高度理论化的结果，而非组织的实然状态[3]。

在治理实践中，基层党委和政府必然会有一部分行政事务需要转移到社区居委会；社区居委会作为基层群众性自治组织不仅在基层政府和基层党组织的领导下工作，而且也需要承担基层政府组织分派的行政事务以获得资源支持以及建构主体关系及其治理工具选择的合法性[24]。需求溢出理论的广义社会组织论认为，削减社区居委会行政事务的理论逻辑应当是基于居委会功能事务排序的溢出切割，即把社区居委会的功能及其承担的行政事务根据政府需求和居民需求进行价值排序，然后根据资源禀赋和承载能力对超出居委会承载能力的行政事务进行倒序切除。在基层党组织的领导下合理界定基层政府组织、基层群众性自治组织、社区社会组织、营利组织等多元治理主体间的行动边界，推动超越功能边界被转嫁到社区居委会的行政事务重新归回基层政府，或由社区社会组织、营利组织、小区业委会等其他组织承接，以城市社区为基本治理单元，打造共建共治共享的基层社会治理共同体。基于实践探索，城市小区理应作为基层社会治理的参与单元逐步纳入社区治理结构。同时，还应当强化小区的自治功能，由业委会代表小区居民行使自治权，物业公司在业委会授权下为小区提供“俱乐部式”公共服务，并接受业委会监督，城市社区居委会则需要被赋予监督小区业委会的权力，从而不断优化维护社区居民利益的社区治理结构。在实践经验相对成熟的地方，要及时出台《社区治理条例》和《城市小区居民业委会管理条例》，从法律层面规范基层治理。

五、结论

如何界定社区治理中不同行动者之间的行为边界及其互动关系，是近代以来中西方治理实践和理论必须回应的议题。尤其是如何确定政府的行动边界，直接决定着选择何种社区治理模式。美国等西方国家在二十世纪八九十年代掀起了社区复兴运动，政府在社区治理行动中的角色越来越清晰，博克斯把政府的职能回归的原初价值归纳为地方控制、小而富有回应性的政府、作为顾问而不是控制者的公共服务职业者三种类型，以分析政府在社区公共事务管理中的行动边界[25]（P4-7）。其中，地方控制模式与“行政社区”具有一定相似性。中国“行政社区”的属性使得社区行政化不可避免，并导致社区减负治理陷入“加压—减负—再加压—再减负”的“减负悖论”：既需要依靠行政力量推动社区减负，又需要防止行政力量对社区自治权的挤压，当驱动“减负运动”的权力核心对社区减负“注意力”下降时，基层政府就会再次向社区转嫁行政事务。浙江社区“七多”治理实践为我们理解社区“减负悖论”提供了典型案例。造成社区“减负悖论”的原因为：从政府行为看，政府习惯性包揽基层治理事务；从指导理念来看，社区减负以行政命令治理“行政化”；从社区属性来看，社区居委会多元化职能难以平衡；从根源上来看，服务型政府转型尚未完成，政府职能转变目标还未实现。因此，应当针对具体问题采取措施以推动实践转型，可以择优推广各地的实践创新。同时，以需求溢出理论广义组织论为指导理念，动态优化社区治理结构，并根据政府和居民双重需求对社区居委会功能和事务进行价值排序，并依据居委会承载能力进行倒序切除，推动居委会承载事务与承载能力动态匹配，以社区为基本治理单元构建共建共治共享的基层社会共同体。此外，还应关注城市社区治理的新变化，基于实践创新和治理需要，对社区居委会、小区居民、业委会以及物业公司之间的结构关系进行深层次的理论解析和建构，对城市基层社会治理实践中涌现出来的“红色物业”进行理论阐释，为优化城市基层社会治理结构、创新治理理念、健全治理机制提供理论支撑。