中美欧民航空勤人员执勤制度比较及其启迪——以劳动者工作时间规制为视角

杨佩尧

（武汉大学 法学院，湖北 武汉 430072）

一、引 言

各国民航当局出于航空安全之考量，对民航从业人员疲劳管理问题都极为重视，且颁行民航规章等成文法，即便是实行判例法体系之英美两国，亦莫能外。同时，民航运输业是国际化程度较高的行业，诸多规范有着较高的国际共识，这为采取比较研究和制度借鉴提供了可能性。

民航业疲劳管理的对象主要是机组成员。各国对于机组成员的外延到底包括哪些人员，在规定上虽略有差异，但基本能够达成共识，通说认为机组成员应包括飞行员、飞行机械师和客舱乘务员，而此三者，在中国亦合称为“空勤人员”，故本文将空勤人员和机组成员视同为同一概念。

综观域外民航业疲劳管理相关立法，美国和欧盟最为完善。美国有关民航业疲劳管理的立法由美国民航局（The Federal Aviation Administration，简称“FAA”）牵头制订，并集中呈现在美国法典第117部和第121部（以下简称“美国117部”“美国121部”），相关规定已被诸多国家（地区）奉为圭臬而效仿学习。①参见Code of Federal Regulations—SubChapter G—air carriers and operators for compensation or hire:certification and operations，PART 121—OPERATING REQUIREMENTS:DOMESTIC,FLAG,AND SUPPLEMENTAL OPERATION—§121.467 Flight attendant duty period limitations and rest requirements:Domestic,flag,and supplemental operations.而欧盟作为国际上具有极大影响力的区域一体化组织，汇聚了德、法、荷等欧洲一众老牌民航强国，在民航疲劳管理方面已通过了若干条例和指令，其中欧洲航空安全局（European Aviation Safety Agency，简称“EASA”）制订并由欧盟理事会颁布的“（EC）No 859/2008”号条例（以下简称为“欧盟条例”，该条例对于成员国具有统一约束力）即是民航业疲劳管理的“欧盟标准”，同样不容小觑。②参见COMMISSION REGULATION(EC)No 859/2008 of 20 August 2008 amending Council Regulation(EEC)No 3922/91 as regards common technical requirements and administrative procedures applicable to commercial transportation by aeroplane.总的来说，美国和欧盟在民航业疲劳管理方面有着成熟经验，代表着当今世界先进管理水平。中国有关民航疲劳管理立法主要是民航局制订并由交通部颁布的《大型飞机公共航空运输承运人运行合格审定规则（第六版，2020年修订）》（以下简称为“中国121部-R6”）。

检视民航业疲劳管理制度，规范空勤人员执勤时间的制度主要有飞行时间限定制度、飞行执勤期限定制度、执勤期限定制度、累积飞行时间限定制度、累积飞行执勤时间限定制度等，这些制度对于实现宪法所规定的劳动者休息权至为关键，［1］亦为国际民航组织所重视。通过对比这些制度文本，可以直观地发现：与欧美相比，中国现行民航规章在空勤人员执勤时间的制度规范及立法技术上都有着不尽完善之处，有待改进提升。

民航空勤人员的“执勤”一般是指空勤人员执行航空公司工作指令、履行工作职责的各种行为，如“中国121部-R6”将“执勤”界定为：机组成员按照合格证持有人的要求执行的所有任务，包括但不限于飞行执勤、置位、备份（包括主备份和其他备份）和培训等。①“置位”是指机组成员根据合格证持有人即（航空公司）的要求为完成指派的飞行任务，作为乘员乘坐飞机或地面交通工具，但不包括其往返当地适宜住宿场所的交通。“主备份”则是指为机组成员根据合格证持有人的要求，在机场或航空公司指定的特定地点随时等待可能的任务。这主要是因为航空公司对不同备份顺序的要求不同。主备份就是指排在第一顺序的备份，通常在航班紧急的情况下被优先备份，对其备份地点和待命状态要求也都更为严格，作为主备份的乘务员需要随时处于可以进行飞行执勤的状态。该规章并未对“备份”及“其它备份”进行具体定义。见中国121部-R6第481条。民航空勤人员的执勤时间符合劳动法上关于工作时间的通说认定标准——有学者认为工作时间是指“劳动者在雇佣者指挥命令下提供劳务的时间”［2］，或是认为依照劳动契约之法理，“只要劳动者依约提供其劳动力，处于雇主的支配之状态下，则即属于工作时间”［3］，或是主张劳动时间“主要劳动者依约提供其劳动力，处于雇主的支配之状态下，则即属于工作时间”［4“］劳动者接受用人单位的指示，在用人单位的管理或约束下，从事工作或与工作相关的活动的时间”［5］136，总的来说，这些学说观点对于雇员执行雇主工作指令的给付的时间应认定为工作时间均持一致意见。正所谓“工时立法的本质乃在于赋予工作时间以劳动基准的性质，即通过规定工作时间的上限，保障劳动者休息权，防止雇主无条件侵蚀劳动者的休息时间”［5］136，所以，对空勤人员工作时间（包括飞行时间、飞行执勤时间和其他执勤时间在内的各类执勤时间）进行制度化规制的关键举措之一即在于明确其工时上限，包括单次执勤时间的上限和一定期间内累积总工作时间的限定，这是保护劳动者时间权益及休息权的要点所在。

二、飞行时间的限定

虽然中、美、欧各国民航运行规章对于“飞行时间（Flight Time/Block time）”的定义在文字表述上有些不同，但并无本质差异。②美国法典第117部规定：飞行时间(Flight Time)是指为了飞行，飞机以其自身动力开始移动，直至飞机着陆后停止移动之时止的时间。欧盟条例规定：飞行时间（Block time）是指为了飞行，飞机从其停留地点移动直至到达规定停靠地点（所有发动机或螺旋桨均关车）停止移动之间的时间。中国121部-R6规定：飞行时间是指“飞机为准备起飞而借自身动力开始移动时起，直到飞行结束停止移动为止的时间”。通俗地讲，飞行时间就是从飞机从开始滑行直到降落停稳的期间。从劳动给付的视角看，此区间时段之给付属于最为关键之劳动给付，也是空勤人员执勤过程中安全风险最大的期间，其身心压力最大，故必须严格限定空勤人员此类执勤时间，避免因过劳而促生不安全事件。

1.单次飞行时间的限定

美国民航运行规章规定，航空公司不得为飞行机组成员安排、飞行机组成员也不得接受超出表1和表2所限定的飞行时间，但并未对客舱乘务员单次飞行时间进行限制。中国有关飞行机组成员的规定基本与美国相一致，亦未直接限定客舱乘务员单次飞行时间。与美国和中国不同，欧盟条例对于飞行机组成员安排、飞行机组成员单次执勤期内的飞行时间均未直接限定。

表1非扩编飞行机组

表2扩编飞行机组运行最大飞行时间限制（中美相同）

2.累积飞行时间之限定

累积飞行时间包括飞行机组成员代表航空公司执行的所有飞行时间，含按民航规章实施的运行和相关运行，如训练、调机和作业飞行等。①见中国121部-R6(CCAR-121)第487（a）条。这一制度设计将其关注点由限制单次飞行时长，延展为限定较长一段期间（如一个月或一年）总的飞行时数，其出发点主要是为避免因空勤人员长时间空中飞行导致过度疲劳、严重损害其身心健康而危及航空安全。

表3美国、欧盟和中国空勤人员累积飞行时限比较

通过表3对比发现：一是除每一日历年累积飞行时限之外，总体上欧盟的标准高于中国标准，更有利于保护所有机组成员（含空乘人员）权益。二是在设定月度累积飞行时限时，美国是以“连续672小时”为区间，欧盟是以“连续28天”为区间，这种方式可使相关时间连续计算，而不再囿于月份之局限，从而有效避免出现虽然单个日历月累积飞行时限不超限但该日历月内执勤时间安排严重不均衡的现象。三是中国对于乘务员飞行时间限定力度，明显落后于欧洲，不利其休息权保障，应引起重视。

三、飞行执勤时间的限定

飞行值勤期（Flight Duty Period，简称“FDP”）是规范空勤人员执勤时间最为典型的制度，可避免空勤人员因长时间连续作业导致过度疲劳而危及航空安全，减轻飞行执勤对其身心健康之损害。

1.飞行值勤期的界定

美国法典第117部将飞行执勤期定义为：从飞行机组成员按照合格证持有人的要求，为了执行飞行任务、调机或转场而报到值班时开始，到飞机在最后一次飞行后停止且飞行机组成员再无意图移动时结束。该飞行执勤期间包括由飞行机组成员代表合格证持有人在该一航段前或航段之间所执行的各项任务所占用的期间，且依法无需中间休息的情形，包括因飞行执勤所需的置位、在飞机或飞行模拟器中进行的训练时间以及在机场/待命备份时间等。②参见FAA—117.3.可见，美国强调飞行执勤期包括了为完成单次飞行任务所付出的全部必要时间，但不包括该期间内已得到必要休息的时间。

欧盟条例关于飞行执勤期的界定是：机组人员在航空器内执勤的全部时间，该期间从该机组人员被航空公司要求向其报告一次或一系列飞行任务③这里的“一系列飞行任务”应主要是指一个航程具有多个航段之情形。开始，至其作为机组成员完成最后一次飞行任务时截止。④参见OPS 1.1095.这一概念相较于前述美国之界定，显得有些模糊。例如，这一期间到底是从空勤人员到航空公司指定地点报到时起算，还是从空勤人员进入到航空器内开始起算？置位、飞行模拟器中的训练时间以及备份待命时间、航后收尾工作所花费时间等，是否应计入飞行执勤期？

“中国121部-R6”对于飞行值勤期的定义是“机组成员接受合格证持有人安排的飞行任务后（包括飞行、调机或转场等），从为完成该次任务而到指定地点报到时刻的开始，到飞机在最后一次飞行后发动机关车且机组成员没有再次移动飞机的意向为止的时间段。一个飞行值勤期还可能包括机组成员在某一航段前或航段之间代表合格证持有人执行的其它任务，但没有必要休息期的情况（如置位、主备份、飞机或模拟机培训发生在某一航段前或航段之间，且没有安排必要的休息）。在一个值勤期内，如机组成员能在适宜的住宿场所得到休息，则该休息时间可以不计入该飞行值勤期的值勤时间”。①见中国121部-R6(CCAR-121)第121.481条。可见，中国民航运行规章所规定的飞行执勤期定义基本同于美国117部，其主要差异之处在于适用主体上：中国关于飞行执勤期的限制适用于包括客舱组员（空乘人员）在内的全体空勤人员，而美国则主要是针对飞行机组成员，对于非属于飞行机组成员的客舱组员（空乘人员），则没有直接规定。

笔者认为，飞行执勤可谓是民航业执勤中风险压力极大的执勤行为，我们在界定飞行执勤期这一范畴的内涵与外延时，不仅要关注空中飞行期间的安全和休息时间保护，也应关注航前各种准备时间、洲际航程等长航线飞行中的机上临时休息、飞机发动机关车停止飞行后的必要收尾时间（如整理相关飞行记录的时间），这些时间均与本次及下次安全飞行息息相关，理应将其计入飞行执勤期，否则于机组成员而言，未免不公，亦不利于飞行安全。

2.最低配备机组人员时的飞行执勤期限定

各国民航运行规章一般将机组配备最少人员编制的情形称之为“非扩编飞行机组”，并对其飞行执勤期单独加以规定。美国主要是根据报到时间和航段数量，分别规定其最大飞行执勤期，具体见表4。欧盟条例则规定所有机组成员每日基本的飞行执勤期（FDP）最长为13小时，②“每日”是指当地00：00到24：00之间的时间。但该条例允许客舱组员因报到时间上所存差异原因较之飞行组员延长不超过1个小时的飞行执勤期。③参见OPS 1.1105 1.3.

表4美国非扩编飞行机组运行最大飞行执勤时间限定

“中国121部-R6”对于非扩编飞行机组，与美国一样，根据报到时间和航段数量，分别规定了不同的最大飞行执勤期，具体见表5；同时规定，在按最低数量配备乘务组时，每次飞行执勤期不超过14小时。④见中国121部-R6(CCAR-121)第491条。

通过上述比较可以发现，中美欧在非扩编机组飞行执勤期限上存在几点差异。一是期间计算的方式不同，如美国和中国都是针对每次飞行执勤时不同的报到时点并结合航段数来限定飞行执勤时间，而欧盟则是以日历日为区间，来限定飞行机组成员的飞行执勤时间，所以，不能简单地将欧盟规定的13小时与表1、表2中的具体时数进行比较，这一点应引起注意，否则就易生错谬。二是中国在结合报到时间和飞行航段数量确定飞行机组成员具体飞行时限上，较之美国规定的相对粗糙，如美国将航段数分为7段、将报到时间分为10段，而中国则仅将航段数分为3段、将报到时间分为4段。三是总体来说，无论是与中国飞行机组成员来比，还是与欧盟客舱组员相比，中国客舱空乘人员在飞行执勤时限上所受保护力度都要小很多。

表5中国非扩编飞行机组运行最大飞行执勤期限制

笔者认为，未来修订中国民航运行规章时，如能兼顾报到时间、飞行航段数、国内国际航线之差异，①如中国台湾地区“航空器飞航作业管理规则”对飞行组员（台湾地区称之为“飞航组员”）和空乘人员“国”内航线和“国”际航线的飞行执勤期进行了区别规定。其第（6）第37条规定：飞航组员之飞航执勤期间限度如下：（1）标准飞航组员，国内航线一次可连续执勤十二小时，国际航线一次可连续执勤十四小时；如国内航线及国际航线混合派遣时，其飞航执勤期间限度依国际航线之规定。（2）加强飞航组员：一次可连续执勤十八小时。（3）双飞航组员：一次可连续执勤二十四小时。第（6）第37-1条针对空乘人员规定：在连续二十四小时内，国内航线其飞航时间不得超过八小时且飞航执勤期间不得超过十二小时；国际航线其飞航时间不得超过十小时且飞航执勤期间不得超过十四小时；如国内航线及国际航线混合派遣时，其飞航时间限度应依国际航线之规定。分别设定飞行执勤期，将更为合理，亦有利于空勤人员休息权之切实保护。

3.延长飞行执勤期的法定情形及其补偿

延长飞行值勤期，易危及航空安全及侵害空勤人员合法权益，故综观各国民航立法，均对其予以严格限制，并强调须以明文法律规范为前提。从美国、欧盟及中国的民航法律文本相关规定来看，延长飞行值勤期主要有以下几种情形（见表6）。②参见OPS 1.1105.③见中国121部-R6（CCAR-121）第391条。

针对延长飞行执勤时间后的休息期补偿问题，欧盟条例规定为：①当每日最长飞行执勤期限被延长后，则休息期间应另外增加4个小时（将飞行前或飞行后的最低休息期应分别被增加2个小时或是将飞行后的休息期间增加4个小时均可）；②连续发生每日最长飞行执勤期限延长时，则两次飞行执勤之间的休息期不可再被中断而应保持连续。④参见OPS 1.1105.美国和中国对此并无明文规定。

可见，从现行民航规章来看，中国仅规定了客舱组员（空乘人员）延长飞行值勤期问题，但并未明确其延长飞行值勤期后的休息期补偿等问题，这是未来需要改进完善之处。

4.应缩减飞行执勤期的法定情形

此处探讨的是由法律强制性规定，针对特定事由，无论航空公司是否愿意，均需依法缩减一定的飞行执勤期，属于法定的强制性规范，如欧盟规定：①参见OPS 1.1105.若是日飞行执勤时间开始于昼夜节律低窗期WOCL（02：00—5：59）区间，则每日最长飞行执勤时间应按100%的比例缩减且最多可缩减2小时（即每日最长飞行执勤时间由13小时缩减至11小时）；②参见FAA-117.23(b)当该日飞行执勤时间结束于WOCL区间或是完全处于WOCL之间，则每日最长飞行执勤时间应按50%的比例进行缩减。①此类制度主要是着眼于在更细致的层次上保护空勤人员权益，值得中国学习借鉴。

5.累积飞行执勤时间的限定

美国和中国民航运行规章都规定，航空公司不得为机组成员安排、机组成员也不得接受超出表7规定的飞行执勤期限的任务（客舱乘务员在飞机上履行安全保卫职责的时间应当计入客舱乘务员的飞行值勤时间）。通过对比可见：一是中国月度累积飞行执勤期限明显长于美国；二是中国以“连续7个日历天”、“任一日历月”为统计核算周期，而美国则以“连续168小时”、“连续672小时”为统计核算周期，后者显然更为精准；三是中国规定客舱乘务员无论是其每周累积飞行执勤期还是其每月累积飞行执勤期都明显长于美国，说明中国对空勤人员时间权益的保障力度尚逊于美国。欧盟条例未规定累积飞行执勤期问题。②③④是指按照世界协调时间或当地时间划分的时间段，从当日00：00到23：59的24小时。中国121部-R6(CCAR-121)第487条。

表7美国和中国空勤人员累积飞行执勤时间制度比较

四、执勤时间的限定

1.执勤及执勤期的界定

在执勤时间方面，美国的规定较为全面详尽，如美国法典第117部不但对“执勤期（Duty Period）”进行了界定，还对“执勤（Duty）”的定义予以明确，而且，美国法典第121部还具体规定了客舱空乘人员的执勤期：除另有规定外，空乘人员执勤期不超过14小时；同时，还对扩编乘务组的执勤时间进行了具体规定。⑤美国规定：如航空公司在其运行规范中所规定的空勤人员配备数量较之民航局所要求的最低人员数量有所增加，则空勤人员的执勤时间和休息要求可作如下调整：额外增加1名客舱乘务员，则每名空勤人员的执勤期其可以超过14小时但不得超过16小时；额外增加2名客舱乘务员，则每名空勤人员的执勤期其可以超过16小时但不得超过18小时；如果飞行起降是在美国48个州及哥伦比亚特区之外，且额外增加3名客舱乘务员，则每名空勤人员的执勤期其可以超过18小时但不得超过20小时。参见FAA-121.467。欧盟及中国大陆地区的法律文本并未涉及“执勤期”概念，亦未明确机组成员在执勤期方面的具体限制，仅是对“执勤”进行了界定（具体见表8）。

总的来看，中美欧三法域民航法律文本基本一致地认为，民航空勤人员只要是按照航空公司部署执行任务，就应该属于执勤，即承担航空公司所指派工作的职责。①②参见FAA-121.467.

表8美国、欧盟及中国民航规章关于“执勤”及“值勤期”的界定

2.累积执勤时间的限定

欧盟规定：航空公司应确保每一位空勤人员的执勤时间的总和不超过如下限制：①连续28天内不超过190小时且相关执勤任务安排相对均衡；②连续7天内不超过60小时。美国和中国大陆在空勤人员累计值勤时间的限定上均无规定。

五、欧美空勤人员执勤时间管理制度对中国之启迪

经上述比较可见，与中国相比，美国和欧盟在限定空勤人员执勤时间方面所构建起的一系列制度相对更为成熟完善，可作为改进中国民航空勤人员疲劳管理制度的“他山之石”。

第一，在制度体系上，可借鉴欧美值勤时间管理制度以补现行立法缺憾。与美国和欧盟相比，中国在空勤人员值勤时间管理制度建构上尚存不足，主要体现在三个方面：一是制度缺失，如累积休息期和累积执勤时间限定制度和昼夜节律低窗期（WOCL）期间执勤限定制度在中国现行立法中并无体现；二是中国现行一些具体制度的规定较为简略，例如中国121部-R6，对于非扩编飞行机组运行最大飞行执勤时间限制仅按报到时间分为3个时段、航段数分为4类共12种情形进行规定，而美国121部则将报到时间划分为10个时段、航段数分为7类共70种情形进行规定，后者显然规定的更为精细；三是与欧美相比，中国现行一些时间权益保护标准相对低一些，如中国目前规定，空乘人员每日历年的累积飞行时限为1 100小时，远远超过了欧盟目前所规定的每日历年900小时这一标准。美国和欧盟在民航立法方面相对成熟完善，可资中国借鉴。

第二，在立法技术上，可参酌欧美经验对中国现行立法进行必要修改。例如在对空勤人员最长飞行执勤期（FDP）时数进行限制的时间计算方法上，中国大陆地区是以“次”为单位进行计算，规定每次飞行执勤期不超过14小时，而欧盟则是以“日”为单位进行计算，规定每日基本的飞行执勤期（FDP）不超过13小时；在月度周期的具体计算方式上，中国大陆地区是以日历月为单位，而美国则是以“连续672小时”，显然，美国的计算方式更为精准、合理。再如，在两个飞行值勤之间最短时间间隔问题上，美国将航班配备空勤人员的人数作为一个变量考虑进来，但中国现行规章对此并无考量。

第三，在立法体例上，对飞行机组成员和空乘人员给予“近似保护”。美国在限定空勤人员值勤时间管理方面采取的是“分类管理”模式，即对飞行机组成员值勤时间直接立法强制规范，对空乘人员则采取“授权管理＋局方审定”模式。相对而言，对于空乘人员时间权益的保护力度不如飞行机组成员直接、明确。中国现行制度采取的是“一体规定、分别保护”的范式，即将飞行机组成员和乘务员作为两类主体，分别进行保护。但实际上，由于中国现行民航规章对于空乘人员值勤时间限定的标准要比飞行机组成员低很多，而空乘人员的谈判能力又没有飞行机组成员高，故在与航空公司的博弈中，多处于劣势，会发生休息时间被非法削减、执勤任务被随意增加而不计入工作时间等现象，在行业工会、劳资集体谈判等机制尚不健全的背景下，其所能得到的团体劳动保护力度就较为有限。而且，按美国民航立法，空乘人员值勤时间管理制度亦需经局方最终审定，故各航空公司在制订空乘人员相关保护规范时，皆不敢恣意造次，往往要参照飞行机组成员在二者之间寻求一定平衡，因此，其对空乘人员的实际保护力度远大于中国。欧盟对于飞行机组成员和空乘人员值勤时间的限定是在同一部运行规章中规定的，而且，二者之间在保护力度上的差距也较中国小很多，相对更为公平合理，亦便于实施监督，值得中国借鉴。

总的来说，结合中国实际，有针对性地借鉴欧美相对成熟完善的疲劳管理制度特别是值勤时间管理制度，以文法方式对中国空勤人员的工作时间进行规范，对民航业用工主体形成较强约束力，将更有利于平衡劳雇双方利益，切实维护空勤人员合法权益。同时，民航运行规章按照不同类型执勤（工作）情形下劳动者的劳动强度、责任承担、工作风险、注意义务等由大到小，将其类型化细分为飞行时间、飞行执勤时间、执勤时间。在此基础上，对累积飞行时间、累积飞行执勤时间和累积执勤时间等进行必要限定，这为实务上将工作时间区分为核心工作时间以及其他工作时间等类型提供了一种范式方法。以此为基础，劳雇双方可按照合法、自愿、公平的原则，针对不同类型工作时间协商适当差异化的工资给付事宜（不得低于当地法定最低工资标准），如飞行时间给予飞行小时费、越洋飞行执勤期间给予国际航班补贴等，这一范式可供中国未来进行工作时间立法时参酌。