江苏省“人口—土地”城镇化：共生关联与空间差异分析

武小龙，鲍 敏

（南京航空航天大学 人文与社会科学学院，江苏 南京 211106）

一、问题提出：“人口—土地”城镇化发展的失衡

目前，乡村振兴是新时代中国农村区域发展的风向标，本质是要实现乡村社会的治理有效以及人口市民化的根本目的，而当下土地城镇化和人口城镇化不平衡、不充分的发展导致乡村城镇化仅仅是一种“名义上”的城镇化，是一种忽略了“村民本位”的不完全的乡村振兴。自2001年以来，中国城镇化率已从37.3%增长到2018年底的59.58%，18年间增长了20%之多，平均每年增长1.24%，每年将近2 000万农村人口流入城镇。从官方统计数据看，中国的城镇化进程似乎较为可观，但在流入城镇的人口结构上（如图1所示），其中真正自然转移流入城镇的劳动力（新增农民工）只占15%—20%，农民工“存活率”仅为25%—50%，并且呈逐年下降趋势。在国家层面，早在十八届三中全会就已明确将城镇化的核心内涵定义为“推进以人为核心的城镇化”，习近平总书记在中央城镇化工作会议上明确指出，城镇化不是土地城镇化，而是人口城镇化。2017年，十九大报告中乡村振兴的战略部署，又进一步表明了解决城乡发展不平衡问题的重要性。由此，不禁深思的是：人口城镇化与土地城镇化的现实关系究竟是怎样的？二者之间的共生发展程度以及波动发展效应呈现什么样的分布？如何消解土地城镇化的冒进，并立足实践设计“人口—土地”共生平衡发展的治理机制？这些构成本研究的核心动机。

图1流入城镇的人口结构

综合来看，现有研究重点集中于四大层面：一是，“人口—土地”城镇化的关系研究。有研究认为伴随着劳动力的转移以及公共服务（住房、医疗、教育、娱乐等）需求的增加，会极大促进城镇土地利用、开发与扩张［1］；也有研究判定人口和土地城镇化是一种相互依赖与促进的内在关系［2］。二是，“人口—土地”城镇化的协调度测算研究。大多实证研究表明我国的土地城镇化呈现冒进式态势［3］，二者处于非协调的状态［4］，比如，王云霞从城镇人口构成、土地规模与利用结构、土地投入等维度对二者的协调度进行了实证评价［5］；陈凤桂则从产业结构、生活水平等维度，对“人口—土地”城镇化的非均衡水平展开了截面测算与空间检验［6］。三是，“人口—土地”城镇化平衡发展的影响因素研究。许芬认为城乡间要素（土地、劳动、资本等）的不平等交换是人口城镇化发展滞后的根源［7］；孙建飞、袁奕指出财政分权是地方政府推进土地融资和城市空间扩张的内在逻辑［8］；周黎安则从经济人假设的视角，分析了“人口—土地”城镇化非协调背后的政治经济学逻辑［9］；刘彦随等人则进一步通过636个城市面板数据，进行实证检验，指出“人口—土地”城镇化的耦合发展程度受到政府决策行为、地理区位条件和地区内部差距等关键要素的影响［10］。四是，“人口—土地”城镇化的治理机制研究。刘欢等人认为“人口和土地”要素的合理配置才能为区域产业发展和经济增长提供可持续性动力［11］；陈春指出健康的城镇化发展应是“人口—经济—土地—社会”城镇化共同协调发展作用的结果［12］；还有众多研究指出，解决“人口—土地”城镇化的非均衡发展，需要有序推进户籍制度和二元土地制度的改革、严格控制城市粗放扩张［13］，并且在GDP考核和财税政策上需要进一步完善管理［14］。

概言之，当下关于“人口—土地”城镇化关系的研究虽然已形成了较丰硕的理论成果，但依然存在些许不足：一方面，大多研究更多集中于对“人口—土地”城镇化协调发展水平的现实评价进行分析，而对二者发展的波动效应检验有所欠缺；另一方面，在评价体系上，更多立足于人口构成、土地规模与投入等维度进行测算分析，而对人口发展质量的评估有所忽略。因此，本研究拟以江苏省13个地级市为测算样本，主要从“人口结构水平、人口素质水平、生活质量水平、土地规模水平、土地投入产出水平”五个维度出发，构建适合新时期“人口—土地”城镇化共生发展的评价指标体系，旨在从理论与实证层面对江苏省13个地级市的“人口—土地”城镇化共生度和空间差异，以及2006—2017年江苏省“人口—土地”城镇化发展的波动趋势展开翔实的检验剖析，以期为江苏省三农问题、新型城镇化和三大区域平衡发展的战略部署提供一定的理论支持。

二、江苏省“人口—土地”城镇化发展的主要阶段

1.1995—2000年：人口城镇化超前

20世纪80年代以后，我国逐渐废除了严格限制人口自由流动的相关管制规定，允许居民在城乡间自由迁移。同一时期，沿海城镇地区劳动密集型产业得到迅速发展，以劳动力需求为导向，大量剩余劳动力通过就地或异地城镇化的方式迅速向城镇集中，城镇常住人口出现了爆炸性增长。不过，这一时期土地城镇化的发展则稍显滞后，主要因为此阶段发展的重点是乡镇企业，而大、中城市有限的财政收入，在推进城市基础设施建设上较为缓慢，城市建成区增速总体上滞后于人口城镇化增速。从江苏省1993—2017年人口城镇化和土地城镇化的发展趋势变化图来看①说明：土地城镇化增长率，是城镇建成区面积的增加；人口城镇化增长率，是城市常住人口的增加。（如图2所示），土地城镇化在1995—2000年区间内增长速率总体上呈波动下降趋势，而这一时间段江苏省人口城镇化增速始终呈现稳步上升状态，并在2000年达到增长率峰值21%，增长速度显著快于土地城镇化。

图2 1993-2017年江苏省人口城镇化与土地城镇化增长率变化趋势

2.2001—2009年：人口城镇化滞后

土地城镇化发展趋势在2001—2009年波动起伏较为明显，并在2009年达到一个增长峰值，总体上略高于人口城镇化发展。一方面，主要是因为从90年代末开始，我国在承接国际发达国家产业转移的同时亦促成了产业结构的转型优化，以重工业为主的第二产业开始崛起，经济增长对劳动力数量的依赖度也因此有所降低；另一方面，国家大力发展新农村建设，改变了城乡分布格局，农村的吸引力逐渐增强，乡村甚至出现一定程度的逆城市化现象，人口城镇化增速也因此放缓。其中，对于2009年土地城镇化增长速率达到25%，可以这样解释，2008年全球金融危机过后，国家迅速实行了4万亿投资计划以及一系列扩大内需的刺激措施，大力建设保障性安居工程、铁路机场等基础设施。官方数据也表明，2009年底，江苏省顺利完成3 000亿的政府经济投资，并带动全社会各行业投资近1.2万亿元，因此城市建成区面积在这一时期达到顶峰。

3.2010—2017年：“人口—土地”城镇化趋于平衡

2010年以后，人口城镇化与土地城镇化的发展都逐步趋于稳定，且年增长率基本控制在5%以内，大体上呈现平行发展趋势。土地城镇化发展速率较前两阶段明显放缓，这主要是因为2010年以来学界及地方各级政府都认识到“土地—财政”推动城镇化低质扩张的模式难以为继，土地城镇化在持续高速推进后多次受到了国家政策的管控约束，调控政策在传统的“限购、限价、限贷”上，新增了“限售、限商”内容，全国楼市全面开启“五限时代”，因此城市土地受到边界、强度、总量等多方面管控，城镇建成区面积仅发生了小范围扩张。那么人口城镇化增长比为何也基本持平呢？通过相关研究发现，随着江苏省产业升级转型步伐加快，苏、锡、常等城市因劳动密集型产业升级导致红利逐步消失，吸引人口的能力也逐渐减弱，一些劳动密集型产业正逐步向经济欠发达地区转移，出现了流动人口回流增多、省际流入人口下降、本地转移人口增加的“新常态”。另外户籍制度与城市房价也在一定程度上阻碍了人口城镇化步伐，根据2018年江苏省各城市常住人口统计表（见表1），可以看出除南京外，其他城市常住人口都增长甚微，苏州、无锡吸引人才乏力，盐城和泰州甚至出现了负增长情况。

表1 2018年江苏省各地级市常住人口及增加比例

三、江苏省“人口—土地”城镇化共生性测度与波动效应分析

1.江苏省“人口—土地”城镇化综合评价指标体系的构建

如何全面准确界定人口城镇化和土地城镇化的内涵是构建综合评价指标体系的关键。在前文理论研究基础上，本文认为人口城镇化的核心指标主要包括：城镇人口比重不断提高、产业结构的优化、居民生活水平的提高。土地城镇化是农地权属转换、用途转化和形态转变的过程，因此，土地城镇化不仅仅指建成区面积的扩大，而应该包括土地投入水平的提高与土地产出的增加。综上，本研究遵循指标体系建立的科学性、层次性和真实性的原则，结合数据的可获得性以及与波动效应分析的关联性，根据《国家新型城镇化规划（2014—2020年）》《江苏省城镇体系规划（2012—2030）》、“十三五”规划以及《乡村振兴战略规划（2018—2022年）》的相关内容，最终从“人口结构水平、人口素质水平、生活质量水平、土地规模水平、土地投入产出水平”五个维度出发，构建了包括17个三级指标的评价体系，具体指标选择和指标解释见表2。

表2“人口—土地”城镇化共生发展水平综合评价指标体系

2.江苏省“人口—土地”城镇化共生性测度分析

以江苏省13个地级市作为评价对象，本文此处的所有原始数据都是通过《2018年江苏省统计年鉴》整理和计算而成。由于原始数据数值单位的不同，首先需要对数据进行标准化处理，即将数值标准化为Z分数，再使用SPSS22.0对上述指标值进行测算分析，计算结果见表3。

从表3可以看出：代表计算公式的三个主成分的特征值分别为10.327、2.825、1.435，三个公因子的特征值均大于1，且累计方差贡献率超过85%，计算结果有效，故提取三个主成分。

从旋转成分矩阵（见表4）进一步分析得知，第一公因子代表C1、C2、C3、C8、C9、C10、C17这7个指标，第二公因子则代表C4、C5、C6、C7、C11、C12、C15、C16这8个指标，第三公因子主要反映了C13、C14指标的基本信息，结合表4得分系数矩阵，可得到三个公因子的计算公式：

采用旋转后的公因子方差贡献率作为权重，分别为41.16%、30.89%、13.755%，由此得到江苏省“人口—土地”城镇化共生发展水平的综合计算公式：

表3方差分解主成分提取分析表

表4旋转成分得分系数矩阵

综合（1）—（4）的计算公式，最终即可获得2017年江苏省“人口—土地”城镇化共生发展水平的具体分值，通过排序，具体计算结果见表5：

表5 2017年江苏省“人口—土地”城镇化共生发展水平计算结果

综合评价分析结果虽然一定程度上反映了江苏省13个地级市的“人口—土地”城镇化共生发展水平及城市之间发展差距，但各地级市之间也同样存在着许多共通之处，而这些共性在经过综合得分排名之后被模糊了。因此，为进一步更加全面地对江苏省13个地级市的城镇化水平进行分析，笔者以Ward法对之进行Q型系统聚类分析，得到的结果如图3所示：

图3 Q型系统聚类分析树状图

根据聚类分析树状图，可以初步将江苏省13市划分为3个区域等级，结果见表6：

表6江苏省13市“人口—土地”城镇化共生发展水平聚类结果

综合表5的排序以及图3的聚类分析结果，可以初步得到结论：江苏省内13个地级市“人口—土地”城镇化共生指数差异水平较大，说明“人口—土地”城镇化共生发展水平并不平衡，评价结果大致呈现由南到北的阶梯性下降趋势，这和苏南、苏中、苏北三大区域的地理分布基本吻合。同时，根据《江苏省城镇体系规划（2012—2030）》可知，江苏省旨在打造“三圈一极”的发展模式，以促进江苏城乡区域共生互惠发展，“三圈一极”分别指“南京都市圈、苏锡常都市圈、徐州都市圈以及淮安增长极”，从聚类分析结果来看，南京、苏州、无锡、常州、徐州等地级市的“人口—土地”城镇化共生水平相对较高，这也表明了以三大都市圈为城镇化发展核心的正确方案，而淮安、宿迁等苏北城市的“人口—土地”城镇化共生度较低，说明进一步将淮安培育成为特色增长极，对于推进苏北城市化和经济发展方式转型，促进中心城市的跨越发展与区域协调发展有着重要意义。

3.江苏省“人口—土地”城镇化共生水平的波动效应分析

为进一步把握江苏省“人口—土地”城镇化发展的变化趋势，我们进一步选取了2006—2017年共12年的指标数据分析江苏省“人口—土地”城镇化的波动效应。按因子分析步骤，首先对原始数据进行标准化处理，计算过程均在SPSS22.0上完成，结合方差分解主成分分析表和成分得分系数矩阵可得到最终的计算公式①此处分析过程同上，故略去。：

综合计算公式：

由（5）—（8）的计算公式，最终可以得到2006—2017年江苏省“人口—土地”城镇化共生发展水平的具体分值（见表7）：

表7 2006-2017年江苏省“人口-土地”城镇化共生发展水平计算结果

从表7可直观地看出：在2006年，江苏省“人口—土地”城镇化共生发展水平的综合得分为-0.83，而到了2016年，其综合得分变为了1.03。对此，可初步总结为：2006年以来，江苏省的“人口—土地”城镇化共生指数大体上呈现一种平缓上升的趋势，逐步向优质共生发展，这也体现了江苏省近十年来城镇化的发展并非只追求表面上的土地城镇化，而是注重“内外一体”的“人口—土地”城镇化共生发展，并且取得了一定的成果。

4.评价结果分析

综上，研究发现，自2006年以来，江苏省“人口—土地”城镇化共生水平逐年平缓提高；但江苏省13市的“人口—土地”城镇化区域间的共生发展水平却依然是不平衡的，呈现从南向北的阶梯性递减趋势，并且苏北地区较不均衡。

第一，南京、苏州两个地级市的“人口—土地”共生水平较高。一方面，南京是江苏省的行政中心，不仅土地集约利用效果较好，城镇建设用地结构能够不断优化，并且公共设施用地、绿化与市民广场用地、交通设施用地等比例也在不断增加。在人口城镇化上，城市常住人口规模有序增长，2018年城镇常住人口达678万人，占比82.29%，高出全省平均水平13.49个百分点；同时，经济发展对基础设施建设也提供了有力的支持，供给侧公共产品的供应也能满足居民的普遍需求。另一方面，苏州近年来多次进行区划调整，形成了以苏州主城区为核心，4个县级市为节点，50个乡镇为基础的城镇布局体系，“1450”城镇发展体系强调以城市和城镇为双基点，推进创新驱动城镇化与就地城镇化并举的城乡共生发展决策。比如，“三集中、三置换、三大合作”等政策的有效推进，实现了土地资源的高效集约；《苏州市新型城镇化与城乡发展一体化规划（2014—2020）》政策的创新，推动了农业转移人口子女义务教育、职业技能培训等基本公共服务的均等化与全覆盖。

第二，无锡、常州、南通、徐州等地级市的“人口—土地”共生发展处于中等偏上水平。政策支持是推动人口土地共生发展的重要因素。以无锡为例，无锡市近年来积极推进城乡一体化建设，在全国首创颁布《人口服务管理条例》《义务教育均衡发展条例》和《太湖新城生态城条例》，城乡居民收入比、义务教育普及率、城乡住房保障水平、转移人口就业保障等指标均列全省第一，高质量经济发展结构与公共政策保障为无锡市城乡一体化打下了坚实基础。另外，值得一提的是地处苏北、经济发展滞后于苏南的地级市——徐州，“人口—土地”城镇化共生水平紧随无锡，面对第一产业人口基数大、城镇建设用地紧缺、二三产业发展缓慢的现实困境，徐州市主要通过农村产业创新实现农业人口的就地转移，以“开源节流”的方式进行老旧房屋改造，以增减挂钩的方式坚守耕地底线，同时也满足了建设用地集约利用的需求。比如，徐州市通过优先发展木材加工、橡胶生产等本地特色资源产业，大力推行新农村惠农建设，以徐州沛县为例，三年内引进资本36亿元，三大产业建城项目达43个，既突破了新常态下产业升级缓慢的困境，又提升了乡村人口城镇化质量。

第三，镇江、扬州、盐城、泰州、淮安、连云港、宿迁等地级市属于第三类。镇江、扬州、盐城、泰州四市城镇扩张速度得到了相对控制，土地利用水平相对合理，四市经济发展水平在江苏省位列中游，公共服务供给水平还有很大的进步空间。而连云港、宿迁的“人口—土地”城镇化共生水平较低，很大一部分原因在于城市的经济基础薄弱，且相对于苏北其他区域而言，其生态环境、交通条件、公共服务供给水平等都相对一般，而地方政府急于通过扩大建成区面积来提高城镇化率，造成土地城镇化显著快于人口城镇化的发展现状。另外，城镇迅速外延，也造成土地粗放利用、大量土地被无序占用等负面后果，再加上公共服务供给不能及时满足居民需求，随着农用地转为建设用地，被上楼农民虽然居住在城市社区却未能真正享受到与城镇市民同样的基本公共服务。从而导致人口城镇化明显滞后于土地城镇化，二者难以形成共生均衡的发展状态。

五、结论与建议

“人口—土地”城镇化的同步推进，是未来乡村振兴的实践方向［15］。研究发现：①江苏省“人口—土地”城镇化发展主要经历了“人口城镇化超前（1995—2000年）、人口城镇化滞后（2001—2009年）、人口—土地城镇化趋于平衡（2010—2017年）”三大主要阶段。②江苏省13市的“人口—土地”城镇化的共生发展水平依然是不平衡的，呈现从南向北的阶梯性递减趋势，并且苏北地区均衡度较低。③自2006年以来，江苏省“人口—土地”城镇化共生水平逐年平缓提高。

根据研究结果，提出以下建议：①逐步摒弃“土地—财政”思想。在城镇化发展进程中，江苏省需要完善建立公正透明的土地征收程序，避免征收过程中偏差行为和冲突事件的发生；同时要进一步深化财税体制改革，推动产业结构转型升级，以缓解依靠土地获取财政收入的现实压力。②深化推动“户籍—边界”制度改革。继续完善“进得来”的城乡一体化户籍制度，建立苏南积分落户、苏北开放落户的差异化政策，以解决苏北地区人才不足的困境；并且，要强化城乡基本公共服务均等供给的深化改革，比如，可积极引入PPP模式、经营权与产权转让等方式，多渠道地吸引社会资本积极参与到城镇化建设中来。③统一“人口—土地”要素市场，推进城乡融合发展。生态学中的共生理念强调各元素的调和统一与和谐共生［16］，因此，有必要制定符合“人口—土地”共生发展不同阶段和不同地域的指导性政策，改变现有要素不平衡交换的现状，促进城镇化进程中乡村价值的回归；同时，要进一步推进农村土地流转改革，优化江苏省苏中、苏北产业结构和区域布局，缩小江苏城乡差异以及南北区域差异；另外，要建立吸引人才回流政策，在苏中、苏北地区建立党委领导、精英参与、组织协同的城乡区域共生治理模式。