瓦森纳安排的运行机制及启示

■文/刘志鹏 程燕林（中国科学院科技战略咨询研究院）

2019年底，由于将集成电路关键技术加入管控清单，多边出口管控机制瓦森纳安排（Wassenaar Arrangement,WA）再次进入公众视野，受到高度关注。美国拜登政府上台后，着重修复被特朗普破坏的盟友关系，重视建设和强化多边机制，尤其是瓦森纳安排在国际出口管控方面具有重要影响力，很可能成为美国联友抗华的重要工具。因此，深入研究瓦森纳安排的运行机制及相关动向，对我国保持产业链供应链安全稳定具有重要意义。

瓦森纳安排由巴黎统筹委员会转型而来，全称是“常规武器与两用物项和技术出口管控的瓦森纳安排”，旨在通过信息通报机制，提高常规武器、敏感两用物项及技术转让方面的透明度，从而协助成员国规范出口管控法律法规，防止相关敏感物项和技术扩散。虽然瓦森纳安排是一个相对松散的机制，但是由于能够在出口管制方面起到一定的国际协同作用，所以成为受到多国关注的重要组织。

一、制定初始元素，明确机制目标和运行框架

随着东西方冷战的结束，巴黎统筹委员会继续存在的合理性受到各国质疑。1995年12月在荷兰瓦森纳举行的第五次巴黎统筹委员会高层会议上，各成员国最终达成了建立新的多边出口管控机制的协议，新机制命名为“瓦森纳安排”。瓦森纳安排成员国在1996年第一次全体会议上通过了初始元素（Initial Elements），明确了机制的目标、范围、管控清单、信息交换流程、会议和管理、成员加入、保密等机制运行的主要方面。瓦森纳安排的各项制度依托成员国的国内法执行，对各成员国不具有强制约束力，目前已有42个成员国。

在瓦森纳安排的创立文件中，创始成员国列出了成立瓦森纳安排力图实现的五大目标，即保护区域和国际安全与稳定，补充和增强国际上现有的武器和两用物项控制制度，加强对热点国家和热点地区的出口管控合作，机制不针对任何国家和地区，以及打击恐怖主义。

一是保护区域和国际安全与稳定。成员国认为建立“机制”是为了促进区域和国际的安全与稳定，通过提高常规武器和军民两用物项和技术交易与转让透明度，使各国承担更大的责任，从而避免不稳定情况加剧。机制的成员国将通过各自的政策确保常规武器和两用物项的转让不影响国际安全。

二是补充和增强现有常规武器和两用物项控制制度。武器装备和敏感军民两用物项、技术的交易与转让会产生巨大风险，瓦森纳安排通过重点关注此类对区域和国际和平与安全构成威胁的转让活动，补充和加强而不是重复现有的大规模毁灭性武器及其运载系统的管控制度。

三是加强对热点国家和热点地区的国际出口管控合作。如果某国家或地区的局势或行动引发安全问题，机制通过加强合作防止这些国家或地区得到武器装备或敏感两用物项。

四是机制是非歧视性的，不针对任何国家，不会妨碍真正的民事交易，也不会干涉各国依据“联合国宪章”第五十一条享有单独或集体自卫的权利。这是瓦森纳安排与巴黎统筹委员会的主要区别之一，巴黎统筹委员会明确地将东方国家视为出口控制的目标国。

五是打击恐怖主义。成员国阻止恐怖主义团体和组织以及个别恐怖分子获取常规武器和两用物项和技术，各国的努力是全球反恐怖主义斗争中不可或缺的组成部分。

二、依据清单管理，总结最佳做法协同管控

瓦森纳安排运行主要包括三个方面：管控清单、信息交流、制定和分享最佳做法。瓦森纳安排是成员国之间的政治承诺，不具有强制约束力。承诺主要有两项，一是根据瓦森纳安排管控清单在国家层面实施充分有效的出口管控；二是就转让管控物项交换有关信息、意见及决定。信息交流有助于分享国家风险评估情况，并通过总结最佳做法供成员国参考以提升成员国管控效率。

（一）清单按物项类别和管控要求进行分类

瓦森纳安排的管控清单分为两个：军品清单，两用货物和技术清单。军品清单分为22类近300项，主要涉及常规武器以及相关弹药、零部件、生产设备、技术和软件。两用货物和技术清单较长，涵盖物项超1000种，共分为9大类，分别是：特殊材料和相关设备；材料加工；电子设备；计算机；电信和信息安全（第5类分为电信、信息安全两部分）；传感器和激光器；导航和航空电子设备；船舶；航空和推进。每一大类按产品和技术形态分为5类，分别是系统、装备和配件；试验、检测和生产设备；材料；软件；技术。此外，清单还有两个附件，分别为敏感清单和非常敏感清单，管控要求更为严格。

两用货物和技术清单中的物项定义为：“对一个国家自主研发、生产、使用、加强其本国军事能力的关键性、主要性要素。”选取管控两用物项有四条标准：一是不能从成员国以外国家获取；二是出口可进行有效管控；三是能进行客观清晰的描述说明；四是与其他出口管控机制清单不重复。

敏感清单是从普通清单上挑选的物项，仅列出了条目，具体内容仍需参照普通清单，不过对有变化的具体条目标出了变化的内容。目前敏感清单管控物项约有170余种。瓦森纳安排认为这类物品的扩散会严重削弱瓦森纳安排所设定目标的实现。为了防止对正当的民间交易造成困扰，瓦森纳安排在选取标准中特别说明作为一般商业用途的原料和元件不受敏感清单的控制，个别情况下应该依据具体情况酌情处理。

非常敏感清单列示的是受瓦森纳安排管控程度最高的两用物项，清单的形式与敏感清单相同，目前约有80余种。瓦森纳安排认为非常敏感清单中的物项只应该在极个别情况下酌情允许出口。

2003年议定了全面管控原则规定，对未列入清单的物项，如果出口目的地是联合国或其他武器禁运协议规定之地，而且最终用途全部或部分涉军，包括制造或修理军事装备等，也要实行管控。

（二）成员国拥有自由裁量权

瓦森纳安排管控清单中的物项实施许可管理，成员国授予或拒绝授予许可证的决定由自己负责。与机制有关的所有措施均应符合成员国国内法律和政策，并由国家自行决定是否实施。成员国根据机制的规定通报出口许可证授予和拒绝授予情况。在瓦森纳安排进行日常信息交流时，将对此进行审查。成员国拒绝颁发许可证的情况并不意味着要求其他参与国拒绝颁发类似的出口许可证。但是，成员国如果批准了在过去三年内被另一成员国拒绝的类似交易许可证申请，那么需要在30～60天的时间范围内通知所有其他成员国。相对来说，瓦森纳安排赋予了成员国更大的自由裁量权，没有制定严格的“互不损害”政策。核供应国集团、澳大利亚集团和导弹技术控制制度都明确规定，其他成员国在某一成员国已经拒绝某一物项转让的情况下，不能对相同物项发放出口许可证。

（三）成员国间重视交流以协调立场

瓦森纳安排全体会议是机制的最高决策机构，它由全体成员国组成，通常每年12月初在维也纳举行一次会议。全体会议所做出的决定应该由全体成员国一致同意后通过。瓦森纳安排是成员国间的政治承诺，不具有强制约束力，信息交流就成为了机制发挥作用的最主要途径，按照所交流信息的种类不同，瓦森纳安排规定了三种信息交流程序，分别为一般信息交流程序、两用货物和技术信息交流程序、武器信息交流程序。瓦森纳安排建立了专用安全电子网络（WAIS）促进信息交流，所有成员国都可以随时访问。

一般信息交流程序是一种汇集世界各地情况的集体风险评估，使成员国关注特定转移的风险，并将其反映在国家出口管控许可决定中。信息一般包括高风险地区公司并购活动、出口政策、关注项目等内容。公司并购活动包含7个方面：购买方的公司或者组织信息、收购途径和获取方法、收购活动所依赖的是国内还是国际购买网络、国外专门技术的使用、是否为敏感的最终用户、收购方式、最终结论。出口政策包括拟进口国的出口管控政策及关键商品和技术贸易的情况。关注项目包括项目描述、技术水平、发展现状、未来计划、发展和生产缺少的技术、涉及到的公司和组织（包括最终用户）、转移活动和结论。一般信息的提供频率，成员国在一年中交流应不少于3次。

两用货物和技术信息交流频次和内容因清单类型而异。对于普通物项，成员国将每年两次通报拒绝向非成员国许可的信息。通报内容包括申请国、出口目的地国家、管控清单中的项目编号、简要描述、被拒绝许可证的数量、产品的数量、拒绝颁发许可证的原因。对于敏感清单和非常敏感清单中的物项，若拒绝许可，成员国要每次通报，时间最好在拒绝之日起30天内，最晚不迟于60天。拒绝许可通报信息包括：申请国、管控清单中的项目编号、简要描述、数量、收货人信息（包括中间收货人和最终收货人的名称和地址）、最终用途说明、否认的原因、其他相关信息。同意许可提供的信息包括：申请国、商品在管控清单上的项目编号、数量简要说明、出口目的地。此外成员国还可以通过外交渠道要求提供有关具体转移的相关信息。

武器信息交流包括某成员国希望其他成员国注意的任何事项，例如武器计划新趋势、特定武器系统数量的增多。向非成员国提供常规武器的信息每6个月通报一次，武器分类源自联合国常规武器登记册，包括主战坦克、战斗装甲车辆、大口径火炮系统、军用飞机或无人机、军用和攻击直升机、军舰、导弹或导弹系统、轻小武器8个大类。信息内容包括接收国名称和出口的数量，除导弹和导弹发射器类的武器外，还应包括型号和类型的详细信息。同样，成员国间可以通过外交渠道要求提供有关具体转移的相关信息。

此外，瓦森纳安排成员国许可和执法官员每年在维也纳进行一次会面，并在闭会期间建立网络，交流出口管控实施经验，包括案例研究和实际经验教训。2019年讨论的议题包括一般许可证、再出口管控和无形技术转让、政府和工业合作、最终用户核查和核查程序以及过境和转运。成员国有时在会议休会期间组织活动，与产业界进行对话。

（四）总结最佳做法提高各国实施成效

瓦森纳安排根据成员国实际管控经验总结出口管控最佳做法。鉴于瓦森纳安排依靠各国实施管控，该工作显得尤为重要。瓦森纳安排设立了一个论坛，供成员国在出口管控各方面交流经验。多年来，这一进程推动建立了一个综合电子图书馆，内含约25项最佳做法、要素和程序，涉及出口风险评估、常规武器系统的再出口管控、军品清单设备的最终用户/最终用途管控、全面管控、无形技术转让管控、工业和研究部门的内部合规计划（ICPs）、中间商和过境或转运管控等问题，指导实施有效的出口管控。自2016年以来，瓦森纳安排成员国依据各领域进展定期审查和酌情更新现有指导文件。2019年，更新了《小武器和轻武器出口最佳做法》和《出口管控/处置剩余或非军事化设备的最佳做法》，同时审查了两用物项包括敏感清单和非常敏感清单的选择标准，明确在迅速发展的技术和安全环境中是否仍然准确适用。所有这些最佳做法都会在瓦森纳安排的网站上公布。

三、依托专家支撑，重视与产业界互动

（一）专家定期审查更新管控清单

审查和更新瓦森纳安排清单需要产业界专家的支撑。瓦森纳安排专家组（EG）每年平均开会六周，并在闭会期间建立网络，考虑对瓦森纳安排管控清单可能的增补、修改或删除，在兼顾市场发展趋势的情况下，紧跟技术发展和国际安全形势的变化。管控清单的变更由成员国提出，在每年12月初经瓦森纳安排年度全体会议批准后，将在瓦森纳安排网站和瓦森纳安排成员国以及相关国家公布，并酌情纳入成员国国内法和相关程序中。2019年成员国提出了创纪录数量的清单变更提案，约有288份文件，但102项国家提案中只约一半获得了同意，其中一些提案已经讨论了好几年。2019年两用货物和技术清单增加的物项包括网络战软件、通信监测、数字调查（取证）工具、亚轨道飞行器、高端集成电路基板生产技术、混合机床、光刻设备和技术等。2020年，由于新冠肺炎疫情暴发，瓦森纳安排原定会议均取消，清单未进行调整。

瓦森纳安排就政策和技术问题定期召开集体简报会，包括年度全体会后简报会和强化技术简报会。瓦森纳安排专家在强化技术简报会上讨论管控清单的最新变化，并回答具体问题。强化技术简报会通常与瓦森纳安排专家组与许可和执法官员会议在维也纳同时举行，以促进专家交流和实际执行经验的分享。

（二）注重国际交流及与学术界和产业界的互动

瓦森纳安排重视双边对话、应邀访问、成员国际会议以及与产业界和学术界的互动。近年来，瓦森纳安排代表团应新加坡、马来西亚、印度（在加入瓦森纳安排之前）和以色列的邀请，对它们进行了技术性重点访问，会见了政府和产业界的代表。在多边层面，瓦森纳安排秘书处还与其他有关的国际和区域组织保持联系，包括联合国系统的部分组织如武器贸易条约（ATT）、欧洲安全与合作组织（OSCE）和美洲国家组织（OAS）。瓦森纳安排成员国特别重视与工业和研究部门的交流，秘书处通过成员国的国际活动，在与工业界的持续互动中发挥作用，了解对方关切的优先事项和行动。

四、有关启示

瓦森纳安排制定了明确的目标、管制物项清单和沟通协商机制，并运行了近26年，虽然在管控军品和两用物项全球扩散方面发挥了巨大作用，但在实际运行中，已然成为发达国家对发展中国家维持技术相对优势的重要工具。

虽然瓦森纳安排在创立文件中声明机制主要目标之一是非歧视性，但是从机制成立后的有关活动及其管控清单可以看出，瓦森纳安排在运行目标上与巴黎统筹委员会仍然具有很强的继承性。尤其是2019年瓦森纳安排管控清单的修订，这个时点及相关物项，对我国针对性较强，反映了瓦森纳安排受美国影响较大，难以保持其非歧视性目标的实现。

此外，瓦森纳安排成员国虽然拥有自由裁量权，但仍然难以忽视机制的影响，并吸收了瓦森纳安排管制清单的有关物项。美国、欧盟和日本等国家或地区的出口管制清单，均已不同程度采纳了瓦森纳安排的军品清单及两用货物和技术清单，美国、欧盟清单编码与之基本一致，日本编码形式虽然不同但管制物项以之为依据。而一旦瓦森纳安排的管控清单以立法形式进入到成员国的出口管制清单，便成为各国具有强制约束力的政策工具。