强化国家战略科技力量需要立足新基础、构建新模式

■文/李哲 蔡笑天 杨晶（中国科学技术发展战略研究院）

坚持创新在现代化建设全局中的核心地位，把科技自立自强作为国家发展战略支撑，重中之重是强化国家战略科技力量。国家战略科技力量作为在重大创新领域由国家布局支持，具有基础性、战略性使命的科技创新“国家队”，对提升国际竞争能力、应对科技革命和产业变革、实现高质量发展具有极端重要的意义（《党的十九届五中全会〈建议〉学习辅导百问》）。在“十四五”和中长期发展的开局之际，对强化国家战略科技力量进行整体谋划，深刻影响着国家未来发展全局。当前，强化国家战略科技力量的首要问题，是立足怎样的基础，从哪些方面强化，构建形成怎样的新体系？本文对此进行了专题分析。

一、国家战略科技力量的现实基础已发生重大变化

从成功研制“两弹一星”到支撑改革开放以来国家重大任务，我国发展的不同时期，科技创新的“国家队”都履行了自己的战略使命。经过多年积累，国家战略科技力量的基础相对以往呈现出重大变化，体现在规模、结构、能力等方面。

规模方面：处于世界前列。科技资源规模是战略科技力量的重要基础。近年来，我国在研发经费、研发人员、基础设施等方面的规模一直处于世界前列。一是我国研发经费投入持续快速增长，企业研发经费投入增长尤为迅速。2019年，我国研究与试验发展（R&D）经费投入总量为22,143.6亿元（数据来源：《2019年全国科技经费投入统计公报》），连续7年稳居世界第二位，与第一名美国之前的差距逐步缩小（根据《欧盟产业研发投入记分牌》报告，2019年我国企业研发投入为1190亿欧元，仅次于美国、欧盟和日本，占全球的11.33%。我国研发经费投入强度屡创新高，2014年首次突破2%，2019年提升至2.23%，已接近欧盟15国平均水平）。二是我国研发人员总量稳居世界首位。2018年，研发人员总量为419万人年，已连续6年稳居世界第一位，占全球总量的三分之一（根据2017年我国研发人员总量占全球研发人员总量的31.3%推算得出）。三是科技创新基地的数量、领域分布等也形成了相当规模。截至2019年底，我国共有国家重点实验室515个，国家工程中心346个。四是一批重大科研基础设施已在国际前沿领域科学研究中占有重要地位，综合性能达到国际先进水平。如全超导托卡马克核聚变实验装置（EAST）为未来国际热核聚变实验堆（ITER）运行和正在进行的中国聚变工程实验堆（CFETR）工程提供了重要的实验依据与科学支撑。

结构方面：呈现高度多样。近年来，公共科研机构、社会科研机构、研究型大学、企业等科研主体不断朝多元化方向发展，已呈现高度多样性的结构特征。一是创新主体类型不断丰富。近年来，随着我国科技创新生态不断演化，各类创新主体围绕创新链不断演进，形态更加多元化、层次更加鲜明。公共科研机构、研究型大学聚焦基础研究和应用基础研究领域，龙头企业聚焦行业共性技术和复杂性技术研发，隐形冠军企业聚焦细分领域持续“专精特新”，独角兽、瞪羚和科技孵化器企业面向新兴技术，部分社会科研机构和企业专注科技成果转移转化。二是面向市场需求，形成多样化的体系。我国市场需求呈现高度多样性特征且不断更新发展，促使各领域配套技术体系同步发展演化。例如，青藏铁路以及高铁等领域的技术突破均由特殊的市场需求推动。面向这种高度多样性的市场需求，我国逐渐成为世界上少数具备完整工业体系的国家之一，各细分领域均已建立相对成熟的技术创新体系，为强化国家战略科技力量打下了良好基础。三是几次工业革命技术产品实现跨时空迭代演进。我国第一、二次工业革命起步较晚，相关技术较发达国家有较大差距。近年来，我国一方面大力推进信息通信、空间技术等第三次工业革命技术的演进，另一方面也加快前两次工业革命技术产品的追赶脚步，实现了几次工业革命技术产品的同步演进。

能力方面：实现历史跃升。企业、高校、科研院所是国家战略科技力量的主要载体。近年来，各类主体在国际排名上都居于前列，体现了国家战略科技力量的能力已实现了历史跃升。从企业层面看，我国企业整体科技创新能力持续提升。一些在人才、技术、基础设施、资金保障条件等方面具有强大实力的龙头企业已跃居全球第一方阵。2020年，我国有365家企业进入全球研发投入2000强，较2014年增长292%，这些企业研发投入规模达7258.75亿元，较2014年增长399%。其中28家企业的研发投入和营业收入均进入全球前500名，华为、上汽、中石化等6家企业的两项指标均进入全球前100名。这些企业有战略眼光，拥有自己的研发中心、实验室，也拥有一批真正的企业家、科学家、工程师，可以持续地投入巨资、广集一流人才、构建安全稳定的产业链和生态链，有能力承担起解决高难度和研发周期长的核心技术问题。从高校和科研院所层面看，我国高校、科研院所整体科研能力持续提升，在国际权威高校和科研机构排名中均呈现持续上升趋势。2020年，我国有7所高校在《QS》《泰晤士高等教育》《中国软科》三个国际高校综合排名权威榜单中均进入前200名，其中清华大学和北京大学在各榜单中均进入全球前40名。在2020年自然指数（自然指数于2014年11月首次发布，目前已成为评价科研机构高水平学术成果产出的重要指标。自然指数主要对前一年各科研机构在Nature系列、Science、Cell等82种自然科学类期刊上发表的研究型论文数量进行计算和统计）榜单中，我国有19家科研机构进入前100名，其中中国科学院排名榜首。

二、强化国家战略科技力量着力点是目标导向的体系能力建设

贯彻新发展理念、塑造新发展格局、支撑高质量发展，对“国家队”提出了新的战略要求。我国已具备较为雄厚的科技基础，强化国家战略科技力量有更好的条件，但也面临着力量分散、使命不聚焦、整体设计不强、数字转型基础不牢等严峻问题。因此，国家战略科技力量的部署实施，要立足新的基础，坚持系统推进、体现体系化能力，将以下几方面作为强化重点。

第一，立足战略需求，强化体系设计。国家战略科技力量不是要承担各领域的科研活动，而是要通过基础研究、应用基础研究、关键共性技术、前沿引领技术、现代工程技术、颠覆性技术等方面的突破，支撑科技强国、质量强国、航天强国、网络强国、交通强国、数字中国、智慧社会等国家战略目标的实现。这些战略目标无一不是综合性的，都需要紧密对应的科学技术体系。因此，强化国家战略科技力量，不限于某项具体技术指标的突破，而要在聚焦战略目标的前提下，广泛吸收各方面科技优势力量，形成体系化的科技创新能力，确保无短板、促发展、保安全。

第二，立足技术革命，强化数字基础。强化战略科技力量的重要前提，是把握技术革命引发的经济周期特征（刘鹤主编《两次全球大危机的比较研究》，2017年）。本轮以信息通信技术为代表的技术革命始于1990年左右，以50年为周期，应该到2040年左右结束，以2015年为周期性波动的中点，当前世界经济已进入这轮技术革命的下半期。在下半期，信息通信技术向其他经济部门横向扩散，形成新的业态和组织管理模式。战略科技力量作为体系化的设置，决策管理基础、国际竞争能力都体现在对数据的高效利用。如果用传统的工业化思维（而非数字化思维）设计战略科技力量，无异于将大厦建立在沙滩上。当前，我国很多部门、机构或学科已建立了相应的公共数据平台，但整体来看，围绕数据开展的系统化设计、互联互通和数字化管理等均存在不足，难以适应数字化转型趋势。

第三，立足深化改革，强化评价导向。战略科技力量发挥作用的前提，是各类主体围绕统一部门、各司其职、各尽其力，配套的评价体系对于保证其有效运行尤为重要。虽然2018年以来，我国在项目评审、人才评价、机构评估方面出台了整体改革措施，但在细化落实过程中仍受到相关制度掣肘，人事、财政方面的政策协调性不足，资源分散、重复投入现象仍然存在。国家战略科技力量的功能实现，在机制设计上首先要强化总体“指挥”功能，建立系统评价、动态调整、政策协同等机制，使战略资源始终围绕特定目标实现进行配置。

第四，立足高水平开放，强化开放合作。中国日益走近世界舞台的中央，国家战略科技力量也必须具备全新的国际视野，成为高水平对外开放的重要载体。当前，在科研项目合作、科研岗位设置、人才引进、国际大科学计划（工程）组织实施等方面，我国对外开放水平距离发展需求仍有明显差距（李哲、杨洋、蔡笑天、胡志坚，2019）。同时，我国各类创新主体在全球科技创新格局中的表现，也反映出他们已经深度接入了全球创新网络，具备了参与全球合作竞争的能力。强化国家战略科技力量，一方面需要扩大开放，为充分吸收全球各类科技创新资源创造条件；另一方面也要确保国家科技安全，在平等合作的基础上进行特殊的制度设计。

三、构建国家战略科技力量新模式

国家战略科技力量作为支持国家战略目标实现的体系化支撑力量，既要对其加强持续支持，也要针对重点问题加强构建，而面向中长期发展，当前构建的紧迫性更为突出。为此，本报告提出“三层、三环、一平台”的建构模式及相应机制性政策建议。

（一）“三层、三环、一平台”的建构模式

“三层”为战略决策层、战略设计层、战略执行层。战略决策层包括中央全面深化改革委员会、中央财经委员会、国家科技领导小组、国家科技体制改革和创新体系建设领导小组等，结合国家科技决策咨询制度，负责对国家战略科技方向、目标及其实施方案进行审议决策。战略设计层包括国家科技创新相关部门，负责根据国家发展整体需求，提出战略科技方向和备选战略执行部门。战略执行层包括国内优势科研机构（企业），负责就特定国家战略科技方向形成整体实施方案，牵头负责方案的推进实施。

“三环”为牵头执行机构、骨干参与机构、网络拓展机构组成的相应范围。牵头执行机构主要是公共科研机构（以独立法人形式存在）、国有企业以及具有公共科研平台（非独立法人）的民营企业、合资企业等，负责承担人工智能、量子信息、集成电路、生命健康、脑科学、生物育种、空天科技、深地深海等前沿领域的前瞻性、战略性国家重大科技任务，对任务进行总体设计、分解和集成。骨干参与机构主要是特定技术领域的国内外重点科研机构、企业，负责承担项目中特定任务的技术或产品攻关。网络拓展机构是相关科研、成果转化、金融等机构，主要以研发采购、商业合同等方式参与任务。三类机构共同围绕国家战略科技任务形成特定领域的创新联合体。

“一平台”为“数字孪生”平台。在战略设计层，以创新主体、科研项目、目标指标等为数据基础，以大数据、5G、人工智能、区块链、物联网、系统工程等为技术手段，以全流程的数字化管理为运行机制，同步建立国家战略科技力量“数字孪生”平台，用于支撑实施方案的论证决策。同时，发挥国家战略科技力量对国家创新数字化治理水平提升的带动作用，带动国家创新体系整体的数字化发展。

（二）重点政策建议

第一，赋予牵头机构战略执行自主权。牵头机构对于国家战略任务的实现具有至关重要的作用，在迅速变化的科技发展态势下，需要能够灵活有效地调配各方面资源，建议采取多阶段的“揭榜挂帅”制。一是采取由牵头机构申请、战略设计层审核比对、战略决策层审议决策，确定任务牵头机构。二是对牵头机构实行财政经费“大包干”，赋予其技术路线、合作机构等方面的经费自主权，由战略设计层同步开展经费使用监管。三是由牵头机构根据实施方案进一步分解任务，并通过招标、定向委托、技术采购等渠道，以商业合同为基础遴选技术供应方。

第二，建立任务导向的参与机构动态调整机制。强化国家战略科技力量，绝不能采取“挂牌”的思路，而要以解决重大现实问题为导向。哪些机构承担国家战略科技任务，哪些机构就是国家战略科技力量，任务结束意味着参与方作为国家战略科技力量“身份”的终结。建议一是以重大科技任务的承担范围为基础，确定国家战略科技力量的基本范围，范围内给予财政、税收、人才等方面政策优惠。二是以国家实验室、国家实验室体系、国家技术创新中心等为主要载体，建立公共科研基地，鼓励牵头机构依托基地开展联合科研攻关。三是鼓励地方科研机构、地方政府等通过直接参与研发、提供配套资金等方式参与国家战略科技任务。

第三，建立战略目标导向的评价体系。强化战略科技力量，要发挥评价引导作用，建立“政府评价机构、市场评价企业、自主评价人员”的评价体系，动员全社会形成合力。一是政府评价牵头机构。科技部牵头对各个公共科研机构（基地）进行评价，评价重点是其使命履行情况，而不是主要关注科研项目、科研资金、论文产出等指标。二是市场评价企业。对于通过市场机制能够调动的资源，牵头机构通过政府采购、制订技术标准、先行先试等方式，引导各类企业参与到应急动员中。三是自主评价人员。针对科研事业单位、研究型大学等具有公共属性的机构，在人员评价方面充分下放自主权，将政府对机构的评价传导到科研人员的活动中，杜绝“一刀切”“唯论文”等现象。

第四，建立开放合作“缓冲区”机制。在骨干参与机构、网络拓展机构间建立开放合作“缓冲区”机制，在人才引进、财政、税收、项目管理等方面形成国际化的政策组合支持，在确保国家科技安全的前提下，充分开放利用国际科研人才和资源。一是牵头机构因涉及战略任务整体方案，一般不直接招聘国际专家，但应面向全球提出人才需求方案，并作为实施方案的重要组成部分。二是由骨干参与机构在总经费中安排专门经费，设置专业岗位，用于招聘对应领域中世界一流专家。三是在骨干研究机构不便于招聘情况下，可通过自身合作伙伴开展招聘活动。四是对于分解后的具体研究课题，采取国际同步策略，要求网络拓展机构联合国际合作方共同申请，争取国外配套经费，扩大研发资源规模。