乡镇政府的角色定位及其治理行为问题研究

张新文，郝永强

(南京农业大学 公共管理学院，南京 210095)

一、引言与问题：作为基层政权角色的乡镇政府

改革开放以来，学术界将乡镇政府的角色定位与职能演进置于社会结构变迁的总体过程之中，并以农村税费改革为界，对乡镇政府在基层社会中所扮演的角色及所表现出的治理行为进行了系统的考察与分析。改革开放初期，即20世纪80年代的财政“分灶吃饭”，以及“发挥中央和地方两个积极性”为目标的财政体制改革，一定程度上催生了乡镇政府的自利动机。在自利动机的驱使下，乡镇政府积极介入地方经济发展，并通过推动辖区内的经济增长来实现自身的利益诉求。在对这一时期我国乡镇政府所表现出的上述治理行为进行考察分析时，涌现出“地方法团主义”“地方政府即厂商”“地方性市场社会主义”“村镇政府即公司”等一系列具有解释力的概念(1)丘海雄、徐建牛：《市场转型过程中地方政府角色研究述评》，《社会学研究》2004年第4期。。在此基础上，部分学者更是直接把以经济发展为导向的乡镇政府置于“政权经营者”(2)张静：《基层政权——乡村制度诸问题》，杭州：浙江人民出版社，2000年，第52页。和“谋利型政权经营者”(3)杨善华、苏红：《从“代理型政权经营者”到“谋利型政权经营者”——向市场经济转型背景下的乡镇政权》，《社会学研究》2002年第1期。的解释框架之内。其认知的共性在于，改革开放初期的“分灶吃饭”型财政体制以及随之而来的市场化总体改革方向，形塑了乡镇政府的“经营者”角色，使其成为一个具有类公司性质的政权主体，并通过系列经营性行为在推动地方经济发展的同时实现自身的利益诉求。“村村点火、户户冒烟”为特征的乡镇企业在上世纪80年代末异军突起，粗放式的乡村工业发展对基层政府的财政来源提供了重要支持，政权组织的经营性特征在这一阶段最为明显。

进入21世纪后，农村与城市发展的差距逐渐拉大，一场旨在减轻农民负担的农村税费改革运动于2006年完成，即在我国存续千年之久的农业税被彻底废除。事实上，在完全取消农业税之前，国有企业的全面改革以及“亲城市化”的工业建设用地制度改革已经使得粗放生长、创新乏力的乡镇企业逐渐式微，甚至消失。税费改革后，具有资源汲取和资源配置功能的“七站八所”也逐渐形同虚设和渐次撤销，乡镇政府的财力呈现明显的下降趋势。财力弱化影响了乡镇政府的角色定位及其职能发挥，但短期内并未弱化其作为基层政权经营者的自利意识。城乡经济社会发展的失衡引起了全社会的关注，在此背景下，中共中央、国务院自2004年至2021年连续发布以“三农”(农业、农村、农民)为政策议题的1号文件，随着扶贫、助农、支农、惠农等资源和项目的持续性供给，乡镇政府作为“接力棒”最后一站的政权组织，其治理角色及治理行为日趋多样化。基于税费改革后不同时期的任务性情境，可以从角色和行为两个维度，对乡镇政府典型的角色定位和治理面向进行归纳总结，如表1所示。

表1 税费改革后乡镇政府的任务情境、角色定位与治理面向

如上所述，税费改革后乡镇政府的治理行为呈现出了多元化面向，但与此同时我们也看到，上述政权角色的表述均存在于一定的任务情境之中。换言之，既有的对乡镇政府政权角色及治理行为的研究，均是基于特定任务情境而采用了类似“盲人摸象”式的探讨。然而，在复杂的乡村治理环境中，乡镇政府所面对的并不是一个单一且纵向的任务情境，而是一个多元的任务谱系，如经济发展、社会稳定、环境整治与纠纷化解等，由此导致其多重政权角色的次优排序。此外，影响乡镇政府政权角色和治理行为变化的另一个决定性变量是村庄治理成本的高低，尤其是在当前中央政府号召和鼓励地方政府进行治理创新与实现高质量发展的大背景下，治理成本对政权组织的角色转换及其治理行为到底产生了哪些影响还未能准确地进行解释，而既有对乡镇政府治理行为的分析亦未能解释乡镇政府作为一级政权组织的完整面貌。从乡镇政权角色与治理成本的角度对其在不同任务中的治理行为进行考察，有助于厘清基层治理创新中的基层政府职能，这即为本研究拟探究的问题。

二、乡镇政府的政权角色与治理行为的虚实结构

税费改革在全面减轻农民税费负担的同时，也肢解了乡镇政府对村庄的“攫取之手”，在缺少了“经营性”职能后，相当部分地区的乡镇政府本级财政收支，只能依靠上级政府的下拨资金来维持政权组织的自身运转。在维持社会稳定基本原则的基础上，以中央及省级为主的财政资金开始以项目化方式辗转进入乡村治理的场域，诸如“以工代赈”“一事一议”等专项治理资源引导着乡镇政府的角色转型与治理行为变革，这种项目化方式推动了乡镇政府更多地把服务职能转向村庄以及满足广大农民的基本公共服务需求。在“项目治村”持续推进的过程中，精准扶贫、产业帮扶与美丽乡村建设，也作为阶段性的目标依次构成了乡村振兴总体战略中的任务情境，其治理压力的自上而下输入与治理成本的高低则更为突出，乡镇政府的政权角色呈现出虚实结合的结构性特点，如图1所示：

图1 税费改革后乡镇政权的角色变迁

对图1的进一步解释为：首先，在税费改革后的相当一段时间，乡村治理的中心任务十分明确，即维持乡村社会基本秩序、推动乡村经济社会发展为当时乡镇政权主要的任务定位，然而乡镇政权又出于“三农”问题治理成本的考虑，处在“悬浮型”与“维控型”的上下两端。当治理成本较高以及治理事务情境较复杂的时候，由于事多、人少、责大等原因，乡镇政府陷于“看得见、管不了”的财政困境，就会出现“悬浮型”的特征。但当面对一些治理成本较低且有碍于乡村社会稳定与发展的事务时，乡镇政府便立即发挥作用，并表现出“维控型”的政权组织特征。其次，在中央1号文件有关“农业、农村、农民”的乡村建设问题得到顶层设计的持续关注后，项目制成为连接国家与村庄互动关系的重要方式，“分配型”政权角色由此产生。但是我们也要注意到，项目的分配权对于乡镇政权组织而言，事实上也只是中转对接的平台。最后，随着党的十八大以来乡村振兴战略的阶段性目标逐渐确立，如2013年中共中央、国务院扶贫开发领导小组办公室启动的精准扶贫，2018年国务院办公厅和多部委联合发起的村居环境整治以及2019年国家自然资源部、住房和城乡建设部等启动的村庄发展空间规划等，乡镇政府的政权角色近年来一直在“项目协调型”和“治理下沉型”之间变换，其关键在于上级政府在乡村治理中留给乡镇政府的剩余事务是清晰还是模糊(4)在公共事务的治理中，按照行政与自治的法理要求，应是自治的归自治、行政的归行政，即在依法治理的前提下，基层事务或通过村民自治，或通过科层法治处理，科层法治要去政治化。当前的问题是，大量事务找不到明确的治理主体，分类治理的过程也难以获得绩效，该类事务被称为“剩余事务”。具体探讨详见：吕德文：《兜底部门的运作逻辑》，《南京社会科学》2018年第4期；桂华：《论法治剩余的行政吸纳——关于“外嫁女”上访的体制解释》，《开放时代》2017年第2期；凌斌：《科层法治的实践悖论：行政执法化批判》，《 开放时代》2011年第12期。，治理成本是高还是低。具体而言，党的十八大以来，乡村振兴的阶段性任务较税费改革初期有了较大幅度的改变，在此类任务情境下，治理成本和剩余事务成为形塑乡镇政府政权角色的重要变量。在乡村治理过程中，当上级政府留给乡镇政府的剩余事务不甚清晰且这些事务的治理成本又颇高时，乡镇政府往往表现为“协调型”特征，反之，乡镇政府则较多地表现出“下沉型”特征。

就当下的乡镇政府而言，由于处于政权组织链条的末梢，直接面对底层社会，在自上而下所确定的中心工作中，还面临着上级政府所规定的剩余事务。例如工作检查、绩效考核、社会维稳、食品安全、卫生防疫等，这些既属于乡镇政府的常规性事务，也属于上级政府设定的剩余性事务。然而，乡镇政府自身所属的专业部门经过职能上收和组织撤并后，既没有了技术支持，又因乡镇编制的不足而产生人员的“拆借”或“拼凑”行为，剩余事务的多和少就构成了乡镇政权结构的虚与实特征。运动式治理来临时，乡镇政权是“实打实干事”，并下沉到村庄；而处于常态化治理时，乡镇政权是“选择性做事”，并做好项目实施中的乡村协调。

(一)从悬浮、依附到协调：项目制推进背景下乡镇政府治理行为的虚结构特征

21世纪初，为解决日益尖锐的“三农”问题，重构国家政权合法性的社会基础，中共中央、国务院加大改革力度，开始大刀阔斧地进行农业税费改革，其意义不仅是减轻乃至彻底消除农民负担，更重要的是通过肢解乡镇政府的“掠夺之手”，倒逼乡镇政府进行职能转变以建设服务型政府。然而，从改革实效来看，“税费改革并没有像中央预期那般出现一个‘高效能、低成本’的小政府。相反，由于财政收入锐减，衍生了一个运转困难、甚至失灵的‘弱’乡镇政府”(5)李芝兰、吴理财：《“倒逼”还是“反倒逼”——农村税费改革前后中央与地方之间的互动》，《社会学研究》2005年第4期。，并由此使其表现出“悬浮型”的政权组织特征。在基层“弱”财力的环境下，中央财政资金、省级财政配套、社会帮扶工程等开始以项目制的方式进入农村社会。但为了便于管理，中央政府将涉农项目分配给不同“条条”部门进行供给，各“条条”部门分别向下级政府相关的垂直部门进行项目“发包”，但项目的运行最终需要依托于“块块”科层制体系的协调，以至于在项目供给的管理过程中出现“条块”纵横交错的状况。

“项目制不单指某种项目的运行过程，也非单指项目管理的各类制度，而更是一种能够将国家从中央到地方的各层级关系以及社会各领域统合起来的治理模式。项目制不仅是一种体制，也是一种能够使体制积极运转起来的机制；同时，它更是一种思维模式，决定着国家、社会集团乃至具体的个人如何构建决策和行动的战略和策略”(6)渠敬东：《项目制：一种新的国家治理体制》，《中国社会科学》2012年第5期。。然而，在项目制的运作逻辑和制度设计上，乡镇政府是被完全排除在外的。只有在具体项目的落地过程中，乡镇政府才会基于属地的管辖权而主动介入到项目的运作过程之中，并借由项目运作实现自身的利益主张，这样其组织功能逐渐转变为协调。具体表现在：“一方面，就乡镇政府在项目分配和管理过程中的权力来看，乡镇政府处于从属而非主导的地位，对于落到乡镇的大量项目，县级政府和县级职能部门掌握了从申请到实施的整个过程，乡镇政府处于辅助建议的角色；另一方面，在乡镇政府弱化的同时，乡镇政府又承担了大量项目实施过程的具体事务，协调项目进入乡村社会后需要解决的各种复杂利益纠纷”(7)付伟、焦长权：《“协调型”政权：项目制运作下的乡镇政府》，《社会学研究》2015年第2期。。

“项目协调型”政权是在“悬浮型”或“依附型”的政权基础之上演化而来，后期“以县为主”的项目运作又在客观上叠加了乡镇政府的治理成本，如协调项目下乡过程中的各种利益冲突，确保项目得以贯彻落实。治权弱化与事项增多共同形塑了乡镇政府之“协调型”政权这一角色定位，并由此衍生出后期的选择性治理行为。

(二)从维控、分配到下沉：具体任务情境下乡镇政府治理行为的实结构角色

任务情境形塑乡镇政府的角色定位，而角色定位又将影响乡镇政府的行为表征。“协调型”政权是乡镇政府在项目运作过程中的角色定位和行为表现，但并非乡镇政府行为之全部。随着具体任务情境的变化，乡镇政府的角色定位也不断演变，例如，对刚刚结束的脱贫攻坚工作进行回溯性分析和历时性考察可以发现，乡镇政府表现为“下沉型”的政权角色是毋庸置疑的。换言之，当乡村治理的阶段性任务从税费改革初期的维持乡村社会稳定、稳步推进乡村社会发展转变为新时代的精准扶贫与脱贫攻坚时，我国乡镇政府的角色定位也实现了从“维控”“分配”到“下沉”的历史性转变。脱贫攻坚正是乡村振兴战略实现的一项重大的阶段性政治任务。对于脱贫攻坚工作，2013年11月，习近平总书记在湘西考察时首次提出了“精准扶贫”理念，而后中共中央办公厅和国务院扶贫办先后制定了《关于创新机制扎实推进农村扶贫开发工作的意见》和《建立精准扶贫工作机制实施方案》等文件，从而为精准扶贫工作提供了具体的规范遵循。“精准扶贫政策出台后，国家再次实践着基层社会治理的任务和使命，通过精准识别的瞄准机制与下派驻村帮扶工作队的形式将国家与农民再次置于直接的、面对面的互动关系当中”(8)郭占锋、李琳、张坤：《从“悬浮型”政权到“下沉型”政权——精准扶贫对基层治理的影响研究》，《中国农村研究》2018年第1期。。质言之，精准扶贫工作的推行不仅重塑了国家与社会的关系，而且从政策上也要求乡镇政府主动下沉到村庄治理一线。村庄人居环境整治同样如此，在涉及道路硬化、村容村貌、供水如厕、垃圾处理等方面，乡镇政府对村庄环境直接介入时，不仅是建设和供给的主体，还是管理上的责任主体。

在乡村治理中，“治理下沉型”政权可以说是在以脱贫攻坚、环境整治、社会稳定等为代表的政治性任务中乡镇政府新的角色定位，其所体现的是国家权力逻辑与农村自治逻辑的有机结合。政治性任务情境下乡镇政府“治理下沉型”政权的角色定位，力图强化自治性的村庄对国家权力的认同，在稳定农村社会秩序、推动农村社会发展的同时，也力图进一步夯实国家政权合法性的社会基础。

三、乡镇政府治理行为虚实交错的选择逻辑

在结构功能主义中，行动理论的分析重点不是各个单位的行动，而是整个的行动系统，因为任何单位行动都是在特定的行动系统中发生的。因此，对乡镇政府治理行为的研究，也应着眼于其整个的行动系统。在项目制成为当前村庄治理主要策略的背景下，一方面，乡镇政府的治理行为不断虚化，即在“项目下乡”的过程中，乡镇政权不再对农村社会产生直接的影响，而是通过将自身融入项目的具体运作过程，间接地对农村社会发生作用，在这里，乡镇政府主要扮演“协调者”的角色，是一种“协调型”政权；另一方面，在乡村治理过程中，当乡镇政府面对的不再是项目所衍生的各种协调性任务，而是自上而下委派的系列政治性任务时，如脱贫攻坚、基础设施建设等，其治理行为便不再虚化，此时的乡镇政权也不再是一种“项目协调型”政权，而是一种“治理下沉型”政权。这是因为乡镇政府在“某些符合自身利益的工作上表现出超强的行动能力……但又由于受制于体制权力的弱化、财政能力的短缺和自治权利的规约，其不再像以往一样完全掌控村庄各项事务，而只能有选择性抑或有限性地介入乡村治理，呈现出一种选择性治理的治理模式”(9)刘宁、黄辉祥：《选择性治理：后税费时代乡村治理的一种尝试性解读》，《深圳大学学报》(社科版)2015年第1期。。选择性治理是税费改革后乡镇政府基于财政压力和自身利益诉求之间张力关系的一种策略性治理行为，它一方面表现为模糊性任务的明确化、科层化运作；另一方面则表现为乡村治理过程中的形式主义，由此显现出虚实交错的村庄治理行为。

(一)科层制的影响与乡镇政府的实治理行为

在压力型体制和锦标赛体制下，面对上级政府所下达的重点或中心任务，乡镇政府往往会采取迥异的行动策略。一方面，“压力型体制构成了我国科层组织任务过程的基本制度框架，目标管理责任制则是压力型体制的具体制度运行方式”(10)赖诗攀：《中国科层组织如何完成任务：一个研究述评》，《甘肃行政学院学报》2015年第2期。，在压力型体制下，组织任务被层层分解，任务责任被逐级压实；另一方面，锦标赛体制也是我国各级政府在落实组织任务时的重要制度背景，在锦标赛体制下，各级政府为了在政绩竞争中独占鳌头，对于重要且明确的任务表现出浓厚的兴趣和非凡的行动力，而对于那些虽然重要但绩效难以进行测量的模糊性任务则淡化处理。比如，改革开放后，经济增长作为典型的重要且明确的任务得到了各级政府的追捧，而环境保护、食品安全、民生福利等一些重要但模糊的任务却由于难以进行量化考核曾一度被忽略。

税费改革后，缺少自身经营性财力的乡镇政府的剩余控制权逐渐聚焦于稳定、创新、和谐等一些难以进行量化考核的模糊性任务之上。大量模糊性任务的出现推动了乡镇政府工作重心和治理逻辑的双重转变。在工作重心方面，乡镇政府逐渐从经济增长等明确性任务转变到幸福、和谐、创新等模糊性任务上，能否出色地完成这些模糊性任务不仅决定了乡镇政府的政权价值，而且决定了乡镇政府主职干部晋升的空间。在治理逻辑层面，模糊性任务的完成不仅需要乡镇政府倾注一定的时间、精力、试点或政策资源等治理成本，更重要的是大量模糊性任务的出现改变了乡镇政府的治理行为和治理逻辑。具体来讲，面对模糊性任务，乡镇政府往往基于政绩建构的逻辑，并出于因地制宜的需要，先将其进行符合本地特色的明确化，然后再对其进行科层化运作以打造政绩亮点，做到“人无我有，人有我新”，并最终在政绩竞争中不落下风。“模糊性任务科层化的运作过程就是创新的政绩目标与政绩竞争指标确立的政绩建构过程”(11)李妮：《模糊性政治任务的科层运作——A县政府是如何建构“创新”政绩的? 》，《公共管理学报》2018年第1期。。换言之，现阶段面对具有考核性质的模糊性任务，基于政绩建构逻辑的选择性治理要求，乡镇政府将更多的时间和精力投入到如何把模糊性任务进行符合本地特色的落实上，以期在以政绩竞争为核心的锦标赛体制中取得实效。由此，其治理行为和治理逻辑便实现了由虚到实的转向。

(二)治理过程的形式化、痕迹化与乡镇政府的虚治理行为

现有的研究与实践表明，乡镇政府不同程度地陷入到了“责大、权小、事多”的治理困境之中，从而出现诸多的形式治理与痕迹治理现象，其原因在于乡村治理的剩余事务性质决定了乡镇政府治理责任的形式化，由此导致其治理行为的虚化现象。一方面，乡村治理过程的形式化意味着乡镇政府既无力也不愿再参与到村庄治理的具体进程之中，由此产生了村庄生活中乡镇政府的不在场，更何况《村民自治法》又基本明确了乡镇政府与村庄自治的边界。另一方面，治理过程的形式化也意味着乡镇政府运作逻辑的科层化，以及乡村治理过程中的各种形式主义。正如贺雪峰经过大量调研后所言，“当前，中国农村村级治理中出现了严重的形式主义问题，村干部的主要工作不是解决涉及农民群众切身利益的各种问题，而是应付检查，填写表格，办事留痕。有村干部讲，他们80%以上的精力都是在应付上级的各种形式化要求，只有20%的精力和实践在做群众工作”(12)贺雪峰：《村级治理的变迁、困境与出路》，《思想战线》2020年第4期。。换言之，乡镇政府治理过程的形式化不仅表现为“以文件落实文件，以会议落实会议”，而且更表现为乡镇工作中的留痕主义。

痕迹管理是督进政策落实的重要方式，是规范权力运作、提高行政效率的有效手段。然而，在具体的行政实践过程中，这种痕迹管理却极易被异化为留痕主义，即以“迹”代“绩”。也就是说，“痕迹管理的初衷是以痕迹印证实绩，以行政行为中的自然痕迹来反映政府工作所取得的成绩，但在实践中，原本作为目标的‘实绩’却被置换成作为手段的‘痕迹’”(13)颜昌武、杨华杰：《以“迹”为“绩”：痕迹管理如何演化为痕迹主义》，《探索与争鸣》2019年第11期。，由此消解了治理绩效。在一定程度上，从痕迹管理到留痕主义表明，以效率最大化为行为宗旨的官僚制在具体运作过程中忽视价值理性，而过于强调工具理性。然而，对工具理性的过度追求使官僚制在实际运作中悄无声息地完成了手段对目的的置换，而从痕迹管理到留痕主义便是这种置换的一种具体表现，这种形式主义的实质是“主观主义与功利主义，根源是政绩观错位，责任心缺失，用轰轰烈烈的形式代替了扎扎实实的落实，用光鲜亮丽的外表掩盖了矛盾和问题”(14)《习近平总书记关于反对形式主义官僚主义重要论述摘录》，《中国纪检监察》2018年第10期。。

在基层治理中，乡镇政府治理行为中的形式主义和留痕主义，更多地体现在一些上级所布置的剩余性任务中，这些任务一方面因难以满足乡镇政府的自利诉求而在乡镇政府的任务谱系中处于边缘地位，另一方面，处于科层制底层的乡镇政府又迫于上级政府的考核压力而不得不完成这些于其而言的边缘性治理任务。不同的任务情境形塑不同的治理行为，彰显不同的治理逻辑。从模糊性任务明确化、科层化的运作到乡村治理手段的形式主义和留痕主义，乡镇政府的治理行为又实现了从实到虚的逻辑转变。

四、乡镇政府虚实交错治理行为的消极后果

乡村治理多元化的任务谱系决定了在具体的治理实践中，乡镇政府的治理行为并非是单向度的虚或实，而是虚实交错的交织现象。虚实交错的治理行为在改变农村社会结构的同时也产生了系列消极后果，而这种消极后果不仅在逐步消解既已取得的乡村治理绩效，而且还可能危及脱贫攻坚与乡村振兴的有效衔接。具体来说，在乡镇与村庄的互动过程中，乡镇政府治理行为虚实交织的逻辑后果主要体现在以下三个方面：其一，村民自治的梗阻。无论是虚向治理行为还是实向治理行为均给村民自治的制度安排和治理实践带来了冲击和影响。其二，乡镇政府服务功能的弱化。乡镇政府治理行为虚实交错，其本质上所体现的依旧是政府本位的“逼责”逻辑和“政绩建构”逻辑，而非社会和公民本位的“服务”逻辑。其三，随着社会流动性的增强和复杂性风险的增加，虚实交错的社会治理行为会进一步削弱乡镇政府的风险治理能力。

(一)村民自治的梗阻

“乡政村治”一定意义上使得农村社会出现了双重的治理主体，即代表国家行使行政权的乡镇政府和代表村民行使自治权的村民委员会，制度设计的初衷在于通过对乡村治理权的二维分割，实现乡镇管理和村民自治之间的有机衔接。“中国的村民自治是在国家高度管制的人民公社体制解体过程中产生的，是农村居民在一定地域范围内进行自我治理的制度和行为。”(15)徐勇、赵德健：《找回自治：对村民自治有效实现形式的探索》，《华中师范大学学报》(社科版)2014年第4期。然而，在具体的制度实践过程中，却出现了“行政消解自治”(16)赵晓峰：《“行政消解自治”：理解税改前后乡村治理性危机的一个视角》，《长白学刊》2011年第1期。的现象。“行政消解自治”是指在乡政村治的制度框架内，“乡政”过度涉入“村治”，并将村民委员会扶植为其在农村社会的“代理人”，从而使村民自治流于形式，其主要表现为村级组织机构的行政化，即村委会更多地沦为乡镇政权的附庸，主要替乡镇政府“跑腿办事”，而非农村居民的自治组织，从而削弱了村民的村庄认同，消解了村庄的治理实效。税费改革实现了乡镇政府从“汲取型”政权向“悬浮型”政权，再向“协调型”政权的蜕变，“行政消解自治”的现象得到了一定程度的缓解，但在项目制逐步摊开的运行过程中，作为“协调者”的乡镇政府往往基于项目落地实施和自身利益的考量而在有意或无意中涉足村庄事务，其中最为常见的方式是涉足村庄选举，以此来保障自身意志和利益可以借由项目运作而得以实现。如李祖佩、钟涨宝等在对浙江梅镇“乡村旅游”项目的运作过程进行实地考察时发现，乡镇政府在进行项目实施村庄的选择上会把村干部的配合程度作为软性条件而重点考虑，同时为保持项目的落实，乡镇政府还会在村两委班子的稳定方面做出巨大努力(17)李祖佩、钟涨宝：《“经营村庄”：项目进村背景下的乡镇政府行为研究》，《政治学研究》2020年第3期。。即在项目制背景下，乡镇政府往往通过扶持村庄精英来保证项目可以顺利“下乡”。在“项目下乡”过程中，村庄精英因得到“乡镇政府的行政支持，而通过‘抓包’、承办等形式垄断项目资源，村庄权力结构一元独大，大多数村民在村庄公共生活中的话语空间被压缩，村民自治流于形式”(18)李祖佩：《“资源消解自治”——项目下乡背景下的村治困境及其逻辑》，《学习与实践》2012年第11期。。此外，农村社会是乡镇政权的主要作用场，在涉及“和谐”“有效”等模糊性任务面前，科层制的思维惯性又使得乡镇政府将模糊性任务进行明确化及科层化的运作，这一基于政绩导向的实治理行为，在村庄治理过程中用行政逻辑代替了自治逻辑，大大压缩了农村居民在村庄公共生活中的话语空间，从而使得村民在村庄公共治理过程中集体失语，并最终导致了乡村治理过程中村民自治的梗阻。

(二)乡镇政府服务功能的弱化

服务型政府是社会转型背景下对政府进行全方位、立体化改革而推崇的政府角色定位，它意味着政府的中心职能从管理走向服务，政府的中心工作由经济增长转为公平分配。具体来讲，服务型政府是指“在公民本位、社会本位理念的指导下，在民主秩序框架内，根据法定程序，按照公民意志组建起来的以公共服务为宗旨并承担相应服务责任的政府”(19)刘熙瑞、井敏：《服务型政府三种观点的澄清》，《人民论坛》2006年第5期。。服务型政府以服务为价值旨归，其“核心根基在于合作制秩序”(20)孔繁斌：《服务型政府在社会治理中的知识扩散》，《中国人民大学学报》2014年第2期。。虽然税费改革内含了乡镇政府以“服务”为目标的行为转向，但在实际的治理实践中，乡镇政府系列虚实交错的治理行为依旧是政府本位的管理活动，而非社会本位和公民本位的服务活动，而且最终导致了乡镇政府服务功能的弱化。它具体表现为：一方面，乡镇政府的虚向治理行为及其由此衍生的治理过程形式化、痕迹化与服务型政府的本质要求有些许背离；另一方面，“下沉型”政权角色定位及其衍生的乡镇政府系列实向治理行为也与服务型政府的建构有不少出入。服务型政府建构于合作式的关系之中，在这一关系结构中，政府需要成为一个“为他”的存在，但“下沉型”政权角色及在此基础之上的系列治理行为，遵循的却是乡镇政府自身的“政绩建构”逻辑，其在本质上依旧是一个“自为”的存在，即为自己在科层系统内拓展更大的存在和发展空间。建构服务型政府，乡镇政府首先应尊重村民自治，并与其一起开展合作治理实践，唯有如此，才可以让服务型政府从一个政治正确的口号转变为人民群众可知可感的实体性存在。

(三)乡镇政府风险治理能力的削弱

随着经济全球化的深入推进和互联网技术的飞速发展，人类社会进入到了一个“高速流动”的时代。社会要素的高速流动不仅改变了社会的生产方式，而且也重构了社会中人与人之间的关系模式与交往结构，进而为社会治理带来了全新的挑战。于乡镇政府而言，“各种类型的流动和变化正重塑着地方的社会结构、日常生活和价值观念，挑战村庄原有的治理结构、体系和能力。流动乡村的形成无疑给传统二元化、静态、外部性和管制性的治理模式带来挑战”(21)谢小芹：《“脱域性治理”：迈向经验解释的乡村治理新范式》，《南京农业大学学报》(社科版)2019年第3期。。面对这一新的挑战及其所衍生的新的治理风险，乡镇政府虚实交织的治理行为不但无助于风险的化解，反而会进一步加剧风险，从而将乡村社会的治理过程置于普遍的风险之中。传统上，乡土生活地域的固定性带来了村庄社会的相对稳定性，即村庄社会是一个低流动性的社会单位，这种“生于斯、逝于斯”的低流动性进一步形塑了村庄社会的“熟人”性质。随着经济社会的发展以及市场体制的推进，村庄内部的异质性不断增强，日益增加的流动性和不确定性从内部瓦解了“熟人社会”，并进一步使得传统的治理手段失效。由流动性带来的风险情境对基层政府提出了新的治理要求。在治理主体方面，风险社会的到来意味着单一主体治理行为的失效，它要求打破政府垄断治理的局面，将其他主体纳入到社会治理的实践活动之中。在治理手段方面，风险的不确定性要求多元治理主体在彼此互信的基础上以合作的方式开展治理活动，化解社会风险。

虚实交错的治理行为发轫于官僚制组织内部。“官僚制组织意味着是适应工业社会低度复杂性和低度不确定性条件下社会生产和生活需求的各种组织形式的共性特征”(22)张康之：《走向合作制组织：组织模式的重构》，《中国社会科学》2020年第1期。。传统村庄社会是一个低流动性的地域共同体。但是，当社会流动性进一步增加，随之而来的不确定性和风险性也逐步扩大。当政府面对的任务不再单一，而是一个类型多元、属性多样的任务谱系时，乡镇政府“以不变应万变”、秉持工具理性的科层体制便表现出强烈的不适应性。因此，乡镇政府此种虚实交错的治理行为，无论从治理主体还是治理手段层面，都不仅无益于风险的解决，而且还会削弱其风险治理的能力。

五、结语与讨论

(一)结语

作为最基层的政权单位，乡镇政府是影响村庄治理成效的一个非常重要的变量，并发挥着独特的功能。本文在既有研究的基础上，将治理过程中乡镇政府所呈现出来的各种角色定位和纷繁复杂的治理行为进行归纳和总结，分析了乡镇政府在税费改革后是如何转变为“项目协调型”与“治理下沉型”的政权角色，探讨了其所形成的虚实结构，并对其虚实交错的治理行为进行了学理阐释，认为虚实交错的乡镇政府治理行为不仅梗阻了村民自治，导致了乡镇政府服务功能的弱化，而且还削弱了乡镇政府的风险治理能力。

(二)讨论

在“上面千条线、底下一根针”的政策执行环境下，乡镇政府面临着来自上级政府各层面分配下来的治理责任、中心工作、重点任务和检查考核等，如何减轻乡镇干部的负担已成为政府机构改革的一项重要内容。既有研究对乡镇政府的责、权、利等方面进行了较为详实的讨论，大多集中在清晰划分上下级政府间的事权和财权关系、调整职能部门间的条块分割关系以及乡镇内设机构的重组改革等方面，然而正是这种专注于政府机构自身的改革，促成了乡镇政府治理行为的虚实交错。如何跳出乡镇政府治理行为的虚实窠臼？本文认为，应该积极探索乡镇政府治理结构的完善与优化。

1.基于矩阵管理角度建立乡镇政府的任务型组织。乡镇政府的内设组成部门在目前已趋于扁平化的情况下，可先按照矩阵式的项目管理方式进行机构合并式办公，把上级政府的职能对口管理部门留给乡镇政府的剩余任务，同样进行人员和资金的“打包”，改变以往上级政府向下级组织“借调”工作人员的行为，逐步转变为乡镇政府可以向市县区等上级政府申请“援助”型工作人员。人员和专项资源的下沉有助于减轻基层治理的成本与负担，并适当允许乡镇政府成立临时性、编制外或阶段性的任务型组织。

2.完善村民自治的法制性要素。村庄自治组织具有较为完整的地方乡土性知识和运作经验，特别是在各种支农、惠农、助农等性质的项目进入村庄的阶段，其运作效能就会充分体现出来，并激发出村庄的内生性价值。故而，根据经济社会形势变化的特点，应不断完善村民自治制度的法制性要素，确保村民自治制度的有效实施。村民自治制度的法制性要素，主要体现为村民依法在民主选举、民主决策、民主管理和民主监督方面的法律保障。然而，在具体实践中，乡镇政府的行政性权力往往以特殊要求或“一刀切”的资源配置等方式，介入到发展迥异的村庄民主活动中，尤其在涉及村庄经济与社会利益的分配层面时。因此，在强调增强乡镇政府行政执行能力的同时，要切实转变乡镇政府向村庄下达标准规范、行政指示或发放指标等行为，不断夯实村民自治制度运行的法制之基。

3.探索积分制考核方式。促使乡镇政府积极地向服务型角色转变，关键在于跳出监督、检查、考核的闭环模式，可以在探索治理创新“积分制”的框架下，加强与村两委、新乡贤及村民理事会等群体的交流与互动。乡村治理创新中涌现出的“积分制”实践，从农民群众最关心、最迫切的身边事入手，将乡村治理的重要事务量化为不同的积分指标，通过民主评议的评价办法，对积分结果给予相应的激励，充分体现了党组织领导下自治、法治、德治“三治”融合的治理理念，让乡镇政府的村庄治理行为由“任务命令”转为“激励引导”，不仅减少了治理成本，还提升了治理效能。可以说，乡镇政府只有切实关注村庄的经济发展与社会和谐，注重自下而上的利益诉求，才会从形式主义、留痕主义之中解脱出来。