乡村振兴战略下农村普法问题研究

刘 宁

(中共山东省委党校[山东行政学院] 校刊编辑部，济南 250014)

乡村振兴战略是党的十九大提出的重大发展战略，实施乡村振兴战略的“二十字”方针和要求是指“按照产业兴旺、生态宜居、乡风文明、治理有效、生活富裕的总要求，建立健全城乡融合发展体制机制和政策体系，加快推进农业农村现代化”(1)习近平：《决胜全面建成小康社会 夺取新时代中国特色社会主义伟大胜利——在中国共产党第十九次全国代表大会上的报告》，http://www.gov.cn/zhuanti/2017-10/27/content_5234876.htm。。提升乡村治理能力的现代化水平，建立现代化乡村治理体系，是实现乡村振兴战略的关键环节。 实施乡村振兴战略，实现乡村振兴，是我们进行改革图强的目标，建立现代化乡村治理体系是我们进行改革图强的手段。普法是构建社会治理秩序的关键环节，也是构建社会治理秩序的重要内容。特别是2018 年党中央首次提出了建设法治乡村的议题，由此可见，推进乡村的法治建设，对于我国乡村振兴具有十分重要的意义。农村普法作为乡村法治建设的环节尤为重要，必须以新时代的要求为目标，理清在乡村振兴战略背景下农村普法的内在逻辑，夯实其理论基础，解析乡村振兴对农村普法工作的时代新要求，构建普法工作新格局，推进农村治理现代化进程。

一、我国农村普法工作的过程演进

农村普法工作具有长期的、系统性的特点，不仅是一项艰巨的社会工作，也是一项意义重大的社会任务。我国普法工作已经开展了三十多年，取得了显著的成效，在新时代乡村振兴的战略背景下，农村普法面临着的新的机遇和挑战。农村普法工作的下一个阶段，要以党的十九大精神为指引，以乡村振兴战略的要求为目标，对普法的内容、方式和路径作出改变，更加贴合乡村振兴发展的新形势，满足新要求。研究农村普法问题，必须对农村过去的普法工作作充分地、深入地研究，从而理清在乡村振兴战略背景下农村普法工作的逻辑演进过程，充分理解在乡村振兴战略中将普法放在重要位置的理念。

(一)我国国家普法的历史发展历程

我国国家普法工作始于1986年，农村普法作为社会普法的重要部分，经历了起步、发展、强化和转型发展的几个阶段。

1.“一五”普法阶段(1986年—1990年)。这是我国普法工作开展的第一个阶段，是全国范围内的大规模的普法运动，也是农村普法工作的开端和起步阶段。当时国家的国力有限，因此我国第一个普法阶段的目标是利用五年左右的时间，对我国有一定教育基础的人群进行基础性的法律常识的普及。农村中有文化基础和受过教育的人群不多，经济也比较落后，由此可见，当时国家普法针对的重点并不是农村地区。农村经济条件落后，农民文化水平较低，法律文化基本空白，城乡差别逐步拉大，这是当时农村普法工作的状况，这种情况的出现也使国家认识到普法工作，尤其是农村普法是一项长期的、艰巨的工作任务。

2.“二五”“三五”两个普法周期(1991年—2000年)。这是农村普法的发展阶段。通过国家普法第一个周期工作的开展，我国认识到了城乡普法工作的差异。随着社会经济的发展，对农村普法的重视度逐步提高，对农村普法有了更加明确的要求，在全国范围内大部分农村地区开展了深入的普法工作，这是农村普法进入发展的阶段。

3.“四五”“五五”“六五”三个普法周期(2001年—2015年)。通过三个周期的全国普法工作的开展，不仅提高了对农村普法的重要性的认识，更是在普及过程中发现了农村普法的难点，发现了农村普法相对于城市普法和社会快速发展的滞后性。针对农村普法的难点和滞后性，“四五”普法周期对农村普法教育作了特别规定，“五五”和“六五”普法周期将农村作为重点的普法对象。可见，这是农村普法越来越得到重视的时期。

4.“七五”普法阶段(2016年—2020年)。在这个阶段中，首次将原来的“法制宣传教育”改为“法治宣传教育”，这是国家普法教育思路和要求的转变，同时也为农村普法提出了新的发展方向。农村治理现代化和乡村治理体系在党的十九大提出乡村振兴战略的背景下，有了新的历史任务和要求，标志着农村普法进入新的发展时期。

(二)我国农村普法的特点及发展进程

农村普法是国家普法的重要组成部分，也独具特色：一是地域特点，普法的地域是在我国广大的农村地区；二是对象特点，普法的对象是我国的农民，相对而言文化水平较低，法律知识都比较匮乏。农村普法也符合社会普法的一般逻辑，普法的内在逻辑在于，“政府希望藉由全民族的普法运动，经由提髙全体公民的法律素质与法律意识，以实现有法必依、执法必严、违法必究，建设中国的现代法制，进而建设强大的现代民族国家。就此而言‘普法’作为国家的一项基本法律政策，已经不仅仅是一般意义上的法律宣传教育工作，而蔚然为一项艰巨的社会一政治任务。”(2)翟志勇：《民族国家与法律政策——论普法的语境、困境与意蕴》，《历史法学》2008 年第 1 卷。因此，普法作为一项政治任务，既是法律知识宣传的手段，也是为了建立良好的社会文明法律秩序。1978年我国新《宪法》颁布之时，正值我国“文革”结束后、社会主义市场经济开始运行、法制建设重新得到重视的新的时间节点。此后，我国社会处于转型的重要阶段，经济方式正于计划经济向市场经济转变。这种改变影响着社会生活的方方面面，社会生活必须顺应改革的发展，这就需要有规则来指引，而规则必须得到整个社会的认可和遵守。规则的最高级即是法律。规则随改革而变，社会中的公民需要了解、认知、遵守，由此开启了我国自1986年以来的“五年普法规划”，普法工作由此展开。

(三)我国农村普法工作的转型发展

普法作为乡村治理中的重要一环任重道远，意义重大。农村普法不仅是一种法律宣传手段，简单地对农民进行法律知识的普及，而是对农村社会治理体系的一种重构。在长期的历史发展过程中，中国农村社会有自己独特的乡土文化和历史底蕴，农民接触法律的时间较短，对法律的认识很浅薄，有的地区根本就没有什么法律意识。农村社会更多的是处于一个熟人社会，出现问题依靠的是村里“大家族长辈”的调解，依靠的是民俗民约。因此，对于农村普法，在某种程度讲，虽然完成了法律知识普及的任务，但还未完成促使农村社会治理转型的任务。随着社会经济的飞速发展，农村社会发生了翻天覆地的变化，旧有的维持农村乡土社会的传统力量越来越弱化，甚至瓦解，而新的现代化的农村社会治理体系尚未构建完善。在新农村建设中出现的社会问题，是农村治理现代化进程中必须面对和解决的问题，也是促进农村社会和谐发展的动力机制。在新时代，农村社会治理的重点也是难点，就是构建现代化的乡村治理体系。乡村振兴战略中提出的“三治一体”思想，为解决这一难题提供了思路。农村普法作为法制建设的组成部分，不仅是一种宣传手段，也是整合农村社会关系的载体。现在农村社会凸显的矛盾问题，往往是法治建设和乡村传统治理没有较好融合而衍化产生的。乡村振兴战略中提到的要发展“自治”“德治”正是对该方面的补足。普法工作作为治理体系建设的重要一环，要转型才能发展，才能为现代乡村治理体系的形成发挥积极作用。

二、乡村振兴战略下农村普法的新要求

(一)提高农村基层干部的法治思想意识

农村基层干部要牢牢把握乡村振兴战略中关于“增强基层干部法治观念，法治为民”这一要求。法治不仅是社会管理的方式，更是为民服务的方式方法和途径。

1.增强基层干部的法治观念，创新行政管理手段。农村基层干部是落实国家政策，实施农村管理和治理的一线工作人员。随着经济的不断发展，农民也越来越关注自己法律权益的保护。农村基层干部要改变和创新原有的管理手段，要充分发挥法律在维护农民权益、解决农民纠纷中的重要作用。在建设现代化乡村治理体系和法治乡村过程中，农村基层干部发挥着不可替代的作用，需要积极发挥他们的主观能动性。因此，对他们进行针对性的普法教育，有助于提高他们普法宣传的能力，从而实现乡村振兴战略中“治理有效”的要求。

2.加强基层执法队伍建设，提高执法的业务水平。乡村振兴战略提出“推进综合行政执法改革向基层延伸”的新要求，那么普法工作也要响应新要求向基层进行延伸，基层的执法队伍要做到“执法”，必须要“知法”“懂法”“用法”。因此，对基层执法队伍需要加大普法力度，提高其专业水平和法治素养，提升其业务水平，让执法队伍具备法治思维和依法行政的能力，将其培养成为一支能够达到乡村振兴战略要求的执法队伍，提升农村普法成效。

3.增强运用法律解决纠纷的意识，推进法治农村建设。农村基层干部在处理村民纠纷的时候，缺乏依法处理的法治思维，往往会习惯性地用调停和风俗来解决。农村社会要达到法治化治理，就必须转变农村基层干部法治思维模式，增强用法律解决纠纷的意识，不是简单地把法律作为一本文书束之高阁，而是将其作为推进农村法治建设的有利工具。

(二)大力培养农民的法治素养

乡村振兴战略，提出了“加大农村普法力度，提高农民法治素养，引导广大农民增强尊法学法守法用法意识”(3)《中共中央、国务院关于实施乡村振兴战略的意见》，http：//www.gov.cn/gongbao/content/2018/content_5266232.htm。的新要求。“法治素养”不仅是单纯地对法律的认知和使用，更重要的是体现在对法治价值、法治文化和法治精神的理解，对法律的认同和尊重。因此不难看出，提高农民的法治素养还有相当长的路要走。

1.提高农民学法用法的积极性和主动性。现阶段农民的生活水平都有了较大的提高，农民在满足生活需要之后可以有更多的时间和精力来学习法律知识。不仅仅是在遇到问题的时候才想到用法律去解决，而是通过学法，把法律作为日常生活行为的依据。

2.提高农民对法律的认可度。中国几千年的历史发展，传统文化根深蒂固。农民在遇到问题和纠纷的时候往往愿意寻求村里的有威望的长者依据民俗民风进行处理，而不是去寻求法律的帮助。普法学法让农民了解到法律是和他们的生活息息相关的，不仅涉及经济利益，而且也包含政治权利，让农民真正理解法律价值和法律文化，提高自身的法律素养。

(三)为建设“三治一体”的农村治理体系提供保障

乡村振兴战略中提出的三治，即“自治”“法治”和“德治”，此种“三治合一”的治理方式，更新了治理理念，优化了治理体系，创新了治理手段，在治理的制度层面为乡村振兴的腾飞助力(4)《中共中央、国务院关于实施乡村振兴战略的意见》，http：//www.gov.cn/gongbao/content/2018/content_5266232.htm。。普法是“三治合一”的重要前提，通过普法将“自治”“法治”和“德治”相互融合在一起，相辅相成，互相促进，提升农村基层群众的法治观念，营造和谐统一的社会法治环境，为构建和完善农村治理体系提供有力的保障。

1.深化村民的自治实践。村民自治，是指通过群众性自治组织来对农村进行管理的方法。普法工作可以贴合村民自治实践，为自治组织提供法律依据，发挥村民组织的自治章程和村规民约的约束作用，加强村民的自治组织法治化建设，保证决策程序的公开性和公平性。

2.坚持乡村法治建设。法律不是存在于文本中的条条框框，也不是简单晦涩的文字表述，它是一种行为规章，是人们日常生活的准则，是“建立人们在社会生活中对他人行为的确定预期”(5)苏力：《法治及其本土资源》(第3版)，北京：北京大学出版社 ，2015 年，第 21 页。。这正是现阶段普法工作的重中之重，即不仅普及各种法律的内容，更要普及法治的精神内核，让农民具有法律意识，用法治思维去思考问题和解决问题，理解法律的价值和意义，这是乡村法治建设的基石。

3.提升乡村德治水平。中国的传统文化和法治文化不是对立的、矛盾的，而是相辅相成、互相促进的。将传统文化和法治文化相融合，发挥传统文化的优势，尤其是德治在传统文化中的作用，充分应用到治理体系中，为建设现代化乡村治理体系夯实道德理论基层。

三、以乡村振兴战略要求为目标构建农村普法新格局

在乡村振兴战略背景下，构建与时俱进的农村普法新格局，要以建设乡村治理体系为目标，以农村基层群众的需求为切入点，创新改革普法的实施机制、普法内容、普法方式，培育基层群众的法治精神，完成普法工作的转型。

(一)完善农村普法实施机制，落实基层普法工作

1.改善农村普法人员配置。基层的普法人员是普法工作的主力军，对农村普法人员结构的合理配置是落实基层普法工作的重要环节。利用基层政府和社会组织来改善农村普法人员的配置，能够有效地落实基层普法工作的开展。(1)加大基层政府普法人员的力量。现阶段农村社会，基层政府是与群众接触的第一线，充实基层政府普法力量，改善普法的实施机制，提高普法的有效性。充实基层普法力量，一方面，是由于政府部门中的普法人员数量较少，难以满足普法工作之需，特别是从基层调研的情况看，农村地区存在地域偏远、经济条件较差等实际困难，农村普法人员出现“派出难”“留人难”“监管难”的现状，可以通过选调当地符合条件的人员参与普法，提高基层普法人员的待遇，确保普法人员的主动参与度。同时，要提高基层政府部门对普法工作的重视度，基层行政部门固有的陈旧观念就是看重行政管理，因此必须要提高普法工作在基层政府部门中的政治站位，深刻认识到农村普法工作面临的问题和挑战，把普法工作落实到日常的工作中去。普法工作的有效管理必须有充足的经费和完善的工作体系作为保障，同时还必须加强队伍建设，让普法工作有章可循，普法工作执行有力。(2)发动和吸收社会组织的力量。农村普法工作的开展还需要积极发动组织社会力量，充实到农村普法工作中来。在社会中发掘和培养法律人才，吸引包括律师、法律工作者、专家学者、法律专业志愿者、具备法律专业知识和技能的退休公务人员等到基层开展法律服务。加大对农村现有社会普法服务人员的培训力度，不断提升他们的专业能力、业务素质和工作效率，打造一支高素质、高水平的农村社会组织普法队伍，这是对普法基层工作队伍的有效补充。

2.实现农村普法工作重心下沉。“悬浮化”是农村普法工作一直存在的问题，严重影响了普法工作的实施。解决农村普法“悬浮化”问题积极有效的办法，可以从内部和外部两个角度，做到从农村实际情况出发，结合农民切身的法律需求，实现普法力量的真正下沉。(1)从内部保证普法工作重心下沉。普法需要从农村实际情况出发，切实贴合农民的法治需求。乡村普法干部应该充分发挥在一线工作的优势，利用与农民直接打交道的便利条件，不是被动地、简单地根据上级的指示开展工作，而是在大量有效的调研基础上，结合农村的实际情况，主动地提出普法工作的有效措施，帮助农民解决实际困难，保障农民合法权益，提高农民的法治素养。(2)从外部保证普法工作重心下沉。普法的财政资金需要及时到位，且需要对资金的使用分配进行合理的监察监督，科学的工作程序和体制必不可少。工作的开展离不开资金的支持，财政资金的紧缺也是造成农村普法工作“悬浮化”的原因之一，“悬浮化”制约了农村普法工作长期、有效地推进。因此我们必须把农村基层普法工作的经费列为政府的一项财政预算，建立长效增长机制，保证普法工作的资金到位，推进工作开展。同时，建立普法绩效机制，将普法经费与普法效果挂钩，有效地监管资金使用，让财政资金用到普法工作实处，不乱用、不挪用。

(二)完善农村的普法内容及方式，满足基层群众法治需求

1. 结合农村地域特点充实普法内容。完善普法内容体系是乡村振兴战略的要求，也是普法工作发展的必然要求。现阶段要对普法内容进行调整，加大涉及农村地区、农民问题方面的法律内容，完善普法内容体系。(1)增加对法律条文的内容普及，让农民知其所以然。虽然现在农村的经济发展迅速，生活条件有了很大的提高，但是在精神文明方面或者教育文化方面还相对落后，很多农民对于基本的法律条文根本都不了解，更不用说去理解和使用了。只有加大对法律条文内容的普及，才能让农民了解法律为了什么，讲了什么，解决了什么，特别是内容涉及农村生产生活的，法律条文中有哪些规定。法律条文的普及是农村普法工作的基础。(2)以解决实际问题为契机，助力普法体系的内容完善。普法工作的开展不能与实际生活生产脱节，否则这种普法工作就是没有意义的。随着我国社会的进步发展，农民也越来越注意自身权益的维护和保障，在农民遇到实际法律问题、寻求帮助的时候，也是我们进行普法工作好的契机。通过普法，让农民用法律的角度去看待问题，用法律的手段去解决问题。通过有效的法律方式解决农民的实际困难，让农民意识到法律的重要性，提高农民学法用法的积极性，助力普法内容体系的完善。

2.重视法治文化精神的宣传。法律的普及最重要的是让农民理解法律的价值和意义，而不是单纯地知其所以然，是在认可和尊重法律的基础上，自觉地遵守法律规则，提高自身的法治素养。法律不是简单地处理问题或者纠纷的工具，而是指引人们社会生活工作的准则。在农村基层社会中，要把法律作为平时日常生活的准则，做到知法懂法守法，营造良好的法治文化氛围。普法工作中要加大对于法治文化的宣传，要法治思想扎根于基层，提高农民的法治素养。(1)开展与农村生活内容相关的普法教育主题活动。农村法治宣传教育主题活动，可以围绕宣传金融方面的法规和知识，从而防范化解非法集资和金融诈骗的风险，宣传实施乡村振兴战略方面的法律和政策，从而助力乡村振兴发展，以及围绕社会治安、扫黑除恶、禁毒铲毒、食品安全、环境保护等方面的主题，开展系列法治教育活动。(2)结合“农家书屋”“普法农家院”等公共文化设施的建设，营造良好的法治文化氛围。农村普法工作的开展可以依托社会公共文化基础设施，增设法治宣传栏、法律服务角等，通过宣传法律法规、解读社会热点、解答农民法律问题，为农民提供法律援助，引导正确的法治舆论，营造良好的懂法守法的农村法治文化氛围。

3.改进普及方式，注重表达路径。普法工作的方式要与时俱进，更新普法的技术手段，还要注重受众的需求表达。(1)结合当地的生产生活习俗，采用适合农村生活和交流的方式，创新普法的宣传形式，如编排朗朗上口的顺口溜、利用喜闻乐见的说唱方式等来普法。利用媒体、网络、村广播这些便捷的普法平台，线上线下齐发力，让普法进入生活的方方面面。组织法律讲堂、法律知识竞答等活动，提升农民知法用法的能力。(2)普法工作的开展，提高“普法的技术”固然重要，也要改变普法工作的固有思路，建立受众需求表达机制。研究表明，“普法过程中公民的学法需要与学法动机呈正相关关系，可以通过提高公民的学法需要而增进普法实效”(6)王晓烁、刘庆顺：《影响我国普法实效的因素分析》，《河北大学学报》(哲学社会科学版)2011 年第2 期。。从基层农村受众的需求出发，构建需求表达路径，将普法与问题结合，寓教于行，达到提高普法实效的目的。从实践来看，通过召开普法座谈会，整理普法工作的基层成效，梳理出现的问题，通过网络征求普法的意见和建议，为下一步的普法决策做好调研工作。

(三)优化农村普法环境

1.利用乡村社会本土资源。农村传统文化对农民的日常生活影响深远，如何利用传统文化中的优势，摈弃其糟粕，将其融入到现代化的乡村治理体系中，是摆在我们面前的重要课题。“三治一体”的治理目标的实现，就必须积极利用乡村本土资源，如苏力教授所言，“中国的法治之路必须注重利用中国本土的资源，注重中国法律文化的传统和实际。”(7)苏力：《法治及其本土资源》(第3版)，北京：北京大学出版社，2015 年，第 6 页。(1)促进乡村“法治”和“德治”相互融合。乡村社会是一种熟人社会，受传统文化影响较深，有的时候民俗民约比法律还具有社会调控性。农民在遇到实际问题的时候，往往不是借助法律手段，而是依靠“民间法”进行处理。因此，乡村法治化就不能是简单地用“法”来替代“德”，普法也不是简单地、教条地告诉人们“依法办事”，而是要将“法”与“德”相融合，推进现代化乡村治理的进程。(2)促进乡村“法治”和“自治”相互融合。农民是乡村自治的主体，是推进法治农村建设的重要力量。基层政府不能单纯依靠行政手段来治理，也要充分发挥乡村自治组织的积极性和能动性，将政府的“法治”与乡村的“自治”相结合。通过普法工作，盘活乡村振兴中的自治资源，把自治作为法治运行的重要主体意识培育途径，促进乡村“法治”和“自治”相互融合，有层次、有节奏推进乡村治理工作的新发展。

2.破除城乡“二元结构”弊端。乡村振兴战略中要求基层普法向“基层法律服务体系”转变，但是城乡“二元结构”现状严重地阻碍了工作的推进和转变。为了解决这一问题，必须要坚持城乡融合发展的理念，破除“二元结构”的弊端，构建农村基层法律公共服务平台。(1)构建农村基层法律服务平台，普法工作由“教育型”向“服务型”转变。现阶段，随着农村经济发展，农民的生活水平有了极大的提高，农民越来越重视自己权益的保障，出现了大量的法律服务的需求，但是在基层农村缺少能够提供法律服务和法律救助的机构及平台，也就是基层农村的法律服务有很大的空白。构建基层农村的法律服务平台，重点在于“公共性”和“服务性”，由政府来主导，各个社会力量积极参与，提供与农村经济发展水平相适应的、能够保障农民合法权益、解决法律纠纷的农村公共法律服务。普法工作由“教育型”向“服务型”转变，加大法律援助力量，提升法律服务水平。普法不仅让农民了解法律、理解法律，也让农民能够享受到法律的服务，重视农民在法治实践中的重要地位，使普法实效更进一步。(2)坚持乡村融合发展理念。农村普法建设要结合自身特点，一方面，要因地制宜探索适合农村普法工作的路径，另一方面，也要积极学习和吸收城市普法工作的有效经验和做法。城市普法工作成效显著，城市居民的法治素养有了很大的提高，例如可以以城市网格化治理为契机，在乡村普法中借鉴城市普法的成功经验，用长远的发展的思想来构建乡村普法建设。