我国军人退役安置制度的建设历程及其检验优化

衡元元

(吉林大学 哲学社会学院，长春 130012)

军人退役安置保障是一个历久而弥新的议题。在时代变迁过程中，其安置内容和形式历经从传统到现代的转变，始终关系着社会保障体系的健全与国防、军队的现代化建设。2020年11月11日，《中华人民共和国退役军人保障法》正式通过，这在退役军人保障制度发展史上具有里程碑式的重大意义，体现了党对退役军人安置保障工作的关切。然而，法律出台并不意味着军人退役安置工作就能畅通无阻，更不意味着安置保障制度已尽善尽美。军人退役安置制度仍需在实际工作中不断得到检验、修正和完善，对军人退役安置制度的把握，也需从其历史变迁中找到优化方向，它们都对建构中国特色退役安置制度意义重大。

一、从断裂化走向制度化：军人退役安置制度的变迁历程

在中华民族的历史长河中，我国军人退役安置保障经历了从无到有、从有到全的演化进程，积淀了丰富而厚重的内涵。历史是现实的根源，梳理和分析军人退役安置保障的总体性历史变迁脉络，才能客观认识和深层研究退役安置制度的当下质量及未来方向。

(一)古代史时期(1840年之前)：萌芽阶段，安置呈现零散性和间断性

我国古代史包括原始社会、奴隶社会与封建社会三个发展阶段。在数千年的历史中，中华民族持续不断地经历着朝代更迭、分裂与融合，战争频发。伴随着战争的需要，士兵安置保障工作开始出现。从古代军人退役安置制度的萌芽阶段，探索中国军人退役安置制度的起源，应追溯至古代的兵役制度。原始社会阶段，人类处于世界的“原初状态”，在较低的生产水平下主要谋求“活着”。为谋求生存，人类多以部落和宗族聚居，部落战争成为常态。有战争就有士兵，为保证参战人员的稳定性与高度组织化，兵役制度应运而生。原始社会后期的兵役制度主要是族兵制，平时依地域和血缘关系从事劳动生产，战时以族为单位编成武装组织参加战斗，盛行于夏商早期并延续至元代。“战则集，不战则散”是族兵制的特点(1)罗平飞：《当代中国军人退役安置制度研究》，北京：中国社会出版社，2014年，第29页。，因此，还复原籍原业安置是族兵制的主要安置形式。继族兵制之后，我国历史上第二个兵役制度是世兵制，即世代为兵，起于春秋止于清代。由于军籍不易更变，故承担兵役责任的是家庭而非士兵个人，相应的安置也需要保障家庭的就业和生活，因此，就地屯田安置成为这一兵役制度的主要安置形式。第三种是源于战国后期的征兵制，秦汉时期日益完善，要求国民在一定年龄段普遍承担限时兵役，服役期满后大都直接回原籍从事原业，没有其他优惠。第四种是始自汉朝的募兵制，即出资雇佣兵员的一种兵役制度，它明确了服役期限，盛于隋唐时期且延续了两千年。从军优待安置是维持这一兵役制度的主要形式，它以优厚的物质报酬保障军人及其家属在其服役期间及退役后的基本生活。此外，针对临时性征兵和募兵行为，主要是就地遣散安置，立有军功者及年老退休军官有封官赐田安置，等等。在古代，四种主要的兵役形态反复出现，因此，安置保障也呈现多种安置形式并存的状态。这一时期，国家工作重心在于争夺政权，军人安置保障并不占据主要位置，也没有彻底的保障退役军人安置的制度，军队只有保障士兵在役期间待遇的惯例工作，对军人退役后的去向及安置涉及较少。因而，古代时期军人退役安置保障呈现出零散性、非连续性的特征。

(二)近代史时期(1840—1949年)：探索阶段，优待为主，安置为辅

1840年鸦片战争爆发后，我国进入多灾多难的近代社会，反帝反封建成为这一时期的主要任务。面对外国资本主义与中华民族、封建主义与人民大众这两对贯穿我国近代史始终的社会矛盾，中国共产党领导人民进行了艰苦卓绝的斗争。为夺取革命胜利，吸引青年志士参军，中国共产党开始重视并探索退役安置保障制度。1927—1937年的土地革命战争时期，中国共产党颁布关于红军战士及家属的优待政策，包括分配土地、费用优待、家属优待、伤亡抚恤等，对退役红军战士的安置主要是终身生活补助，包括因病因伤退役后残疾入院治疗的费用供给和服役期满后退职休养的生活补助，军人退役安置制度开始出现。1937—1945年的抗日战争时期，党对军人的安置保障进入新发展阶段，法规体系日愈完善，优待内容与形式更加丰富。出台了专门的军人退伍安置办法，安置形式主要为农业安置和非农安置两种，具体内容涵盖分配土地、工厂安置、从商安置、集体安置及退伍金安置等。1945—1949年的解放战争时期，政府高度重视军人安置工作的制度建设，各解放区相继制定一些安置条例，内容涉及到医疗、教育、住房等多个方面，并专设复员委员会负责军人退役安置事项，安置形式包括拨给公地、税费减免、安排就业等。在解放战争后期，党中央和政府开始把退役官兵安置工作同政权建设、经济社会建设联系起来，退役官兵安置制度已见雏形。受战争环境的影响，近代时期的退役安置保障工作困难重重，由于这一时期对军人需求量较大，安置保障形成了优待为主、安置为辅的特点，军人退役安置保障制度在探索中发展，但尚未形成全国统一的制度安排。

(三)现当代时期(1949年之后)：建设阶段，安置呈现制度化、规范化

1949年新中国成立，我国军人退役安置工作进入制度化建设阶段。这一阶段可大致分为两个时期，即军人退役安置保障制度化探索试验时期和军人退役安置保障制度化全面建设时期。在军人退役安置保障制度化探索试验时期，我国政府成功安置了数以千万计的退出现役的军人，为人民解放军向和平建设型转变奠定了基础，也推动了退役安置工作的制度化进程。在军人退役安置保障制度化全面建设时期，无论是管理机构的设立，还是规章制度的建设，我国的退役安置制度都更加规范和完善。

1.军人退役安置保障制度化探索试验时期。这一时期的大致时间为1949年至1978年的改革开放之前。新中国成立初期，党的工作重心由稳定政权转移到经济建设上，长年战乱导致国家财政困难，对军队进行精简整编成为适应国家经济建设新形势、减轻财政压力的当务之急。因此，1950年4月，中共中央决定将全军总员额由550万减至400万，全军共精简150万人，1952年对解放军进行第二次大规模精简整编，全军共精简207万余人(2)1950年4月，中央决定将全军总员额由550万减至400万。由于抗美援朝战争爆发，军队又进行了扩编增加到627万。见姜廷玉、方玮：《共和国军队的十次裁军》，《纵横》2007年第7期。，1953年全军减至350万人，1957年全军减至240余万人(3)潘宏：《五十年代人民军队精简整编背景研究》，《军事历史研究》2000年第1期。。精简军队虽是出于提高军队建设质量、保持国防费用适当规模、减轻建国初期财政负担的考虑，却极大地增加了我国退役安置工作的压力。为保障军人退役安置工作顺利进行，1950年我国成立了中央复员委员会。1954年，国务院出台《复员建设军人安置暂行办法》，规定了军人复员退役的安置原则和政策，安置方式主要采取针对军队干部的就地转业、针对士兵的原籍原业安置、针对原籍已无家业的组织安排就业、针对原籍安排困难的集体转业安置及针对丧失劳动能力的集中供养安置等。由于军人退役安置在新中国成立后被高度重视，退役安置行为也日益制度化、规范化。1958年颁布的《国务院关于处理义务兵退伍的暂行规定》，首次确立了“从哪来回哪去”的安置原则，1975年国务院又发布了《军队干部退出现役暂行办法》，这些规定对义务兵役制时期军人退役安置保障制度的建设具有重要作用。这一时期，军人退役的总体安置原则是“从哪来回哪去”。

2.军人退役安置保障制度化全面建设时期。这一时期的大致时间为1978年之后的改革开放时期。首先，安置工作在管理机构方面逐步走向统一。1978年，各级民政部门设立安置司；1981年，成立退伍军人和军队退休干部安置领导小组。其次，安置工作在规章制度方面更加成熟。如表1所示，1981年出台《关于军队干部退休的暂行规定》等系列文件，加强了对退休干部的安置管理；1987年出台《退伍义务兵安置条例》，对城镇户口的义务兵，由国家统一分配工作，实行按系统分配任务，包干安置的总体办法；1997年3月颁布《中华人民共和国国防法》，对退役军人优抚安置作出明确规定，“国家妥善安置退出现役的军人，为转业军人提供必要的职业培训，保障离休退休军人的生活福利待遇”；2001年1月《军队转业干部安置暂行办法》规定：“军队转业干部实行计划分配和自主择业相结合的方式安置”，这使我国退役军人优抚安置逐渐走出了单纯由政府指令性计划分配的传统模式，为军人退役提供了更多的安置选项；2011年国务院颁布《退役士兵安置条例》，为保障退役士兵权益提供了依据。这一时期军人退役安置工作在管理体制、规章制度方面走上了规范化、统一化和程序化的轨道。

表1 现当代时期(1949—2011年)有关军人退役安置制度的文件概览

2012年党的十八大以来，军人退役安置保障制度更加成熟。2015年，在中央军委改革工作会议上，习近平总书记指出：“在国家层面加强对退役军人管理保障工作的组织领导，健全服务保障体系和相关政策制度”(4)梅世雄、卢晓琳、周燕红：《奋力开创新时代退役军人工作新局面》，《人民日报》2019年7月26日。。2016年，在中共中央政治局常委会会议上，习近平总书记指出“军转干部安置工作的出路在于深化改革”(5)梅世雄、卢晓琳、周燕红：《奋力开创新时代退役军人工作新局面》，《人民日报》2019年7月26日。。2017年，习近平总书记在党的十九大报告中宣布组建退役军人管理保障机构。2018年4月16日，退役军人事务部正式挂牌成立，设立了专门国家机关部门统筹指导退役军人的安置保障工作，建立和完善了制度机制和法规体系，搭建起退役军人工作的“四梁八柱”。2019年，习近平总书记在党的十九届四中全会上又提出，要“统筹完善社会救助、社会福利、慈善事业、优抚安置等制度，健全退役军人工作体系和保障制度”(6)《中国共产党第十九届中央委员会第四次全体会议公报》，http：//news.cnr.cn/native/gd/20191101/t20191101_524840612.shtml。。2020年，《中共中央关于制定国民经济和社会发展第十四个五年规划和二〇三五年远景目标的建议》指出，要健全退役军人工作体系和保障制度(7)《中共中央关于制定国民经济和社会发展第十四个五年规划和二〇三五年远景目标的建议》，http：//news.cnr.cn/native/gd/20201103/t20201103_525318585.shtml。。可以说，党的十八大以来，在党中央的高度重视下，退役军人安置保障制度更加成熟，400多万名退役军人得到妥善安置，抚恤补助标准连年提高，安置工作更加富有实效。

在我国，从古代到近代革命、建设、改革等各个历史时期，退役军人安置保障工作均有不同的任务要求，适应了不同时期国家军队建设和社会发展的需要。在此发展历程中，退役安置形式实现了多样化，包括回乡安置、就业安置、补偿安置、退休安置、抚恤安置及供养安置等，这也构成了我国军人退役安置制度的主要内容。另外，保障对象的范围也逐步扩大，涵盖了志愿兵、退役士官、离退休军人、伤病残军人等各类军人群体。可见，在我国社会转型与发展剧变中，退役安置保障制度经过多次变迁和修缮，实现了从无到有、从有到优的发展。

二、“人民性”对现今退役军人安置制度的检验

我国退役军人安置保障历经各个发展阶段，实现了从断裂化到制度化的转变，为广大退役军人解决了“军转民”的安置困境。以人为本是我党和政府一切工作的准则和出发点。进入新时代，从“人民性”出发检验退役军人安置制度的质量，至关重要。

(一)全面制度建设驱动退役军人安置制度优化

制度是社会之规、治理之据，是关系党和国家事业发展的根本性问题，也是国家治理体系和治理能力现代化的基本前提。制度制胜是我国国家治理的优势。党的十九届四中全会总结出中国国家治理体系的显著优势在于制度优势，把制度优势转化为国家治理效能是实现“两个一百年”奋斗目标、实现中华民族伟大复兴的中国梦的强有力保证(8)《中国共产党第十九届中央委员会第四次全体会议公报》，http：//news.cnr.cn/native/gd/20191101/t20191101_524840612.shtml。。目前，我国已进入制度建设的全面升级时期，把制度建设摆在更加突出的位置，坚持和发展中国特色社会主义制度，继续深化各领域各方面体制机制改革，成为当下的重要任务。军人退役安置制度作为中国特色社会主义制度中军事制度建设的重要组成部分，提升其制度质量是稳定政权统治、促进国家整体制度建设、推进国家治理现代化的重要内容。发挥制度优势关键要发现问题，优化制度，提升制度效益。军人退役安置制度对军队发展和国家整体体制建设的重要性不容忽视，适时检验退役安置制度的质量，及时发现制度供给的不足，进而进行制度优化和创新，已成为时代议题。

(二)“以人为本”是军人退役安置制度的根本指导思想

“人民性”是马克思哲学的精神实质，也是马克思主义中国化的理论成果。坚持人民性就是坚持人的主体性、坚持以人为本、坚持以人民为中心，这也是习近平新时代中国特色社会主义思想的价值理念。在党的十八届中央委员会第一次全体会议上，习近平总书记指出：“人民对美好生活的向往，就是我们的奋斗目标”；在党的十九大报告中，他又指出：“中国共产党人的初心和使命，就是为中国人民谋幸福”(9)《决胜全面建成小康社会 夺取新时代中国特色社会主义伟大胜利》，http：//www.xinhuanet.com/politics/19cpcnc/2017-10/27/c_1121867529.htm。；在党的十九届四中全会上，他指出：“我国的国家制度和国家治理体系具有多方面的显著优势，其中之一就是坚持以人民为中心的发展思想。”(10)《中国共产党第十九届中央委员会第四次全体会议公报》，http：//news.cnr.cn/native/gd/20191101/t20191101_524840612.shtml。“人民”作为全面深化改革各项事业的核心，“人民利益”作为一切工作和政策的出发点和评判标准，从来如此，如今得到强化。因为人民性是国家治理的要求和优势，也是新时代中国军人退役安置制度的根本指导思想。军人退役安置是退役军人再社会化的过程，安置保障制度是实现军人“从军人到百姓”身份和角色转变的重要保障。退役安置实质上是围绕“人”展开的工作，根据人的能力、条件、需求等各方面的差异，基于市场发展需要和国家安置能力，协调制度设计、安置主体和对象之间的关系，发挥国家、军队及社会等多方力量，最终建构起适应市场经济发展和保障人民幸福的体制，这也正是“人民性”思想的精髓之处，集中反映了以人民为中心的原则与要求。

(三)人民立场是军人退役安置制度的最终评判标准

如何确保军转民妥善安置，如何协调安置主体与制度、社会、个人的关系，如何实现军人退役后自由全面的发展，是当前建立健全中国特色退役安置体制需要思考的新问题。也正是这些矛盾和问题，成为推动安置保障工作不断协调人与制度、人与社会、人与人之间关系，实现我国强军梦的巨大动力。当前，我国退役安置工作主要还是以安置任务完成量作为评判标准，这极易造成安置方式粗放单一，与现有相关制度运行不协调，忽略军人主体的具体情况和需求等问题，浪费国家宝贵的人才资源，又阻碍个人的自由全面发展，这与我国坚持的人民治理理念和指导思想相违背，更不利于制度的构建完善和社会的和谐发展。就目前而言，我们应该看到，我国退役安置保障制度还处在不断摸索与完善的阶段，在取得了很多成绩的同时，也存在诸多问题和矛盾，如顶层设计中忽略“人”的主体地位，安置工作中存在制约军人生存发展的行为等，这都严重阻碍着“人”的全面进步，阻碍着由人构成的社会系统的协调发展。因此，在军人退役安置保障制度构建中，应从顶层设计、安置工作实践过程和安置对象的人力资源开发等多方面着眼，以“以人民为中心”思想作为最终评判标准，积极指导退役安置保障实践。

三、社会变迁中退役军人安置制度的问题检验

构建退役军人安置制度的长效运转机制，必须在正确把握安置制度变迁历史的基础上，以人民为中心，透视和检验安置制度在当代发展的现实矛盾，即明晰退役安置制度在新时代所面临的不利因素，这是构建中国特色退役安置制度的现实基础和前提条件。

(一)安置制度体系存在多维性及不均衡性

军人退役安置制度在中国社会转型和社会主义市场经济体制改革中不断变迁，制度环境变化的结果是制度需求大于制度供给，我国军人退役安置制度进入非均衡状态。如在传统社会向现代社会变迁的过程中，工业化、城镇化、社会化、城乡一体化等改变了军人退役安置的制度环境，市场经济体制和政府与社会关系的变化也对军人退役安置制度提出了新要求，这些变化必将威胁原有军人退役安置制度的稳定性，破坏制度与环境的和谐统一。

1.城乡二元的安置模式依然存在。我国的社会结构实现了从传统到现代的整体转化，经济发展达到新高度，工业化、城镇化、城乡一体化的快速推进使以往城乡二元的安置模式难以为继，身份与安置方式的固定化造成了城乡之间兵役负担的非均衡性，户籍身份标签使得退役军人难以获得同等的安置待遇，承担相同的国防义务却不能拥有同样的安置权益，义务履行和权利享有之间出现非均衡性。虽然我国在2011年就出台了《退役士兵安置条例》，将过去“从哪来到哪去”的安置原则修改为“国家建立以扶持就业为主，自主就业、安排工作、退休、供养等多种方式相结合”，不再区分农村和城镇，以促进军人安置的城乡统筹，但在地方实际操作中，仍然存在退役安置尚未实现城乡统一的情况。根据各省市民政厅文件统计所得，目前有25个省(区)规定了实行城乡统一的军人退役安置政策，但仍然有6个省(区)没有出台相关政策文件以取消退役安置的城乡差别(11)李霞：《城乡统筹视域下我国军人优抚安置制度优化研究》，吉林大学硕士学位论文，2020年。。

2.政府和企业在军人退役安置权责上出现失衡。社会主义市场经济体制的改革和确立，使资源配置的主体由政府转向市场，政府安置就业的控制力下降，企业自主权相应扩大，出现了政府要求企业承担就业安置义务和企业自身利益最大化考量之间的矛盾，政府安置能力和实际安置需求之间、政府和企业的安置权利与责任分担之间，以及国有经济与非国有经济单位的责任分担之间出现了失衡。

3.央地两级政府在军人退役安置责任分担上存在错位。在退役安置实践过程中，地方政府承担了过多的安置责任，使得地方政府实际承担的责任和中央政府应承担的责任存在非均衡问题，尤其是退役安置财政支出的不均衡问题。如表2所示，在中央政府和地方政府的退役安置财政支出中，中央支出比重不到1%，而地方的财政支出比重超过99%。可见，在军人退役安置责任上，地方政府的财政责任过大，中央和地方安置责任分担不均衡。

表2 中央和地方关于军人退役安置的财政支出情况

(二)安置制度的双向选择机制比较薄弱

长期以来，我国退役军人安置制度实行的是与计划经济相匹配的指令性计划，极少听取军人个体的意见与需求。政府作为单一责任主体进行就业岗位安置时，制度的单向度性较高。但是，在市场经济体制下，企业对人力资源配置的自主权增大，退役安置的指令性计划已不能适应劳动力就业市场化的新形势，指令性计划须向指导性计划转变，单项分配、被动式安置方式也须向双向选择、主动式安置转变，这都是新时代“以人民为中心”理念的要求。新时代“以人民为中心”理念要求以人为主体，考虑军人的自我需求、多样需求，实现供需双方的匹配，达到计划安置和市场化就业之间的均衡。此外，伴随着社会主义市场经济体制的改革，我国行政管理体制也逐渐追求多元主体的参与，公共事务多元化治理的趋势日趋明显。在此背景下，以“善治”为中心的治理理论被引入公共管理研究领域，军人退役安置制度作为社会公共管理的一项基础制度安排也应进行新的“治理”，重视安置对象的认同和诉求，建立接纳反馈机制和效果评估机制，实现军人的参与性和回应性，形成“参与—接纳—反馈—调整—创新”的双向安置程序，成为新的价值取向和互动机制。

(三)安置制度的执行效力有待提高

天下从事者，不可以无法仪。法规政策是制度构成的基础，法定的正式规则是规范社会行为的最重要依据，也是实现制度目标的重要手段。为维护退役军人的合法权益，尽管我国分别于2018年、2020年正式成立了退役军人事务部和颁布了《中华人民共和国退役军人保障法》，但这并不意味着退役军人的权益保障工作在执行过程中毫无问题。

当前，我国退役军人安置制度的相关立法仍不健全，制度执行效力也有待提高。近年来，退役军人集体上访的事件时有发生，如在2015年纪念抗日战争胜利70周年大阅兵时，习近平总书记作出30万裁军的命令，2016年大量退役老兵两次集体进京上访，主要原因是退役安置不到位、退役军人权利救济无门，他们采取集体上访来维护自身权益实属无奈之举。但是我们应该看到，事件背后透露出的是退役军人权益保障制度的不健全以及法律制度设计方面的缺陷。用法律制度保障退役军人权益是世界各国经验和历史实践所能证明的最好的解决办法，美、德、英、俄等国家在退役军人安置制度发展上较为成熟，其共性之一在于重视退伍军人安置法律体系建设，对退役军人安置的相关专项立法时间相对较早，且不断适应时代发展而进行修正和补充。此外，有关军人退役安置的法律规定相对具体，涵盖了退役军人权利、补偿、就业等多方面内容，从而使退役军人安置工作有坚实的法律基础，保证了退役安置工作的执行效力。相较之我国，没有健全的法律体系、强有力的执行效力保障，以及法律政策“粗线条”的执行，都会导致退役安置工作的执行力不足，进而难以保证安置工作的制度化操作。

纵观我国退役军人安置制度可以发现，其法律体系建设的问题主要是我国涉及军人退役安置的文件层次繁杂、标准不一。第一，属于军事法律级别的法律政策较少，2020年我国刚刚颁布统一的《退役军人保障法》，而美国早在1944年就颁布了《退伍军人权利法案》；第二，行政法规和部门规范性文件较多，增加了制度执行的难度；第三，由最高人民法院和最高人民检察院颁布的具有司法解释效力的政策法规缺失。由于多数法规政策都是原则性规定，具体操作程序较少且无具体细则，导致在执行过程中各地自行其是，法规政策在实施中弹性过大，这极易造成退役安置工作规范性、权威性不足的问题，弱化了军人退役安置制度的法律效力。

四、我国军人退役安置制度的发展进路与展望

我国军人退役安置制度的外部环境处于持续变化当中。改革开放后我国社会经济运行规则、政府管理手段、公民生活保障方式以及社会公众心理等都发生了大的转变(12)罗平飞：《简析当代中国军人退役安置制度面临的矛盾》，《理论前沿》2005年第24期。，这些变化对中国军人退役安置制度的实施产生了阻碍，如制度供给不足、制度成效降低等，为此，优化和创新军人退役安置制度已刻不容缓。制度优化是为了制度发展产生良性变迁，使制度结构处于相对均衡状态(13)马广奇：《制度变迁理论：评述与启示》，《生产力研究》2005年第7期。。构建中国特色的军人退役安置制度是优化我国安置保障制度、解决制度供给不足、适应经济社会发展的需要，也是中国退役安置制度变迁的未来方向。

(一)制度理念要回归到“人”本身

任何一项制度的受惠者都是“人”这个主体，军人退役安置制度的终极目标也是为了提高退役军人群体的社会福利，关照退役军人的丰富性权利(14)蒲新微：《社会福利的时代图景变迁与中国未来走向》，《社会科学辑刊》2020年第3期。。军人退役安置制度的优化应遵循以人民为中心的人权理念和社会治理理念，从充分考虑退役军人自身需求的角度进行供给侧改革，不仅要坚持制度高效的原则，也要兼顾制度公平，减少指令性安置计划，代之以指导性安置计划，充分发挥退役军人自身的能动性，用提升退役军人职业技能的方式代替传统的政府全盘包办的方式。如此，一方面可以适度减轻政府安置就业的压力，另一方面也可以拓宽军人的知识储备，进而通过在劳动力市场的竞争发挥出自己的主体性和能动性，这也与市场经济的运行规律相一致。“以人民为中心”是我党提出的深刻思想，是完善我国军人退役安置制度的价值取向，是评判制度效果的价值标准。工作中，应将人民性理念深入贯彻到全面深化中国特色退役军人安置制度改革的过程中，牢牢把握退役军人在安置中的主体地位，尊重其为国家安定、经济发展、人民幸福所做出的贡献。同时，应运用“以人民为中心”的价值观与方法论，指导我国不断完善退役军人安置制度的顶层设计，不断规范安置工作的具体落实，充分发挥退役军人这一宝贵的人才资源。在统筹协调方面，应调动政府、军队、社会、高校、个人等各方面力量，协调合作，形成合力，共同致力于全面推进中国特色退役军人安置制度改革。

(二)优化制度设计以提高制度均衡性

中国特色退役军人安置制度的构建要致力于提高制度均衡性。从制度责任主体到运行机构再到保障对象，这三个主要构成环节都要保持制度的均衡，使安置责任可以在社会多元利益主体、多个制度运行部门及各类军人群体之间合理分担。

1.厘清多元安置主体的责任。其一，整合政府、军队、社会和市场四方力量，发挥四者联合优势，发挥多元主体的合力共治作用。在政府主体责任和其他多元力量之间实现权限与责任的合理划分，依托市场和社会协助退役军人就业，成立退役军人社会组织，为退役军人提供康复、职业培训、临时性困难资助等服务。其二，优化中央与地方政府的责任分担机制。将当前安置资源的运作方式从以地方财政为主过渡到以中央财政为主、地方财政为辅，进而弱化安置责任在地方区域上的不平衡性。其三，科学划分政府和市场的责任，实现军人退役安置从政府计划安置和统包统配转向市场调节和政府指导相结合下的积极就业。

2.为退役军人提供优质高效的就业服务。依据《中华人民共和国退役军人保障法》，变统一分配工作岗位为提供职业培训和就业服务，促进退役军人积极就业。退役军人事务部应建立完善的退役军人就业培训体系，由政府与职业培训机构、职业院校及企业联手为退役士兵开办课堂培训和在职培训，开设多种针对退役军人的职业培训课程，比如证券、市场营销、计算机应用、保安、消防、餐饮与酒店管理、物流管理等。由预备退役士兵预先提出申请，退役军人事务部就业创业司统一安排培训事宜，目的是使退役士兵退役时能够掌握熟练的劳动技能，为将来求职做好准备。此外，为退役军人提供及时的信息服务，在每年退伍时期定期举办专场招聘会，利用现代信息技术建立退役军人就业信息网，资助退役军人接受继续教育，为军人就业提供优质高效的服务，推动军人退役安置服务工作的社会化。

3.退役军人安置依据应力求科学化。退役军人安置时，要变依户籍安置为依技能安置，实现义务履行和权利享有上的平衡。退役军人城乡二元的安置原则加剧了城乡间的不平等，出现“同样的参军尽义务，不一样的退役安置待遇”现象。目前，我国已进入城乡一体化发展阶段，户籍制度在各项社会保险、人才录用等各方面引致的待遇差别已逐步缩小，因此，军人退役安置制度依户籍安置的原则也要顺时变革，在征求预退军人意见的基础上，应统筹退役士兵自身的安置地要求、自身技能与经验以及各区域的安置压力等因素落实安置工作。

(三)建立评估机制以提升制度回应性

现代公共管理理论强调绩效管理的重要性，强调通过绩效评估持续提高管理绩效、促进有效管理(15)黎民：《公共管理学》，北京：高等教育出版社，2011年，第200页。。军人退役安置保障作为政府行政管理工作的重要任务之一，建立制度评估机制是使政府安置责任落到实处、满足服务对象、提高资源有效配置的重要手段。有评估才会有反馈与回应，才会有制度调整与创新优化。中国特色退役军人安置制度的构建要重视制度的双向操作，重视退役军人的回应要求，这是安置保障制度对政府“以人民为中心”治理理念的回应。建立评估机制，应及时对安置对象的感受及满意度进行收集，采取定期跟踪调查的方法对退役军人的退役生活进行全方面了解。第一步，设计评价指标体系，对已有安置保障制度实施的效果进行分析，包含退役安置服务满意度、就业支持满意度、教育培训满意度、社会保障满意度等内容。第二步，在收集退役军人的心理感受及满意度情况之后，进行数据分析和归纳整理，统计退役军人不满意的安置服务事项。第三步，根据反馈结果进行制度调整和优化，对退役军人的新要求进行及时回应，实现制度的良性变迁。只有建立评估机制，才能实现“制度运行——评估反馈——优化调整——制度变迁”的良性循环，促进安置制度达到保障军人合法权益、促进军队和国防建设、稳定社会和促进经济发展的制度目标。

(四)健全法律体系以提高制度执行力

完备的法规政策可以保证退役安置工作制度化、规范化运行。目前，我国正处在全面推进依法治国、建设中国特色社会主义法治体系的大背景下，党的十九届四中全会指出：“坚持全面依法治国，建设社会主义法治国家，切实保障社会公平正义和人民权利”是我国国家制度的显著优势之一(16)《中国共产党第十九届中央委员会第四次全体会议公报》，http：//news.cnr.cn/native/gd/20191101/t20191101_524840612.shtml。。因此，我国特色退役军人安置制度的构建，需要重视法律的执行力和效力，借助法律这一工具发挥制度效能。在制定安置工作相关法律时，应避免原则性规定以减少制度运行的弹性，法规健全才能保证依法安置，促进制度的落实，保障退役军人的合法权益。首先，法律法规和政策规定要尽量具体详细，使行政机构和服务机构能够据此清楚了解自己的职责所在，也使退役军人能够据此维护自己的各项权益。其次，要以法律形式规范统一的退役军人安置条件、福利待遇、家属优待、货币补贴等，并将现有的退役军人伤残等级、服役年限、职务军衔等级等方面标准不统一的条款进行规范。最后，《中华人民共和国退役军人保障法》的颁布，从文本上为退役军人工作提供了法治保障，但法律的生命力在于执行，如果执行不到位或走偏，法律也会形同虚设，发挥不出其应有效力，甚至会产生消极作用。因此，有关部门应抓好法规制度的衔接配套、细化落地，制定好具体政策，修改不合时宜的条款，加强退役军人精细化保障工作，确保退役军人保障法的有效实施。

五、结语

退役军人为国防和军队建设作出过重要贡献，是社会主义现代化建设的重要力量。做好退役军人工作对于加强国防和军队建设、推动经济社会发展、维护政治安全稳定具有重要意义(17)《习近平总书记关于退役军人工作的重要论述》，https：//www.sohu.com/a/284391561_100043279。。通过梳理军人退役安置制度的变迁历程不难发现，安置保障制度在各个阶段始终是国家建设军队的重点，而且顺应着经济发展与社会进步的规律。可以说，回顾退役安置保障制度的历史演变，对于认识安置保障制度的当下质量及未来发展至关重要。进入新时代后，“以人为本”作为一切工作的准则和出发点，对军人退役安置保障制度提出了新的要求，即在今后的安置工作中应更加重视退役军人的主体地位，尊重军人的个体差异，紧紧围绕退役军人的需求、能力和价值追求，为其创造有益的生存发展环境，积极发挥退役军人的主动创造性和主观能动性，重视人力资源的充分开发，关注个人价值目标，为实现退役军人的自由全面发展创造更好的条件。

新时代新环境，军人退役安置制度的优化任重道远。作为我国社会保障体系的重要部分，军人退役安置制度涉及面广，且牵扯问题多，安置工作的复杂性和难度将非常突出。虽然在我国社会发展过程中军人退役安置制度也经历着不断的变迁和完善，但仍存在提升空间，需要进一步提高制度效率和质量，实现军人退役安置保障从有到优。除了解决上面所述的制度体系不均衡、双向选择机制薄弱等问题以外，军人退役安置制度还需建立完善的配套制度，如军人保险制度、机构协调机制、社会化服务机制等，唯有如此，才能逐步建构起中国特色的退役军人安置制度体系。此外，必须认识到，制度变迁是一个不断学习和调整的过程，构建和实施中国特色军人退役安置保障制度，需要我们在目标、方法和策略上不断认识和修正，不断反思，总结经验，以适应社会大环境的要求。建立起法律体系完备、政府责任适度、服务主体多元化、就业支持社会化的中国特色军人退役安置制度，是一个长期的过程。

当前，《中华人民共和国退役军人保障法》的出台，将是相当长一个时期内我国退役安置工作的依据，相关部门要以法律为“盾”，明确退役分类安置方式和保障措施，完善退役军人安置配套制度，切实保障退役军人的合法权益，确保对军人的尊崇落到实处。立足国情军情，顺应全面深化改革的时代要求，秉承“以人民为中心”的发展理念，将“以人为本”作为军人退役安置制度的根本指导思想，才能处理好各类安置主体之间的矛盾。只要我们做好顶层设计，积极稳妥地推进制度运行，并适时依据制度环境的变化调整制度策略和实施方法，中国特色军人退役安置制度的总体目标终能实现。