我国应急物资的供给现状及其逻辑优化

陶东

党的十九届五中全会提出，“十四五”时期经济社会发展主要目标包括：“防范化解重大风险体制机制不断健全，突发公共事件应急能力显著增强，自然灾害防御水平明显提升”；党的十九届四中全会提出要“准确把握国内国际两个大局，着力抓好发展和安全两件大事”，将“安全”与“发展”并列。这在新时代背景下将应急管理提高到前所未有的战略高度。如何完善应急管理体系，提升应急管理能力，构建现代化的应急管理成为研究重点。

应急物资作为一种特殊的公共产品，其供给的有效性往往决定了整个应急管理的成效。2003年SARS事件后，我国应急管理体系经历多次改革，已基本形成多灾种、全过程的管理模式，应急管理中的物资供给也日渐受到重视。特别是此次新冠疫情的发生，相关物资的储备、调配、生产、运输等都受到关注。但风险社会下的风险日趋复杂，传统的供给逻辑已经显得迟滞，需要进一步分析我国当前风险样态与供给现状，发挥我国制度优势，创新适应应急管理现代化的物资供给逻辑。

1 理论基础与分析框架

1.1 应急物资与公共产品

应急物资作为一种公共产品，相关概念研究需要回到公共产品的基础上。大卫·休谟与亚当·斯密虽然都是自由市场的支持者，但“搭便车理论”与政府“守夜人”都证明了政府存在的必要性。20世纪50年代保罗·A·萨缪尔森对公共产品进行了精准定义，将公共产品与私人产品进行了区分，特别是对公共产品非竞争性（Non-rivalnes）特征的提出。美国经济学家马斯格雷夫则完成了对公共产品非排他性（Non-exclusion）的描述，提出了公共产品、私人品和有益品三种产品。布坎南在分析了萨缪尔森的公共产品理论后，提出了纯公共产品、准公共产品、混合商品、俱乐部产品概念，拉近了公共产品与现实的距离，使得理论更具操作性[1]。公共产品理论的发展，明确了政府在其中不可或缺的作用，确立了公共产品非排他性与非竞争性的重要特征，并根据这两种特征的组合发展了不同类型的产品。

应急物资的相关研究自然不能完全脱离原有理论基础。从广义的应急管理视角，应急物资可以扩展至传统安全领域，甚至是全球性的物资[2]，包括由联合国提供的具有国际性的安全产品[3]。这种物资的供给允许“搭便车”的行为[4]，在一定范围内同样具有非竞争性与非排他性的特征[5]，但这种产品的供给效率不能单纯用经济指标或地区安全进行衡量，其供给还具有政治、军事的战略性。

在突发事件应急管理研究中，应急物资是应急管理中所需要的如食品[6]、卫生安全产品[7]、网络安全产品等的集合[8]，包括设施设备类、部分服务类等[9]。这种集合在常态与非常态下可能有所扩展，与突发事件种类、等级等因素相关。这也造成应急物资的相关概念模糊不清，日常生产生活中的所有物资似乎都可以称得上应急物资。因而有必要从产品特性上对应急物资有所界定。

首先，从价值层面分析。应急物资作为一种在非常态下较为特殊的公共产品，政府等公共部门参与供给负有不可推卸的公共责任。政府等公共部门可能并不直接提供，但必然参与到整个供给过程中。其次，从产品使用对象分析。应急物资与私人安全产品的最大区别在于非排他性，政府不能拒绝社会中某一位或某一类成员对产品的使用，特别是在非常态下，面向的是所有受灾成员。但并非所有的物资都具有非竞争性，如避难场所的容纳量、应急物资的储备量，市场能够直接供给的物资更是具有竞争性。一般而言，非常态下应急物资的竞争性体现得越突出，应急管理的成效往往越低。第三，从产品的内容与过程分析，应急物资并非一成不变。随着风险社会的事实步入与风险文化的兴起，相关的产品内容结构不断丰富。

1.2 应急物资供给的分析框架

应急物资供给的最终目的是为了保证应急管理活动顺利开展，维护社会整体安全。在私人安全物资供给中，由于信息的不对称，产品的产能可能是过剩的，而在应急物资供给中，产能可能不足并导致搭便车现象的发生[10]。应急物资供给要解决的首要问题并非是“搭便车”，而是公平与效率问题。现有对应急物资供给的研究，多侧重物资的储备体系[11]与储备制度[12]，对供给的全过程框架关注较少。

逻辑作为“诸事之规则，思想之门径”，在公共管理学中多用于“解释”公共问题或政策，横向侧重现状逻辑，纵向侧重演进逻辑。结合公共产品供给理论与应急管理中全过程理论，应急物资供给的基本逻辑应该包括供给背景（安全背景与理论背景）、供给目标、供给制度、供给模式与内容、供给产出等几个部分构成（图1）。

间接侵犯是指行为人本身的行为并不直接构成对专利权的侵害，但实施了诱导、怂恿、教唆、帮助他人侵害专利权的行为，主要包括以下两种情形：(1)未经专利权人授权或者委托，擅自转让其专利技术的行为。此时受让人若利用了该项专利技术制造了专利产品，那么受让人和转让人构成共同侵权，要承担连带责任。(2)其他诱导、怂恿、教唆、帮助他人侵权的行为，行为人与侵权人构成共同侵权，承担连带责任。

图1 应急物资供给的基本逻辑

图 2 新时代应急物资供给逻辑的创新

其中，供给的理论背景作为整个逻辑的基础存在，影响着供给的基本原则和目标，决定供给的侧重点；供给的安全背景则作为供给需求与动力，针对不同形式下的风险环境和突发事件可以针对性制定供给重点。供给目标则是整个逻辑的出发点和落脚点。背景与目标影响着供给制度的设立，如《突发事件应对法》中对相关物资储备的规定。而供给制度决定了供给模式内容，也即政府等相关主体需要负责对何种物资进行准备，选择政府采购、公私合作、代为准备还是其他模式进行供给，供给模式与供给内容与公共部门的设立和关系相关。相互作用下的运行规则影响着最终产品的实际效果和应急管理的成效。

2 当前我国应急物资供给现状与问题

2.1 安全需求的日益增长与物资供给不足

随着社会发展与进步，人民群众对生活有着更加美好的向往，对公共安全有着更高的需求。具体到应急管理与应急物资供给领域，相关不足主要表现在两个方面：一是民众安全需求的增长与现实有效供给的不足。这种事实性不足表现在产品类别、物资储备、物资使用等多个供给环节中，如应急救援中救援设备的不足，急需的食品药品短缺等。重大突发事件下这种不足容易被放大。二是风险感知[13]变化导致的供给的相对不足。在风险社会下民众风险感知增强和对公共安全关注度的提高，自我感知中相关部门的物资供给存在不足。特别是在互联网与平台作用下，“不安全感”容易被放大，加重民众对应急物资供给有效性的担忧。

应急物资供给不足与供给的单一性有关，包括供给主体与供给模式的单一。现有的供给模式参照《突发事件应对法》可以归纳为，“中央统筹、分类管理、分级负责、属地管理”。政府是突发事件中应急物资的单一供给主体，供给中的“全责政府”使得应急物资容易陷入“公地悲剧”（过度使用）与“反公地悲剧”（闲置浪费）[14]，特别是在应急响应中，应急物资成为一种纯公共产品，很容易造成物资的短缺或浪费。应急物资供给的单一，公民与社区将供给责任过多寄托于政府身上还使得社区应急物资、个人应急物资在我国发展缓慢，产品结构与内容单一。并且政府对应急物资的供给在常态下往往是“看不见、摸不着”的[15]，产品供给一旦低效或偏差很容易招致公众质疑，使得产品财政给付遭到抵制，在常态下陷入“有用”“无用”之争，影响物资的全过程供给。

2.2 风险的全域性（广泛性）与物资非均衡供给

如贝克所言，在发达的现代性中，生产力的极大发展使得风险和威胁达到前所未有程度，使得地球上所有的生命形态都处于风险当中。这种广泛性在内容上包括核安全、环境安全、卫生安全、技术安全、冲突等多方面内容；在范围上表现出了平等化效应，不同地区都可能遭受同种风险威胁。这种效应下突发事件的影响是广泛的，即风险的制造者和受益者都不可避免地遭受风险的影响（回旋镖效应）[16]。

风险的全域性与广泛性需要在突发事件应急管理中，及时全面、高效应对发生在不同地区的突发事件。这就对应急物资的供给提出了更高要求。在高度分工的今天，一个地区、城市或乡村难以生产储备所有物资，更多的是依赖地区间的协调与合作，甚至是国家与地区间的合作。但现行供给中，不同主体、不同层级政府、不同地区间差异较大，城乡之间差异更为明显。这种非均衡与资源分配规则、地区经济发展、地方领导人风险意识等多方面因素相关。这种非均衡在常态下并不明显，但在非常态下容易凸显或放大。虽然在我国制度优势下，能够在危机状态下有效协调物资在全国地区的分配，利用“对口支援”等模式化解这种非均衡供给，但在应急管理过程中该问题并未解决，诸如“物资短缺”、“物资截留”等问题仍旧难以避免。完全消除这种差距不仅成本过于高昂且容易造成极大浪费，并不科学，更多是要促进地区间物资供给有效协同或联动。

2.3 综合系统的应急管理与物资供给分散

随着现代化的进一步深入与风险社会的事实步入，各类突发事件日趋复杂，传统单一的风险问题不再。不同领域的安全问题交织影响，次生危机与耦合危机成为防治重点。致灾因子、承载体、孕灾环境、事件演化规律、应对方式等多方面的复杂化，这种复杂性下需要更为综合与系统的应急管理方式，应急物资的供给也需整合性供给，但目前我国应急物资的供给还是呈现出分散性的特点。

如果事先没有一套成文和完善的供给制度，在突发状况下对应急资源进行有效整合非常困难，且容易贻误最佳处置时机。在重大突发事件处置中，基层应急部门力量有限，部门领导人权限有限，更多是组建“应对工作组”对资源进行调配。但这类临时性或兼任式小组模式具有很大不确定性因素，特别是在跨区域或跨界危机处置中，资源的系统整合或高效调配存在困难。供给的分散性是目前我国应急管理制度与政策设计的不完善，进一步可以说是部门设置的障碍与权责碎片化[17]，使得相关壁垒存在，资源整合能力不强。应急管理部的成立一定程度上化解了这一问题，但目前应急管理相关部门的权责并不匹配，对应急物资的配给权力有限，难以将分散在各个部门的应急物资进行系统性整合。大部分地区也未能形成一套系统的产品供给制度，细化物资的供给责任。

2.4 突发事件的多变性与供给的滞后性

复杂多变的风险环境下相关应急物资供给应及时做出调整，要尽可能地满足预警、处置、救援、整体性评估等多种管理活动的要求。现有供给中的滞后性表现在多个方面。首先，在产品理念上并未形成一个有效、科学和前瞻的共识，更多的还是停留在政府要求与应对层面。应急物资的人文性不足，产品的设计与运用多是针对某一领域，并未形成“链式”安全产品，滞后于应急管理的目标。其次，产品生产与质量监管滞后于现实发展，应急物资的透明度不高，产品采购方难以知晓产品的准确信息，后期维护与运营以及公共信息都有可能成为一个新风险。甚至是基层政府花费不菲的财政购买的产品成为摆设，被寄予厚望的产品由于质量问题在关键时刻成为危险源。第三，我国目前有超过10万家安防公司，是一个庞大的市场，但未能形成一个统一的生产标准，规制与道德界线不明确，使得应急物资及其供给都滞后于公共安全目标和现实多变的安全需要。

3 我国应急物资供给逻辑的优化

在对我国应急物资供给现状分析基础上，对产品供给目标、供给制度、供给模式与内容、供给过程，以及供给产出都可以进行一次新的创新，构建新的、适应性的供给逻辑。

3.1 供给目标的理性重塑

应急物资的目标是为了保证应急管理的顺畅，使得对风险化解、危机预警，突发事件处置，灾后重建与评估等各个环节都能行之有效。

在具体目标重塑上，首先，产品供给的侧重点是公共安全实际需求。不同地区之间需根据脆弱性评估侧重发展不同的应急物资，并对富有成效的供给经验进行总结提升，形成制度，避免政策的频繁变更，忽视关键性与急需物资的供给。其次，需要转变安全观念，侧重对整体性安全与动态安全的把控。尊重专业人员与机构的评估与判断，注重应急物资的动态准备，将常态与非常态进行有机结合，避免“运动式”供给。第三，重视公众的“风险感知”。供给的形式或程序同样具有价值，将供给整个过程呈现给公众，适当对物资供给模式、供给内容、供给过程进行调整或优化，满足公众安全心理感知的建设需求。

3.2 供给制度横向与纵向的协调

对应急管理制度，特别是供给制度进行优化，以“中央统筹，地方负责，横纵协调”建立一套完整系统的供给制度，保证产品供给纵向与横向顺畅。

在纵向上应进一步发挥中央层面的宏观调控与指导作用，促进区域间产品供给的合作，对欠发达地区进行转移支付，对重点区域、重大突发事件进行精准供给。考虑到应急物资常态下的“不可见性”，供给将占用一定的财政支出，这对县及以下的地方政府存在压力，纵向的监管需要进一步完善，监督地方政府对产品供给的种类、数量、质量、效率等问题，管控地方应急物资的生产、采购、维护等，确保产品的可靠性。同时出台相应规则，规范应急物资大市场，进一步促进产品的规范化。如此次新冠疫情防控期间，对口罩等防疫物资生产标准的规范。强调属地管理的重要性，突出地方对应急物资在供给中不可推卸的责任。在政策与领导上促进区域间应急物资供给的合作，促进区域应急物资供给联动。

在横向上发挥内部的整合作用与外部的协同作用。可充分发挥“市域治理”的作用，市域相较于县域具有更为完备的治理体系和资源，可以在应急物资供给中发挥重要作用。内部整合需要整合进不同部门，对分散在不同部门的应急物资进行协调，建立产品常态与非常态调配制度，保证产品供给的顺畅。外部的协调需要与第三部门、专家、企业等主体进行广泛合作，使得产品的生产更适用于实际，产品更加科学与规范。为更好承接纵向的调控与协同，横向上需要将区域协同供给、联动供给进行细化，弥补区域间的供给差距。以地理或产品可合作范围为区划，充分发挥产品的作用，提升应急物资供给的效率与公平性，发挥我政治制度优势。

3.3 供给模式与内容的复合和开放

首先，在政府的统一领导下，吸纳社会多主体参与应急物资的供给。市场可以生产的更好的产品交由市场生产，常态下非政府部门可以进行供给与维护的交由社会力量，不同地区在各自基础上可以发展出不同的复合型供给模式。同时加强对相关市场行业的引导与监管，刺激和鼓励该行业发展，尽快建立应急物资目录以及行业标准与规范，使得应急物资更加适用我国安全需要以及未来安全需要，满足国内市场需求，发展国外市场。

其次，在供给方法上也应从传统公共部门封闭式供给走向复合开放式供给。除涉及国家机密与商业机密不宜公开的都应该进行公开，通过线下与线上、客户端与新媒体等多种渠道或方式，开放与宣传应急物资。一方面使得公众除能够感知风险外，还能感知应急物资的齐全性、可靠性、安全性，降低产品供给的相对差距感，增强社会整体安全感。另一方面还能使得公众清楚应急物资的种类、具体分布、使用方式等基本信息，增强社会整体应急能力。产品的及时公开还能避免不必要的舆情危机，减少产品供给中的寻租行为，增加公众监督与公众参与。

复合供给需要使得产品在供给的内容与模式上走向共享化、一体化、智能化。区域间可以依托现有的公共产品建立管理系统，使得应急管理更为有效；另一方面可以整合现有范围内的所有资源，实现跨区域的调配与管理，使产品效用最大化，解决区域间产品供给差距问题[19]。随着算法技术的革新与人工智能产业生态圈的逐步构建，应急物资也必然引来一场革命；充分利用技术的优势，鼓励和发展相关产业发展，使得应急物资更加智能化，将应急管理的关口进一步前移，防之于未发。

3.4 供给过程的全过程与制度化转向

应急管理走向多灾种全过程管理是大部分国家为应对“风险社会”的共同选择。在现有应急管理的体制下，不同类型突发事件由不同部门主责，但通过设计可在物资供给中做到多主体协同、全过程参与。

首先，对应急管理不同环节所需的安全产品进行分析，优化产品供给流程，减少制度上的纰漏。对于一些人为因素可能导致的突发事件，如工业事故、食品卫生安全，全过程供给可以在每个环节进行准确干预，减少不利因素的累积，降低事故发生概率。但也如前所述，新形势下安全问题的复杂性使得危机不再都遵循，萌芽——发展——爆发——结束的规律，传统的全过程理论（准备、预防、保护、响应、恢复）[20]也应该做出改变，即形成“环式”的过程供给。

其次，加速推进“运动式”供给转向制度化供给。我国应急管理经历一系列重大改革后已日趋科学与完善，管理重心也开始从事后应对走向全过程。但这种转向成功需要一个过程。在基层治理习惯中，事件的发生往往成为一个重大“机会之窗”，与之相关的产品供给迅速到位。但这种供给代价大、成本高、不确定性大，都是“惨痛”教训之后的转变，不具科学性。供给过程需要从“运动式”转为制度化供给，使得责任得以具体落实，产品供给及时有效，避免个人因素或利益因素等干扰，确保应急物资供给的不走样。

3.5 供给产出对供给逻辑的影响与修正

应急物资供给逻辑并非是一个单向程序，产品的产出需要相应的标准进行评估，完成对整个逻辑的影响与修正。首先产品的供给效果需要满足公平与效率。产品在常态下与非常态下能够惠及区域内的公众，满足公众的实际需求与风险感知需求。但产品的非排他性并不意味着对产品无成本的供给，同样需要考虑产品的经济与效率问题，产品的特殊性需要对不同类别和用途的产品进行具体分析。其次，需要评估应急物资对整个应急管理的实际作用。应急物资作为应急管理的基础性内容，在管理的各个环节都是重要因素，产品的失灵或缺位都容易导致危机处置的失效与管理的失败，造成不必要的损失。在此标准下的评估才能衡量整个供给逻辑产出的产品是否满足现实需求。

风险社会下对风险的管理以及供给的产品并非万能的，复杂与不确定性的环境使得产品实际效果与目标往往存在差距，新的供给逻辑下应该使最终效果对整个逻辑产生影响与修正。即供给的成功经验或缺陷最终表现在产品上，产品的实际效果反过来可以影响供给的安全环境的设定以及目标设定，进而影响供给制度的设定，特别是对于供给模式内容与供给过程的修正，供给新的安全产品或制度化相应供给经验。将应急物资供给逻辑进行一个循环，可以使得供给逻辑更为科学和可持续，适应新时代下的安全环境以及应急管理需要。

4 结语

应急物资是整个应急管理活动的基础，供给的效果决定着应急管理水平，并直接影响着政府的公共服务能力与公信力。在我国国情下，政府全程参与应急物资的供给有着必要性，是对人民性与制度优势的体现。但这并不等于政府独立承担着整个供给，也不等同于一般公共物品的供给。物资的竞争性与非排他性决定了相关供给需要公共部门介入并构建完整的供给逻辑，保障供给的公平与效率。

现代化与全球化的深入，风险社会的事实步入，传统的应急物资供给逻辑已显现出不适。为了更好地满足应急管理需要并支持现代化的实现，供给逻辑需要有所创新优化。优化是一个系统性工程，从目标到产出整个逻辑涉及众多主体与规制安排，并非一蹴而就。相关改革应与应急管理体系改革同步，使得整个逻辑通畅并形成闭环，促进与伴随应急管理现代化的实现。