论检察机关支持起诉制度在环境民事公益诉讼中的应用

孙一钧

摘  要：为应对环保社会组织在环境民事公益诉讼中面临的诸多内外部问题，《中华人民共和国民事诉讼法》所规定的检察机关支持起诉制度在一定程度上起到了缓解作用。然而，因缺乏具体规定，各地检察机关的支持起诉做法并不统一，实践中检察机关支持起诉也面临制度虚置的问题。支持起诉制度的运行是时代的要求，也是检察机关职责所在。以“诉讼帮助者”为定位，检察机关在支持起诉过程中应当对诉讼能力较弱、影响力大的案件通过“依环保社会组织申请”的方式启动支持起诉程序，在支持诉讼的过程中充分尊重环保社会组织的原告地位。

关键词：环境民事公益诉讼;检察机关;支持起诉

中图分类号：D922.68 文献标识码：A 文章编号：2095-9052（2021）07-00-03

支持起诉制度在环境公益保护方面发挥了重要作用，不仅节省了司法资源，而且有利于保持环境民事公益诉讼中原告与被告地位的平衡。但是，支持起诉的制度规范目前仍有待进一步改革和完善，检察机关在环境民事公益诉讼中的地位决定了其支持起诉方式。

一、支持起诉制度的必要性分析

（一）时代发展的必然要求

支持起诉制度是“五位一体”发展背景下的时代要求。早期支持起诉制度是從苏联的社会干预制度中借鉴而来，在面对我国早期律师制度空白以及普法工作艰巨的情况下，社会干预理论为人们指明方向。改革开放之后，我国法律制度蓬勃发展，在环境公益保护方面，人们认识到支持起诉制度可以有效为环境民事公益诉讼助力，环保社会组织可以提起民事公益诉讼以维护公共利益，检察机关可以支持环保社会组织起诉[1]。近年来，理论的多元化使支持诉讼制度受到冲击，学界从诉讼的均衡性方面为支持起诉制度找到支撑。支持起诉制度在环保方面的应用对我国生态文明建设具有重要意义。

（二）检察机关的职责所在

基于国家的公共服务和监管职能，检察机关有维护环境公共利益的职责。基于《中华人民共和国宪法》第134条之规定，检察机关是我国的法律监督机关，具有维护公共利益的性质，检察机关作为公共利益的维护者[2]，应当代表国家保障公众的环境权利。2015年实施的《中华人民共和国环境保护法》第58条明确规定符合条件的环保社会组织具有环境公益诉讼的起诉资格，其中既有公共信托理论和环境权理论的支撑，也有对域外“私人检察总长”理论的借鉴，同时也与其专业优势密切相关。

近年来，检察机关不断完善参与社会管理的方式，在多元共治模式下，2020年检察机关办理生态环境保护案件83 744起，督促处理固体废物垃圾1 153.3万吨，治理被污染破坏的耕地、湿地、林地、草原等22.3万亩，追偿修复治理费用达36.4亿元。可见，检察机关在生态环境保护领域发挥着重要作用，检察机关支持起诉制度在实践中逐渐被人们所认可，在环境保护领域与检察机关直接提起公益诉讼制度并行。

（三）环境保护的现实需要

支持起诉制度可以有效缓解环保社会组织在起诉过程中所面临的内外部困境。

首先，环保社会组织的人员构成多为兼职，工作人员的工作时间和精力投入有限，且环保社会组织在调查取证能力方面与检察机关有着较大差距;其次，环保社会组织在针对地方高污染企业造成的生态环境破坏提起诉讼之时，因经济发展等原因，地方政府存在袒护污染主体的可能性，从而导致环保社会组织调查取证困难，虽然《中华人民共和国民事诉讼法》规定环保社会组织提起的环境公益诉讼采举证责任倒置规则[3]，但是仍需证明污染主体和污染结果之间具有关联性，因此近年来环保社会组织提起民事公益诉讼的积极性有所下降;最后，检察机关直接提起环境民事公益诉讼会造成诉讼双方地位及力量上的不平衡，且过多的环境诉讼案件会加大检察机关的工作负担。

支持起诉是介于直接起诉和否定起诉资格二者之间的一种方式，其优势在于：一方面，检察机关的介入可以弥补我国市民社会力量弱小、能力有限的缺陷，在司法方面为环保社会组织提供重要的协助;另一方面，检察机关支持起诉体现出对环保社会组织作为原告的尊重，保证了检察机关的诉讼谦抑性。因此，在现行法律规定下，环保社会组织应当更主动地承担起环境公益诉讼的职责[4]，为缓解环保社会组织在公益诉讼之中面临的压力，支持起诉制度可以有效解决问题。

二、支持起诉制度的突出问题

（一）制度规定较为宽泛

支持起诉制度的相关规定目前过于原则化。2017年增修的《中华人民共和国民事诉讼法》第55条第2款是支持起诉制度的直接依据，相对于《中华人民共和国民事诉讼法》第15条之规定，根据新法优于后法的原则应当优先适用。相对于《最高人民法院关于审理环境民事公益诉讼案件适用法律若干问题的司法解释》，依据法律位阶原则，同样应当优先适用。有鉴于此，《中华人民共和国民事诉讼法》第55条第2款之规定是目前支持起诉制度中的最优规范。然而，该条制度规定较为宽泛，使实践中对支持起诉规则的运用各异。支持起诉制度的规范运用要在明晰检察机关支持起诉地位的基础上，进一步细化检察机关支持起诉的启动、支持范围、参与方式、制度保障等方面的内容。

（二）制度实践尚显乏力

支持起诉制度具有虚置化趋向。自2015年以来，环境民事公益诉讼案件逐年提高，检察机关支持起诉的案件数量趋于稳定，但占当年环境民事公益诉讼案件的比重下滑明显。支持起诉制度乏力的主要原因有以下几个方面。

一方面，检察机关支持起诉后存在扩大其诉权之嫌。在公益诉讼实践的六年中，环保社会组织提起公益诉讼的案件数量在一起以上的有30家左右。虽然环保社会组织数量不断增长，但是支持起诉制度占比却严重下滑，原因在于环保社会组织较为关心其自身价值的体现，在制度规范尚不完善的背景下，检察机关的介入存在挤压环保社会组织生存空间的可能性，导致二者在诉讼过程中的角色互换，因此环保社会组织在环境民事公益诉讼过程中申请支持起诉的比例甚微[4]。

另一方面，公益诉讼逐渐显现出国家化和行政化趋向。截止至2018年9月，检察机关提起的环境公益诉讼数量有1 836件，占公益诉讼案件总量的90%。从数据可见，自检察公益诉讼实践以来，由于检察机关整体改革的工作重点变迁和职能转变，其直接提起公益诉讼的案例更多，弱化了支持起诉制度的实践应用，与环境公益诉讼制度的设计初衷相违背。此外，行政机关提起的生态环境损害赔偿之诉导致环保社会组织提起的公益诉讼案件占比不断下降，间接对支持起诉制度产生冲击，致使支持起诉制度面临虚置化问题[4]。

三、支持起诉制度的功能定位及参与方式设计

（一）检察机关支持起诉的功能定位

检察机关在支持起诉过程中应当充分尊重环保社会组织的原告地位。保障以环保社会组织为原告的环境民事公益诉讼在“三足鼎立”环境救济模式下的制度活力是支持起诉制度发展的必要前提[4]。支持起诉制度的合理运用可以有效激发环保社会组织提起民事公益诉讼的积极性，促使环境民事公益诉讼质量的提高，推动支持起诉制度的进一步发展。目前，关于检察机关在支持起诉过程中的定位，学说上有“法律监督说”“双重身份说”“公益代表人说”等主要观点。笔者认为，现代司法及其制度重视价值整合与升华，但双重身份会影响监督的公正性和裁判的公正性，因此检察机关在支持起诉的案件中应把自身定位于“诉讼帮助者”，淡化法律监督职能。首先，检察机关应当充分尊重环保社会组织的处分权，避免主动支持起诉，支持起诉过程中要尊重环保社会组织的選择。其次，检察机关应遵守独立审判原则，避免影响审判权的独立性。最后，检察机关应遵循穷尽救济原则，即在其他法律规定的机关和组织支持起诉的情况下保持谦抑性。

（二）检察机关支持起诉的启动

支持起诉制度的启动应当以环保社会组织申请为原则。检察机关支持起诉的启动分为依职权和依申请两种，笔者认为依申请启动更为恰当。一方面，支持起诉的主体在实践中还包括其他监管的行政机关和科研单位，例如东营市津瑞联案由东营市环保局支持起诉，甘肃省“弃风弃光”案由中国政法大学环境研究中心支持起诉，依职权介入易产生职能的交叉和资源的浪费。另一方面，检察机关应当坚持有限介入原则，环保社会组织并不一定需要检察机关的介入或者有其他选择，依职权介入可能会导致不当干预，有违谦抑性原则和诉讼帮助者的角色定位。

（三）检察机关支持起诉的范围

检察机关应当在收到环保社会组织提出支持起诉申请后对其运行状况进行考察。首先，了解环保社会组织是否存在诉讼能力弱的情形。虽然在环境公益诉讼中采取举证责任倒置的方式，但是环境保护组织依然要证明关联性的存在。其次，是否存在资金紧缺的情况。在曲靖铬渣污染案中，自然之友和重庆市绿色志愿者联合会因700万元的鉴定费用而被迫终止，拥有公权力的检察机关在收集材料时难度相对较小且收取的费用较低，从而能够缓解环保社会组织面临的资金压力。再次，污染主体在资金和社会地位方面比较强势。污染主体通常会高薪酬聘请律师为其辩护，在证据收集和法律运用上更胜一筹，且当地政府为追求经济效益，具有袒护污染主体的可能性，在这种情况下，检察机关在收到环保社会组织的支持起诉申请时理应支持起诉。最后，检察机关应当支持影响力大的环境污染案件，不仅可以在社会上塑造“公益维护者”的形象，也可以起到一定的警示和规范作用。

（四）检察机关支持起诉的方式

检察机关全过程参与更有利于生态损害救济。各地检察机关对环境民事公益诉讼的介入程度不同，支持起诉的方式各异[1]，部分检察机关仅是在环保社会组织下起诉之时向法院提交《支持起诉意见书》，也有检察机关全程参与案件审理支持环保社会组织诉讼的案例。检察机关的参加与否对案件有着实质性的影响，在实践中也有较多争议。笔者通过对“江苏泰州六企业倾倒废酸案”的研究分析发现，泰州市和江苏省两级检察院作为支持起诉人，分别在一审和二审当中出庭发表意见，明确支持环保组织维护环境公益，为案件提供了实质性帮助，两级人民检察院不仅是对环保组织的有力支持，也是对违法企业的一种特殊震撼，在社会上也传达了非常积极的环保观念。可见，检察机关参与法庭调查和法庭辩论可以更好地实现环境保护的目的，取得加强起诉力度的效果。

（五）多元共治背景下支持起诉制度的保障

环境民事公益诉讼的发展是支持起诉制度不断完善的必要前提。叶俊荣教授讲到：多元因应阶段是解决环境问题的第三个阶段，即环境救济解决方式多元化阶段。保障以环保社会组织为原告的环境民事公益诉讼质量，不断优化其环境损害救济效力是支持起诉制度得到广泛应用的前提。首先，笔者认为支持起诉制度与环境民事公益诉讼具有相辅相成的关系。有效和完善的支持起诉制度保障了环保社会组织起诉的积极性，可以促进环保社会组织提起的环境民事公益诉讼案件数量不断调高，环保社会组织提起的环境民事公益诉讼又会不断地推动支持起诉制度的完善，从而形成一个良性循环，因此检察机关要严格落实公益诉讼诉前程序，保障环保社会组织在环境民事公益诉讼中的作用。其次，规范环境民事公益诉讼中支持起诉的主体[5]。确立负有监管义务的环保行政机关支持起诉的地位，在影响力大的环境民事公益诉讼中设立行政机关支持起诉的相关规定，明晰行政机关支持起诉的方式。此外，社会组织和科研机构同样可以作为支持起诉人支持起诉。例如，甘肃“弃风弃光”环境公益诉讼中，自然之友作为原告起诉，中国政法大学环境研究中心作为支持起诉人支持起诉，在诉讼中效果显著。综上所述，不断提高以环保社会组织为原告的环境民事公益诉讼质量是保障支持起诉制度发展的关键。

四、结语

在“五位一体”的总体布局下，探索一条适合我国的环保之路是社会各界共同关注的问题。目前，支持起诉制度的相关规定不够完善、实践力度尚显不足。将检察机关定位于“诉讼帮助者”，在支持起诉的启动方面可采用“依环保社会组织申请”的方式，且检察机关需对环保社会组织的调查取证能力、起诉对象情况和案件影响力进行初步考察，对符合支持起诉条件的环保社会组织启动支持起诉程序，在支持起诉过程中应当充分尊重环保社会组织的原告地位，全程参与诉讼过程，通过对相关规则的细化避免支持起诉制度出现虚置化问题。

参考文献：

[1]徐玲.我国环境公益诉讼障碍及其出路的实证研究[D].江西财经大学硕士论文，2010.

[2]龙宗智.两个证据规定的规范与执行若干问题研究[J].中国法学，2010（17）：17-32.

[3]王曦.我国环境公益诉讼制度设计的弊端与改进[J].昆明理工大学学报：社会科学版，2021，21（1）：1-8.

[4]王社坤.民间环保组织在环境公益诉讼中的角色及作用[J].中国环境法治，2013（2）：157-192.

[5]李艳芳，宋德新.浅析我国环境民事公益诉讼制度的设立[J].中国环境法治，2007（1）：170-177.

（责任编辑：董维）