政策工具视角下我国地方高校学术创业政策文本研究

贺明华

[摘 要]以江西省24所公办本科院校为样本，采用内容分析法对选取的42份政策文本，从政策工具和科技价值链两个维度进行量化分析。结果表明：在政策工具维度，以供给型政策工具和环境型政策工具为主，需求型政策工具较少;在科技价值链维度，政策主要集中于产业化阶段，市场化阶段的相关政策应用较少。因此，建议政府和高校层面在学术创业相关政策文本中，适度减少供给型和环境型政策工具的使用频率，增加需求型政策工具的应用，并优化政策工具与科技价值链的搭配组合，以期发挥政策整体效应。

[关键词]地方高校;学术创业;政策文本;政策工具;科技价值链

[中图分类号]G719-2  [文献标识码]A [文章编号]1005-5843（2021）03-0120-07

[DOI]10-13980/j-cnki-xdjykx-2021-03-022

一、引言

在我国深入开展“大众创业、万众创新”以及实施创新驱动发展战略的时代背景下，学术创业是我国地方高校实现科研成果转移转化的有效实践途径，已成为进一步深化我国地方高校履行服务社会职能的重要途径，对深入推进创新创业教育和促进科技成果转化落地具有重要意义。狭义而言，学术创业是指高校通过将其积累的科学研究成果转化为商业应用，进而创造价值[1]，在广义上又称为产学研合作，其本质是高校的学术和科研成果转化为新产品或服务的过程[2]。

地方高校学术创业政策也对应包括科学研究政策、成果产业化和市场化政策，以及与成果转化后续管理相关政策[3]。近年来，我国地方高校学术创业政策日趋完善，越来越能发挥其对高校科研人员的激励导向作用，并且政策工具组合也愈加丰富。笔者通过对国内现有学术创业政策研究成果的整理与归纳发现，我国学界对学术创业政策的研究主要关注以下两个方面：一是国家层面的高校学术创业政策演化的过程、问题与对策[4];二是高校科技人员学术创业政策的鲁棒性分析及效果评估[5]。这些研究对高校学术创业政策的发展与完善具有一定的理论借鉴和参考价值。然而，已有相关研究较为宏观，且基于政策工具视角下的研究鲜少。为深入实施创新驱动发展战略，加快推动科技成果转化为现实生产力，本研究主要探讨两个问题：现有的学术创业政策能否持续、有效地激励地方高校科研人员参与学术创业？是否需要优化既有的学术创业政策框架，以推进地方高校教师的学术创业进程？本研究选取江西省人民政府及该省内24所公办本科院校发布的学术创业政策或科研成果转化相关文件为研究对象，运用文本内容分析法，分析学术创业政策工具类型和政策工具功能，对接地方高校学术创业的目标，提出地方高校学术创业政策的优化路径。

二、政策文本选择与分析框架

（一）政策文本选择

本文所选取的政策文本是江西省人民政府、省内24所公办本科院校及各高校所在市级人民政府发布的正式政策文件，主要包括以下两类： 一是政策发布形式主要选取“办法”“方案”“意见”“通知”“公告”等，能直接体现省市两级政府及各高校推动高校学术创业和科技成果转移转化的政策文件;二是选取的政策文本的时间跨度为2015—2020年，主要原因是，自《促进科技成果转化法（2015年修订）》颁布以来，我国高校学术创业政策较过往演化出新特点，学术创业工作进入全新发展阶段。通过以上步骤，笔者最终梳理了有效政策样本42 份。

（二）分析框架构建

政策工具是指一系列机制、方法、手段，其目的是为了實现某一特定政策目标。科技价值链是指科研成果从产生到转化的全过程中，由一系列创新主体链接起来的、使科研成果的开发价值不断增值的创新链条集合体[6]。地方高校学术创业的政策分析，既要关注政策工具类型，也要关注政策工具在科技价值链各个环节的应用情况。因此，本文构建了一个二维政策分析框架，其中X维度为政策工具，Y维度为科技价值链。重点分析政策工具在当前江西省学术创业政策中的具体应用，以及政策工具与科技价值链之间的链接情况。

1. X维度： 政策工具维度。本文借助于学者Rothwell和Zegveld提出的政策工具分类范式[7]，结合学术创业的特征，将学术创业政策工具划分为3种类型：供给型、环境型和需求型。各种政策工具类型的具体组成和含义（详见表1）。

3. 二维分析框架的构建。通过对政策工具维度和科技价值链维度的分析，本研究以江西省政府，以及省内24所公办本科院校发布的，学术创业政策和科技成果转化政策文本为研究对象，构建了包含X轴（政策工具）和Y轴（科技价值链）的二维分析理论框架（如图 1 所示）。

三、研究设计

（一） 研究方法

内容分析法是以各种政策文本为研究对象，在学界被称为半定量半定性的研究方法[9]。由于内容分析法从大量的定性材料中分析出文本背后隐藏的本质内容和内在规律，因此具有更强的客观性。在本研究中，要深入分析江西省市两级政府及省内本科院校发布的关于引导高校科研人员学术创业和促进成果转移转化的政策工具类型和政策工具功能，很有必要采用内容分析法对定性材料进行分析。本文采用内容分析法按以下步骤进行分析：第一，选择42 份江西省市两级政府层面和24所公办本科院校发布的学术创业相关政策文本作为内容分析样本;第二，采用政策工具对选择的政策文本分析单元逐一进行编码;第三，基于编码和频数统计，分析江西省内高校学术创业政策工具的使用现状和不足，并提出优化学术创业政策的对策建议。

（二）政策文本的内容分析单元编码

笔者对已遴选出的42份江西省市两级政府及24所公办本科高校发布的学术创业政策文本内容按照“政策编号—条款—细则”进行编码。政策中有些一个条目会涉及多个政策工具，此时用“# ”加以区分。限于篇幅，表2仅列举了部分政策文本的内容分析单元编码。

四、政策文本的描述性分析

（一）基本政策工具维度分析

通过分析这3种类型政策工具的二级政策工具，发现当前江西省学术创业政策工具的使用（见表3）呈现以下特征。第一，政府层面的供给型政策工具较多使用资金投入和基础设施工具，而高校层面的供给型政策工具比较关注公共服务和信息支持工具。综合而言，资金投入18 条，占比15-13%;公共服务38条，占比31-93%; 基础设施建设41条，占比34-45%; 信息支持22 条，占比 18-49%。统计结果表明，政府和各高校层面在基础设施建设和公共

（二）科技价值链维度分析

从政策工具与科技价值链各环节的对应分布情况来看，呈现以下特征。

第一，在科学研究环节，应用较多的是供给型政策工具，共使用供给型政策工具65条，占比78-31%。可见，政府和高校在公共服务和基础设施建设方面的支持，为高校科研人员提供了良好的科研环境和服务保障，有利推动了科学研究的开展。

第二，在产业化环节，应用环境型政策工具为主，共使用环境型政策工具 79 条，占比58-52%。具体而言，在产业化环节，政府层面和高校层面运用较多的是策略性措施和法规管制，目的是为高校科研人员进行科研成果转化提供制度和法律保证;同时，采取一定的激励措施，激发高校科研人员进行科研成果转化的积极性和主动性。

第三，在市场化环节，应用需求型政策工具为主，共使用需求型政策工具有40条，占比53-33%。这说明在市场化环节运用最多的是需求型政策工具，尤其是成果转化服务的外包政策。同时，由于江西省地处我国内陆，经济相比沿海省份较为落后，地方高校科研人员的科研成果推广以国内市场为主，海外机构工具在市场化环节尚未发挥显著作用。

五、研究结论与优化建议

（一）研究结论

1.政策工具从“单维度”向“多维度”演化，但各维度之间的使用比例不均衡。首先，无论是政府层面还是高校自身，学术创业政策中供给型政策应用偏多，并且供给型政策中占比较高的是公共服务和基础设施建设工具，而资金投入和信息支持工具应用较少。要有效促进学术创业活动，政府和高校都需要为高校科研人员提供大量及时的信息支持服务，并在创业初期给予一定的资金支持，否则高校科研人员更为担心创业成功的不确定性，影响他们的创业热情，进而阻碍科技成果转化的进程和发展。

其次，环境型政策使用不当，其中策略性措施工具使用过多。这些政策条款多是从宏观层面出发，虽然能起到目标和方向的导航作用，但政策内容较为空洞且易流于形式，在现实中缺乏实践操作性。此外，高校政策文件中的策略内容与政府相关文件中的内容相似，未能反映出各高校自身的需求和特色。

最后，需求型政策工具应用太少，仅占总政策工具的19-45%，其中应用较多的是外包服务，政府采购和海外机构的政策条款非常少，各自只有一条和两条。当前江西省政府层面和高校层面关于科研成果转化的采购机制尚不健全，海外机构管理方面的政策条款也较为薄弱，且海外机构的政策工具全部应用在科学研究阶段。例如，南昌大学关于促进科研成果转化的政策中提及“国际合作创新研究院要带头落实国家科技创新政策，促进科技成果转移转化”，在产业化和市场化环节，海外机构工具尚未提及。

2.从科技价值链而言，应用在产业化环节的政策相对较多，科学研究和市场化阶段的政策工具相对不足，进而形成在科技价值链中出现科研成果产出与市场化存在 “割裂”的现象。首先，政策工具的制定主体与市场主体之间存在“割裂”。学术创业政策既是政府促进高校科技成果落地的政策，是各高校履行社会服务功能的方式，也是高校科研人员走出象牙塔的市场行为。当前，市场在高校学术成果转移转化中发挥重要作用，由企业主体基于实际生产需求决定是否与高校合作。然而，当前我国多数企业难以参与高校科研项目的立项评审，其生产、产品或服务等方面的实际需求较难在高校科研项目或相关成果中得到体现。

其次，政策工具中的“供方政策”与“需方政策”之间存在“割裂”。目前江西省的學术创业政策以供方政策为主，即较多关注高校科研人员开展学术创业提供相应政策，而对企业即“需方”的政策关注甚少，进而出现市场化阶段的政策工具相对不足。例如，江西省政府层面的多数政策出台的目的是激发高校科研人员创新活动和创造潜能，鼓励科研人员创新创业，却少有从需求企业的角度考虑，对于产学研协同创新方面的政策关注不足。最后，政府和高校在科技价值链阶段应用政策工具方面存在“割裂”。由于政府和高校之间关于政策工具的使用不协调，导致政策未能得到有效执行。例如，针对科研人员成果转化收益的政策，江西省政府规定“成果转化人员或团队可至少提取科研成果转化收益中的60%”，但各高校对成果转化收益分配的审批却在“谨慎中”推进，降低了收益激励政策工具对高校科研人员进行学术创业和成果转化的主动性和积极性。

（二） 地方高校学术创业政策工具优化的对策建议

1.优化调整各类型政策工具的使用比例和使用频次。首先，调整供给型政策中各项工具的使用频次。政府和高校应提高资金投入和信息支持工具的使用频次，优化基础设施建设和公共服务工具的使用比例。在信息支持方面，政府、高校和企业应携手构建校企合作信息服务平台，推进科研成果、产品和服务信息共享，积极探索政产学研用信息服务协同机制。在资金投入方面，政府、高校和企业可共同设立科技成果转化基金，吸引更多社会资本投资高校重大科技成果、高价值专利转化项目，着力解决学术创业和成果转化进程中资金不足的问题。其次，合理配置环境型政策中各工具的应用比例，切实保障策略性措施的有效性和实用性。一方面要适度降低策略性措施工具的使用频次;另一方面要定期对各种措施的落实和实施结果进行评估反馈，根据评估结果动态优化调整各类策略性措施的使用。同时，要加大法规管制工具的关注力度，尤其要制订科研成果产业化和市场化过程中涉及学术创业主体利益相关的法律法规，切实保障学术创业主体的合法权益。在税收补贴和金融支持工具方面，税务机关应适当加大对创业主体的财政税收支持，根据创业主体需求及时调整应税额度;对符合国家应急科技攻关项目的成果转化，应加大财政补助力度，降低融资成本，完善融资担保体系，以更好地激励各创业主体的创业行为。最后，加大需求型政策工具的关注力度。一是提高政府采购政策工具的使用。政府应及时修订政府采购法及成果转化相关配套政策，尤其要加强对高校科技创新产品的市场化支持，推进政府采购制度成为以市场拉动激励高校和企业技术创新的有效政策工具。二是需加强海外机构工具的使用。政府职能部门应积极出台相关政策，按照“组织网络化、功能社会化、服务产业化”的方向，注意扶持和培养一批大型海外科技成果转化中介机构，建立与拓展科技成果转化国际渠道，并积极建立国际科技成果转化服务平台。

2.優化政策工具与科技价值链的对应组合，持续推进各项政策工具在科技价值链各个环节的合理使用。政策工具和科技价值链共同组成学术创业政策链，合力打通创新成果转移转化通道。学术创业政策中，科技价值链有3个重要链接处。第一，科学研究与成果产业化之间的链接：高校科研人员往往专注于自己的研究，在科研成果产业化和商业化推广方面缺乏经验。因此，政府和高校均应加强顶层设计，创新机制体制，创设有利于科学研究和成果转化的氛围和环境，构建专门的成果转化创新管理服务队伍和技术转移中介队伍，完善技术转移服务体系，有效促进高校科学研究与成果产业化之间的无缝连接。第二，学术成果产业化与市场化阶段之间的链接：高校教师的科研成果从研究开发到产业化和市场化，涉及到体制机制、政府政策、教育、人才等各个方面，因此建立健全区域创新体系和协同创新体系是促进成果转化的关键。此外，政府、高校、企业要结合起来，整合优化高校和科研人员已有的知识资源，通过体制的通道将其转化成技术创新的优势和市场竞争的优势。第三，学术成果商品化与后续管理政策之间的链接：后续管理政策涉及学术创业者成果的考核与评价、知识产权保护、收益分配、职称评定等方面。为此，各高校应加强组织领导，各二级单位应将科技转化工作纳入本单位的发展规划，进一步明确科研成果评价制度、科研人员业绩考核、职称评定优惠等方面的政策，加强对科研人员成果转化后期的管理和服务支持。

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[9]宋振峰， 宋惠兰.基于内容分析法的特性分析 [J].情报科学， 2012（07）： 964-6+84.

（责任编辑：刘增石）

Abstract： Taking 24 state-owned universities in Jiangxi Province as samples， this paper adopts content analysis method to conduct quantitative analysis on 42 selected policy texts from two dimensions of policy tools and science and technology value chains.The analysis results show that in the dimension of policy tools， supply-oriented policy tools and environmental policy tools are mainly applied， while demand-oriented policy tools are few. In the dimension of science and technology value chain， the policies are mainly applied at the industrialization stage， while the relevant policies are seldom applied at the marketization stage. Therefore， it is suggested that the government and local universities should appropriately reduce the frequency of the use of supply-oriented and environmental policy tools， increase the application of demand-oriented policy tools， and optimize the combination of policy tools and science and technology value chain in the policy texts related to academic entrepreneurship， in order to give full play to the overall policy effect.

Key words：  local universities; academic entrepreneurship; policy text; policy tools; science and technology value chain