新时代大学治理视域下的西部地方高校高质量转型发展

李正元

[摘 要]地方高校转型发展实际上是大学治理体系的重构、治理能力的重塑。由于我国西部地区转型高校所处环境的特殊性，使之在高质量转型过程中体现出浓郁的区域色彩——转型生态薄弱、对应用型高校的价值认同较低，导向引领缺乏、制度机制与示范建设不足，权责不清、高校内生动力激发受到制约，政策支持乏力、经费支持短缺，校企合作浮于表面、产教融合有待深化等诸多问题。面对高等教育发展的新要求，深化大学治理，推进西部高校的高质量转型，必须着力提升其对应用型高校的价值认同，深化放管服改革，加大支持力度，推进示范引领;促进校企合作，实施协同治理，着力提升高校服务地方、服务经济社会发展的能力，坚持走特色化、差异化、高质量发展之路。

[关键词]西部高校转型发展;高质量发展;价值认同;放管服改革

[中图分类号]G640  [文献标识码]A [文章编号]1005-5843（2021）03-0007-05

[DOI]10-13980/j-cnki-xdjykx-2021-03-002

《中国教育现代化2035》提出，要“持续推动地方本科高等学校转型发展”。地方本科高校向应用型方向转型发展，是我国在新时代高等教育普及化、教育现代进程中实施的一次教育领域供给侧结构性重大改革。历经五六年的强势推进后，在转型日益深化、成效逐步显现、呈现良好势头的同时，转型中的各类深层次矛盾和问题也逐渐暴露出来。全国人民代表大会常务委员会执法检查组在关于检查《中华人民共和国高等教育法》实施情况的报告中指出，“在引导普通本科高校转为应用型大学方面，有方向、少路径，政策支持不够，缺乏典型示范引领”[1]。西部高校地处我国不发达的民族地区、边疆地区，无论是高校转型的外部生态还是内部动因，转型发展的困难和矛盾相对都比较多。西部新建本科高校占全国新建本科高校总数的24-45%，占西部本科高校的57-98%，其高质量转型成效及进展，对实施大学治理体系治理能力现代化、推进西部地区经济社会和高等教育均衡发展，均有十分重要的意义。笔者从高校外部治理因素的视角出发，对西部地区地方本科高校高质量转型发展中存在的现实困境和路径创新进行探讨。

一、西部地方高校高质量转型的外部治理

大学治理体系指大学在长期办学进程中形成的以党委领导下的校长负责制为核心的一套现代大学制度，及其相关体制机制、规章规则安排;大学治理能力则指学校在现代大学制度框架下开展改革、建设等各方面事务的能力。高校作为高质量转型发展的主体，其转型面临着内外两方面的任务。从内部来说，转型就是从传统学术型的发展类型转换到应用型的发展轨道上来。这要求学校要激发内生动力，改革体制机制，优化学科专业和课程结构，建立与应用型大学相适应、与经济社会发展相协调的教育觀念和人才培养模式、治理体系。从外部来说，就是要建立学校与社会、政府、市场的新型关系，深化与产业的融合、与企业的合作，紧紧围绕服务国家战略和区域经济社会发展做文章。有学者认为，转型包括宏观层面、微观层面，学校外部是宏观层面，学校内部是微观层面[2]。而从学校主体地位的视角来看，前者是学校内部环境因素，后者是学校外部环境因素，转型中的问题与困境也主要来自这两个方面。而无论是外部还是内部，都是高校治理体系与治理能力的范畴，都是大学治理在转型中的体现。西部高校由于其所处环境和地域的特殊性，转型中所存在的问题也深深地打上了西部地区的烙印。梳理现实中西部地方高校高质量转型发展的外部诸因素，存在的困境和问题主要包括以下几方面。

（一）转型生态薄弱，对应用型的认同度较低

马克思指出，“物质生活的生产方式制约着整个社会生活、政治生活和精神生活的过程。不是人们的意识决定人们的存在，相反，是人们的社会存在决定人们的意识”[3]。一方面，教育效应的滞后性决定了人们对教育认识的滞后性。转型高校客观上都是近年来才升本的院校，本身实力和办学水平相对薄弱，同时转型也要有一个渐进过程，其成效尚没有完全释放出来，而社会上对大学的认识还处于传统认知阶段，各种因素叠加便产生了对应用型高校片面矮化的认识，“形成学术型高校地位高于应用型高校、应用型教育低人一等的状况”[4]。另一方面，西部的相对不发达带来了人们认识的滞后性。西部转型高校都处于不发达地区，经济相对落后，社会发展相对缓慢。反映到认识层面，就是观念滞后，与东部发达地区差距较大。这种欠缺对应用型高校价值的认同、转型生态薄弱的现状，无疑导致社会、市场甚至是政府对地方高校的高质量转型产生不利影响，也导致高校内部师生对高质量转型产生多重顾虑，甚至是人才的流失、队伍的不稳定。这种状况在民办高校中更为严重，“我国民办高校普遍存在教师缺乏安全感、获得感和归属感、流动性大，稳定性不足。据统计，宁夏4所民办高校每年参加事业单位招考、公务员招考人数占教师总数的60%”[5]。这说明西部地区部分高校高质量转型发展的生态文化和舆论环境、价值认同与发达地区相比较，都存在较大差距。

（二）缺乏导向引领，制度机制与示范建设薄弱

1.制度滞后。组织行为理论认为，政策和制度是组织发展的基础，制度的缺失导致组织常常处于盲目的被动中，也制约着组织的能动发展。我国《现代职业教育体系建设规划（2014—2020年）》把职教作为单独类别划分出来，明确了职教在高等教育中的地位，但具体的制度尚处于制订之中，制度体系的建设则更是任重道远。应用型大学的建立标准、建设要求、评估评价体系尚未完全建立起来，缺乏高质量转型发展的导向机制。

2.顶层设计有欠缺之处。我国地方高校基本由省市两级政府举办和管理，各地经济文化、教育事业发展状况不同，对应用型大学的顶层设计也呈现出多样化之态。有些地方政府的应用型高等教育规划详尽，而有些则谋划不足，“高等教育布局结构不尽合理”[6]，存在区域间规划和布局的不平衡。

3.缺少示范引领。高校高质量转型的原则之一就是要试点先行，建立一批示范标杆校。但各地进展不一，有些省市动作迅速。如四川、广西、云南等省（区）扶持发展起一批具有引领效能的转型示范校;有些省份则缺乏成效显著的标杆，引领示范乏力。

4.调控不明显。通过经费、项目、招生、评估、专业认证等政策性调控手段激励支持高校高质量转型发展是有效有力的途径。但总体来看，重视不足，成效也不十分明显，手段应用上也不是很充分。

5.区域发展不平衡。西部地区与东部地区、西部地区与西部边疆民族地区，各省市之间、学校之间高质量转型发展呈现不平衡状态，转型高校之间发展不平衡。调研发现，有些省市教育部门的工作重点中心不是在“双一流”建设，就是在基础教育“脱贫攻坚”，无暇也无力顾及转型高校发展，出现了职业教育、“双一流”建设和基础教育热火朝天，应用型高校转型“无人问津”的尴尬局面。

（三）权责不清，高校内生动力的激发受到制约

1.制度惯性的制约。新制度主义认为，政策要经历新生期、上升期、繁盛期，最后到衰退期。在前两个阶段中，作为一项新政策，推动地方高校的高质量转型发展将一直受到质疑。只有到了繁盛期，有关应用型高校建设的政策才可能在地方高校教育政策体系中确立主导地位，并对这些高校产生新的制度惯性。因此，地方高校高质量转型首先面临着巨大的“政策惯性”困境[7]。如甘肃省为解决人才流失多、引进难的问题，省委组织部等4部门联合出台政策，给用人单位放权，将引进高层次人才由事前审批改为事后备案。然而，甘肃省人社厅却出台文件，将事后备案分为招聘计划备案、考试体检备案、审批结果备案等3个事前备案环节，实行变相审批。制度惯性、思维定势、落后理念制约了政府放管服改革的深化[8]。

2.法律关系模糊。潘懋元认为，“大学的善治必须通过高等教育立法明确大学与政府、社会、教师、学生的法律关系，廓清各自所享有的权利和权力边界，明确大学的法律地位，合理配置不同主体的权利，通过法律确定大学内部成员在法律上的权利与义务”[9]。但法律界定的缺失导致高校、政府和相关利益主体权责边界不清，制约了高校的自主发展。如《高等教育法》“对高校在学校设施管理、学生管理的自主权并未加以规定。高等教育法也在一定程度上肯定了高校在人事安排方面的自主权，但其规定过于僵化，缺乏可操作性，且自主权的行使受到诸多限制”[10]。再如民办院校：依据《民办非企业单位登记暂行条例》，民办高校为“民办非企业”，而依据《中华人民共和国民办教育促进法》，民办高校则属于公益性事业，其身份处于模糊状态。

（四）政策支持薄弱，经费支持不足

西部地区尤其是西部边疆民族地区均属不发达地区，都是中央财政转移支付省份。经济的不发达导致政府对教育领域的支持处于有心无力状态。《教育部国家统计局财政部关于2018年全国教育经费执行情况统计公告》显示，西部12个省区2018年普通高校生均一般公共预算教育经费增长统计中，除西藏、宁夏、青海达到全国22 245-81元的平均值外，其他省区均未达到平均值。差距最大的为广西，只有14 606-90元[11]。“中央部属高校以及‘双一流建设高校在获取经费和资源投入上明显占优，与地方普通院校差距普遍拉大。由于地方财政收支压力大，一些地市举办的高校生均拨款未能达到国家标准，有的高校差了近一半。许多地方高校基础设施建设和专业教学设施装备资金缺口较大，欠账较多。”[12]转型统筹责任主要在省级政府，但西部地区发展不充分的区情制约了政府对高校的支持，投入薄弱。虽如此，但西部省区仍采取积极引导措施支持高校高质量转型，如新疆生产建设兵团支持塔里木大学转型;云南、四川、广西等省区通过立项支持高校高质量转型发展，已取得相当的成效。

（五）校企合作表面化，产教融合深化不足

这主要是企业和高校积极性不高，政府搭台不足的问题。产教融合是地方高校转型发展的根本路径，党的十九大也明确提出完善职业教育和培训体系，深化产教融合、校企合作的号召。但西部地区尤其是边疆民族地区产业发展薄弱，缺乏引领产业发展的既大又强的优势企业。在全国500强（2019年）企业中，西部省区有67家，只占13-4%。产业也往往是链条短暂、技术含量低、市场发育不成熟，更多的企业尚处于要素驱动向创新驱动转化转型之中，大部分本土企业对人才、技术、智力于自身发展的重要性体会不深，企业对校企合作的内生动力不足，意识不强。而“一些高校的办学思路还没有真正转到服务国家需要和经济社会发展上来，对社会需求把握不精准，就业与招生计划、人才培养的联动机制还未完全建立” [13]。高校服务支撑经济社会发展能力还不够强，面向地方需求的高质量成果不多，能有效轉化的更少。高校对校企合作需求不旺盛、内生动力不足、产业学院发展滞后，有限的一些合作也仅限于初步阶段，而地方又缺乏引导性、制约性的政策。这些因素导致校企合作、产教融合深化不足，成效受限。

二、西部地方高校高质量转型的治理路径创新

（一）提升价值认同，树立高质量转型发展观

大学的社会地位取决于其自身在经济社会活动中的贡献。社会上之所以会产生对应用型高校的矮化认识，关键在于应用型高校在经济社会活动中的作用还没有完全发挥出来。转型高校大都是2000年左右升本的院校，内涵积累少，发展时间短，在经济社会发展中的作用有限。基于此，一方面转型高校要着力推进改革，提高学科专业、人才培养、科学研究与当地经济社会发展的契合度，提高其在经济发展中的服务能力，以贡献提高社会认同度，赢得尊重。另一方面，政府要发挥主导作用，树立高质量转型观，充分认识地方高校在地方发展中的主力军作用，以超前思维、前瞻性眼光和国际视野，引导社会舆论客观看待应用型大学的作用，形成支持高质量转型发展的合力。

（二）深化放管服改革，构建高质量转型发展的政策体系

1.加大放管服改革力度。高校拥有一定的自主权是办好大学的基础，也是转型高校更好地服务区域经济社会发展的保障。“自主权的大小与高校的贡献呈正相关关系，高校办学自主权越大，越有活力，对国家和社会的贡献越大;自主权越小，办学受到的约束越多，就越难以发挥应有的作用，对国家和社会的贡献就越小。”[14]地方高校高质量转型发展，根本在于构建高校、政府、社会之间的新型关系，提高高校服务经济社会发展的能力，这必然要求对高校办学自主权要有相对保障。这不仅是地方高校高质量转型发展的需要，也是推进中国高等教育体制机制改革的需要，是国家治理体系、治理能力现代化的必然逻辑。十八届三中全会之后，中央政府开始深化教育领域内的简政放权，进一步扩大地方管理的积极性，也更多地下放高校管理的自主权和统筹权。要继续推进高校高质量转型发展，就要加快放管服改革，进一步转变政府职能，依法界定政府及相关部门在教育治理中的职责权限;进一步改变管理方式，减少各类检查、评估、评价;不断完善政府宏观管理、高校自主办学、社会监督评价等机制的构建;进一步落实高校在设置内部组织机构、人员配备、评聘教师、绩效工资内部分配等方面的自主权。

2.加快标准指标体系建立。地方政府要积极发挥其引導作用，加快建立高校分类设置标准和办法，健全高等教育分类发展政策体系，建立应用型高校评估体系，引导应用型高校制订精准评价标准。构建不同层次应用型高校的一流大学、一流学科、一流专业、一流课程体系，对应用型学校和学科专业降低论文等要求，真正克服“五唯”，把对区域经济社会发展的贡献作为重要评价指标。加快建立应用型高校学历学位建设体系，明确设置博士、硕士学位授权条件，加快对应用型学位的改革力度，构建应用型博士、硕士、学士学位体系，打通和普通高校学位互通立交桥。通过分类设置、分类指导、分类支持、分类评估，引导应用型高校准确定位发展特色。建立不同类型高等学校的经费投入、人事管理、质量评估、监测评价等制度，引导不同地区高校科学定位，差异化、特色化发展，与经济社会发展相协调。

3.优化区域布局。转型高校大部分由省级政府主办、管理，定位也在于服务地方经济社会发展。省级政府是高校高质量转型的谋划者、设计者、推动者，要根据区域整体发展规划和功能区划分，加大对不同类型不同层次高校、不同学科专业的优化布局，推进不同层次、类型、结构高校和学科专业在经济社会发展中找准定位、办出特色、争创一流。同时，西部各省区要协同联动区域产业、教育、科技、人才政策，支持应用型高校专业结构、人才培养模式、“双师型”队伍、实践实训、创新创业、校企合作等转型关键环节建设。应用型高校要坚定和落实以专业能力和职业技能为导向的办学使命，明晰应用型技术技能性教育的办学方向，优化课程设置和教学内容，统筹教学组织与实施，解决以往学历教育与职业资格证书“两张皮”的问题，切实提高服务经济社会发展的能力。

（三）加大支持力度，加强示范引领和校企合作

1.加大支持力度。转型高校大都是2000年左右升本的高校，规模扩展过快，内涵发展薄弱，积淀积累不够，很多高校的办学条件只能满足基本的办学需要。西部转型高校处于不发达地区，近年来虽有不同改善，但长期投入不足，历史欠账过多，目前面临既要内涵发展又要实施高质量转型发展的“两线作战”局面，压力过大，导致东西部高校间的差距持续拉大。因此，西部转型高校既要争取更多的中央财政支持，也要争取更多的地方投入，同时要积极争取社会支持。近年来，国家实施了中西部高等教育振兴计划、西部地区高校基础能力建设工程、对口支援等项目，取得了良好效果。在此基础上，建议国家继续加大对西部的支持，建立“西部转型高校支持工程”，在高层次人才培养等方面给予转型高校特殊政策;完善对口支援计划，扩大对口支援覆盖面，安排更多东部地区同类型高校对口支援西部转型高校;针对应用型高校，在西部设立国家级人才岗位，以及国家自然科学基金、社会科学规划项目等西部应用型专项基金;改革绩效分配制度，提高对高校津贴的上线标准，更好落实待遇留人等政策。

2.推进示范引领。根据省情区情，按照分类（如公办和民办院校）、分层（如学校整体转型和部分专业转型）树立典型。鼓励高校围绕区域经济社会发展大做文章，如甘肃围绕10大生态产业、四川围绕5大经济区、新疆生产建设兵团围绕屯垦戍边的重大任务等谋篇布局，使各校都能得到错位发展、差异发展、特色发展。广东、河南、广西、四川等省区在这方面做了大量工作。如河南省先后分两批确定了10所示范校，通过示范校规划定期公示、示范校建设定期评估，持续推动示范校深化转型任务，创新发展机制。许昌学院以校地合作为特色的许昌模式，黄淮学院“三对接”“四位一体”的协同育人流程，平顶山学院双创教育融入专业教育、持续孵化的创新创业体系，洛阳理工学院服务建材行业、服务区域发展、服务“一带一路”建设的融合发展模式等，都取得了积极效果[15]。同时，要引导建立行业和用人单位参与的专业设置评议制度，形成根据社会需求、学校能力和行业指导依法设置新专业的机制，集中力量办好地方急需、优势突出、特色鲜明的专业，打造一批具有示范引领作用的“金专”“金课”。

3.深化校企合作。加强产教融合、校企合作是高校转型的重要方向，而政府搭建平台则是我国推动产教融合、校企合作的独特优势。要对标国际一流技术与教育标准，汇聚一流行业、企业优势资源，为地方高校转型发展注入动力。政府要出台支持校企合作政策，通过降税、让利等政策鼓励校企合作。积极搭建产学研用平台，使转型高校更好地与当地创新要素对接，与经济开发区、产业聚集区创新发展对接，与行业企业人才培养和技术创新需求对接，打造高校与企业创新发展的命运共同体。

（四）推进协同治理，提高转型高校治理体系现代化

1.推进依法治校。潘懋元先生指出，“大学与政府的关系是高等教育系统最重要的法权关系。大学和政府的法权界限，高等教育法需要对此加以清晰地界定”[16]。不仅如此，应用型高校与经济社会联系紧密，完善大学法人治理体系，明晰权责关系，实现转型的法治是其必然选择。完善校内治理机制，更要注重治理效能的提高，以“实现治理正当和治理绩效的协同”[17]。同时，高校和地方政府要善于利用法治思维，通过立法、执法检查等手段推进转型，推动政府依法管理、高校依法自主办学、教职工民主监督、社会依法参与的格局的形成。

2.转型大学治理既要讲规律性、又要讲权变性。西部地区高校处于不发达地区、多民族地区、边疆地区，文化多元、风俗各异，具有民族性、边疆性、宗教性、多元文化性、地处不发达地区等特性[18]，深化高校转型发展要遵从教育规律，也要遵循民族地区、边疆地区经济社会发展规律，坚持党和国家的民族、宗教、边疆治理政策，因地因校制宜，走特色化差异化发展之路。

3.促进多元参与，提升转型治理能力。一流的大学是内外部协同治理的大学。西部高校深化转型不仅要充分发挥政府、社会、企业各要素的作用，也要充分激发校内干部、教师、学生等不同群体的内生动力，发挥政治、行政、学术、监督的力量，内外结合，共管、共治、共享，实现校内外治理的协同。同时，“大学的有效治理必须重视以能力建设为核心的治理绩效的提升”[19]。正视大学深化转型治理能力建设的新挑战，不仅要满足于治理的正当性诉求，更要不断提高服务地方经济社会发展的能力，在能力提升过程中更好地服务区域发展和产业振兴。

参考文献：

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[3]马克思恩格斯选集（第二卷）[M].北京：人民出版社，1995：32.

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[8]凤凰网.任性用权被通报 甘肃人社厅：从灵魂深处深挖整改[DB/OL].http：//gs.ifeng.com/a/20191121/7840842_0.shtml.

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[11]中华人民共和国教育部政府门户网站.2018年全国教育经费执行情况统计公告[DB/OL]. http：//www.moe.gov.cn/srcsite/A05/s3040/201910/t20191016_403859.html.

[14]别敦荣.必须进一步扩大高校办学自主权——我国高等教育70年发展的经验[J].教育发展研究，2019（Z1）：1-5，83.

[15]陈锋.迈向深度转型 加快建设高水平应用型本科高校[J].河南教育（高教），2019（6）16-19.

[17][19]王建华，黄文武.创新能力建设：大学治理的新挑战[J].西北工业大学学报，2019（3）：57-64.

[18]正元.边疆民族地区高校发展中的几个关系问题[J].国家教育行政学院学报，2012（12）：7-11.

（責任编辑：刘新才）

Abstract： The transformation and development of local universities is actually the reconstruction of university governance system and governance capability. Due to the particularity of the environment， the highquality transformation of the universities in Western China reflects strong regional disadvantages， including the weak ecology，  the low value identity of applied university， the lack of guidance， the insufficiency of system mechanism and demonstration construction， unclear powers and responsibilities， the restriction to endogenous motivation of universities， lack of policy and funding support， the weak cooperation between universities and enterprises， and the the shallow integration of production and education， and other problems. In the new era， facing the new requirements of higher education development， to deepen university governance and promote the high quality transformation of universities in Western China， we must strive to promote the value identity of applied colleges and universities， deepen the reform of their management and service， increase support， promote demonstration and guidance， improve cooperation between universities and enterprises， and implement cooperative governance， we must strive to improve the ability of colleges and universities to serve local economic and social development， adhering to the road of characteristic， differentiation and highquality development.

Key words：  the transformation and development of universities in western China; high quality development; value identification; reform of delegating power， delegating power and improving services